論反腐敗體系的功能與構(gòu)成要素

劉笑霞　李明輝

摘要：現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)反腐敗體系構(gòu)成的論述有一定的局限性。一個(gè)完整的反腐敗體系應(yīng)具備預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、懲戒、預(yù)警和控制等五項(xiàng)功能，這些功能是確定反腐敗體系構(gòu)成要素及要素之間相互關(guān)系的基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)從這些功能出發(fā)，確定反腐敗體系的構(gòu)成要素，包括建立腐敗預(yù)防機(jī)制、腐敗發(fā)現(xiàn)機(jī)制、腐敗懲戒機(jī)制、腐敗預(yù)警機(jī)制和腐敗控制機(jī)制，從而構(gòu)建起一個(gè)有著內(nèi)在邏輯的、系統(tǒng)的、完整的和開(kāi)放的反腐敗體系，以保證反腐敗體系目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：反腐敗體系；功能；構(gòu)成要素

中圖分類號(hào)：D630.9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2015）09-0005-05

當(dāng)前，我國(guó)正在探索建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系。要建立健全反腐敗體系，首先要明確反腐敗體系的構(gòu)成要素。對(duì)于反腐敗體系的構(gòu)成要素，許多學(xué)者和機(jī)構(gòu)都進(jìn)行了探討，這些研究對(duì)于我國(guó)反腐敗體系的建立和完善，具有重要的參考價(jià)值。然而，現(xiàn)有的研究往往注重從條塊化的機(jī)制角度來(lái)分析反腐敗體系的構(gòu)成，且偏向于宏觀制度。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從反腐敗體系應(yīng)具備的功能出發(fā)，確定反腐敗體系的構(gòu)成要素。

一、我國(guó)學(xué)者關(guān)于反腐敗體系構(gòu)成要素的觀點(diǎn)評(píng)述

1.我國(guó)學(xué)者的一些觀點(diǎn)

中共中央2005年1月發(fā)布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）提出，要堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防，建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系。其后，國(guó)內(nèi)許多學(xué)者結(jié)合《綱要》，就反腐敗體系的構(gòu)成進(jìn)行了探討。如時(shí)運(yùn)生認(rèn)為，不同發(fā)展階段的國(guó)家具有不同的反腐模式，但在控制腐敗體系方面仍有許多相同之處，主要表現(xiàn)在預(yù)防、懲治、國(guó)際合作等三個(gè)方面。①這實(shí)際上是參考了《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的觀點(diǎn)。安徽省構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系課題組認(rèn)為，懲治和預(yù)防腐敗體系由宣傳教育機(jī)制、規(guī)范權(quán)力機(jī)制、法制約束機(jī)制、權(quán)力監(jiān)督機(jī)制、查處懲治機(jī)制、評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)機(jī)制、改革創(chuàng)新機(jī)制、組織領(lǐng)導(dǎo)體制等8個(gè)相互關(guān)聯(lián)的方面組成。②郭學(xué)德認(rèn)為，懲治和預(yù)防腐敗體系應(yīng)包括領(lǐng)導(dǎo)組織體系、教育宣傳體系、法規(guī)制度體系、監(jiān)督制約體系、評(píng)價(jià)問(wèn)責(zé)體系等內(nèi)容。③任建明和杜治洲指出，反腐敗的對(duì)策不外乎打擊、預(yù)防和教育，應(yīng)該把這三種基本戰(zhàn)略或?qū)Σ呒{入反腐敗政策體系中并形成一個(gè)互補(bǔ)、系統(tǒng)的對(duì)策框架。④林尚立認(rèn)為，反腐敗的綜合治理體系由專門(mén)的反腐敗制度建設(shè)和國(guó)家基本制度建設(shè)合并而成，它是由黨內(nèi)制度體系、監(jiān)督制度體系和管理制度體系三個(gè)層面的制度構(gòu)成的制度網(wǎng)絡(luò)。⑤何增科在“透明國(guó)際”的“國(guó)家廉政體系”的基礎(chǔ)上加入了黨委、人大、民主黨派與政協(xié)等中國(guó)元素，構(gòu)建了“現(xiàn)代國(guó)家廉政制度體系”。⑥

2.對(duì)現(xiàn)有觀點(diǎn)的評(píng)價(jià)

上述學(xué)者實(shí)際上是從不同角度來(lái)認(rèn)識(shí)反腐敗體系的構(gòu)成要素的，無(wú)所謂誰(shuí)對(duì)誰(shuí)錯(cuò)的問(wèn)題。不過(guò)，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)反腐敗體系構(gòu)成的闡述存在一定的局限性。第一，著重從腐敗的成因入手并從教育、監(jiān)督、制度等角度來(lái)構(gòu)建反腐敗體系，而較少?gòu)母瘮≈卫肀旧淼哪繕?biāo)和程序出發(fā)來(lái)構(gòu)建反腐敗體系。第二，側(cè)重于提出多元化的反腐敗機(jī)制，而忽視這些機(jī)制究竟如何實(shí)現(xiàn)反腐敗目標(biāo)以及相互之間的關(guān)系如何。第三，重視條塊化的機(jī)制設(shè)計(jì)，而忽視不同機(jī)制的功能整合?，F(xiàn)有的研究往往將反腐敗體系劃分為若干個(gè)方面的制度，然而，在許多情況下，很難將反腐敗體系分割為相互獨(dú)立的條塊，因?yàn)榉锤瘮◇w系的各個(gè)要素之間并不是完全獨(dú)立的關(guān)系，而是有著很大的重合性和關(guān)聯(lián)性，并且，條塊化的制度設(shè)計(jì)在完備性和系統(tǒng)性方面往往存在不足。第四，簡(jiǎn)單地照搬《綱要》的闡述?！毒V要》是指導(dǎo)我國(guó)具體反腐敗實(shí)踐的綱領(lǐng)性文件，其對(duì)我國(guó)現(xiàn)時(shí)環(huán)境下建立和完善反腐敗體系的實(shí)踐指導(dǎo)意義是毋庸置疑的，但其畢竟不是學(xué)術(shù)分析。

筆者認(rèn)為，從腐敗的成因和影響因素出發(fā)來(lái)進(jìn)行分析，固然有助于有針對(duì)性地建立反腐敗應(yīng)對(duì)措施，但這樣難以形成系統(tǒng)的反腐敗要素體系。在構(gòu)建反腐敗體系時(shí)，還應(yīng)當(dāng)從反腐敗體系的基本目標(biāo)出發(fā)，從反腐敗體系的功能入手，形成一個(gè)有著內(nèi)在邏輯的、系統(tǒng)的要素體系。

二、我國(guó)反腐敗體系的功能

反腐敗體系的基本目標(biāo)是減少腐敗現(xiàn)象發(fā)生的可能性，降低腐敗造成的危害。一個(gè)完整的反腐敗體系至少應(yīng)具備預(yù)防、發(fā)現(xiàn)（偵查）、懲戒、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、腐敗控制與補(bǔ)救五項(xiàng)功能。⑦其中，預(yù)防、發(fā)現(xiàn)（偵查）、懲戒這三項(xiàng)基本功能實(shí)際上是反腐敗體系基本目標(biāo)的具體化和落腳點(diǎn)，也可以看成是反腐敗體系的具體目標(biāo)。

1.預(yù)防功能

一個(gè)有效的反腐敗體系首先是一個(gè)能夠有效預(yù)防腐敗的體系。事先的預(yù)防，是最為經(jīng)濟(jì)的反腐敗措施。如果能夠通過(guò)事先預(yù)防來(lái)減少腐敗的發(fā)生，則腐敗發(fā)生以后用于發(fā)現(xiàn)、懲戒、預(yù)警、控制腐敗的成本都可以大大降低，因此，事先的預(yù)防可以降低整個(gè)社會(huì)用于反腐敗的成本。如果不能做到有效預(yù)防，等到腐敗行為已經(jīng)發(fā)生，甚至已經(jīng)給組織或社會(huì)造成較為嚴(yán)重的不利影響時(shí)才發(fā)現(xiàn)腐敗，即便對(duì)腐敗者給予嚴(yán)懲，也往往難以彌補(bǔ)其造成的損害。由此可見(jiàn)，盡管用來(lái)預(yù)防腐敗的機(jī)制需要成本，但較之腐敗發(fā)生后產(chǎn)生的巨大的直接和間接成本，預(yù)防腐敗顯然更為經(jīng)濟(jì)。⑧正因?yàn)槿绱?，各?guó)的反腐敗政策都特別強(qiáng)調(diào)腐敗預(yù)防機(jī)制的建立?！堵?lián)合國(guó)反腐敗公約》專門(mén)從預(yù)防性反腐敗政策與做法、預(yù)防性反腐敗機(jī)構(gòu)、公職人員聘用與行為守則、公共采購(gòu)、公共財(cái)政管理的透明度和問(wèn)責(zé)制、公共報(bào)告、審判與檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)參與等方面就腐敗的預(yù)防措施進(jìn)行了闡述。⑨

2.發(fā)現(xiàn)功能

再健全的預(yù)防腐敗體系也未必能夠完全有效，因此，還需要建立第二道防線，即當(dāng)腐敗發(fā)生時(shí)或發(fā)生后能夠及早地發(fā)現(xiàn)腐敗并深入進(jìn)行調(diào)查，以確定誰(shuí)腐敗、何時(shí)腐敗、如何腐敗、怎樣腐敗、多大程度的腐敗等問(wèn)題。腐敗發(fā)現(xiàn)功能的有效性應(yīng)當(dāng)從腐敗行為被發(fā)現(xiàn)的可能性和被發(fā)現(xiàn)的及時(shí)性兩方面來(lái)評(píng)價(jià)。前者要求應(yīng)當(dāng)盡可能地發(fā)現(xiàn)所有嚴(yán)重的腐敗行為，后者要求在腐敗行為尚未對(duì)組織造成重大影響之前就及時(shí)發(fā)現(xiàn)腐敗行為。腐敗發(fā)現(xiàn)功能還要求充分地報(bào)告所發(fā)現(xiàn)的腐敗行為，以提高腐敗打擊的透明度。

3.懲戒功能

當(dāng)發(fā)現(xiàn)腐敗行為并調(diào)查清楚后就應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、法規(guī)及組織內(nèi)部規(guī)章制度進(jìn)行懲戒。合理的懲罰機(jī)制會(huì)抑制腐敗行為的產(chǎn)生，而不合理的懲罰機(jī)制則會(huì)加劇腐敗的產(chǎn)生。⑩因此，建立有效的腐敗懲罰機(jī)制是反腐敗的關(guān)鍵所在。腐敗懲戒機(jī)制的有效性應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面來(lái)判斷：一是腐敗者被發(fā)現(xiàn)并受到懲罰的概率；二是腐敗者所受懲罰與其行為的嚴(yán)重程度是否相適應(yīng)，懲罰腐敗的規(guī)則是否得到嚴(yán)格地、前后一致地和公平地執(zhí)行；三是懲戒是否能夠?qū)ζ渌麧撛诘母瘮≌咂鸬浇逃驼饝刈饔?，從而減少以后發(fā)生腐敗的可能性。腐敗懲戒機(jī)制的有效性既取決于腐敗懲戒制度的設(shè)計(jì)，也取決于懲戒制度的執(zhí)行。從手段上來(lái)說(shuō)，腐敗懲戒機(jī)制既包括將腐敗行為者移交司法機(jī)關(guān)，依法提起訴訟從而對(duì)其行為予以懲罰，也包括根據(jù)行政法律法規(guī)對(duì)腐敗者予以行政處罰或依據(jù)組織內(nèi)部規(guī)章對(duì)其予以處分，包括在名譽(yù)上對(duì)其進(jìn)行譴責(zé)。除了對(duì)腐敗行為者進(jìn)行處罰外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

4.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能

所謂腐敗風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，就是及時(shí)識(shí)別腐敗風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)并評(píng)估其發(fā)生的可能性和嚴(yán)重程度，并以腐敗風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告等形式提供給相關(guān)部門(mén)或人員，以作為腐敗風(fēng)險(xiǎn)控制、腐敗調(diào)查等的依據(jù)。腐敗預(yù)警功能是由腐敗發(fā)現(xiàn)功能派生出來(lái)的，只有在對(duì)腐敗風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)進(jìn)行充分識(shí)別和評(píng)估的基礎(chǔ)上，才能夠有效地對(duì)腐敗風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警。當(dāng)然，發(fā)現(xiàn)功能與預(yù)警功能并不完全相同，發(fā)現(xiàn)功能針對(duì)的是已經(jīng)發(fā)生的腐敗行為，而預(yù)警功能針對(duì)的是尚未變成現(xiàn)實(shí)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)或者通過(guò)已發(fā)現(xiàn)的局部的腐敗情況來(lái)推斷整體的腐敗情況并向相關(guān)部門(mén)發(fā)出警報(bào)。而腐敗預(yù)警與腐敗預(yù)防的側(cè)重點(diǎn)也是不同的，腐敗預(yù)警是腐敗預(yù)防機(jī)制未能完全有效預(yù)防、已經(jīng)出現(xiàn)腐敗風(fēng)險(xiǎn)情況下的及時(shí)報(bào)告和警示。

5.腐敗控制與補(bǔ)救功能

所謂腐敗控制，即在日?；顒?dòng)中通過(guò)內(nèi)部控制、內(nèi)部審計(jì)等措施來(lái)降低腐敗發(fā)生的可能性或腐敗行為可能造成的不良后果的嚴(yán)重程度，從而使控制后的腐敗剩余風(fēng)險(xiǎn)處于最小的范圍以內(nèi)。與腐敗預(yù)防旨在事先降低腐敗發(fā)生的概率不同，腐敗控制是在已經(jīng)存在腐敗風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上將風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性降低到最低，或者在腐敗已經(jīng)發(fā)生的情況下采取補(bǔ)救措施使其可能對(duì)組織和社會(huì)造成的危害最小化。換言之，腐敗預(yù)防的目標(biāo)是使腐敗不發(fā)生或者少發(fā)生，而腐敗控制的目標(biāo)是當(dāng)腐敗風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)已經(jīng)出現(xiàn)時(shí)采取措施使之處于最小的范圍以內(nèi)，或者腐敗已經(jīng)發(fā)生時(shí)采取補(bǔ)救措施使腐敗造成的影響最小化。腐敗控制還包括在腐敗發(fā)生后對(duì)相關(guān)的受害者提供救濟(jì)（這實(shí)際上屬于減少腐敗的影響的一部分）。B11

值得指出的是，上述五個(gè)功能之間是相互聯(lián)系、各有側(cè)重、互為補(bǔ)充的，并且都統(tǒng)一于反腐敗目標(biāo)之下。預(yù)防腐敗是反腐敗的第一道防線，發(fā)現(xiàn)腐敗、懲戒腐敗、預(yù)警腐敗、控制腐敗則是在預(yù)防機(jī)制無(wú)效的情況下的補(bǔ)救機(jī)制。

三、我國(guó)反腐敗體系的構(gòu)成要素

反腐敗體系的五項(xiàng)功能是確定反腐敗體系構(gòu)成要素及要素之間相互關(guān)系的基礎(chǔ)。在構(gòu)建反腐敗體系時(shí)，應(yīng)從以上功能出發(fā)，建立一個(gè)涵蓋預(yù)防、識(shí)別、懲戒、預(yù)警和控制等諸項(xiàng)功能，由公共部門(mén)預(yù)算管理、政府信息公開(kāi)、審計(jì)、司法、教育等眾多制度共同構(gòu)成的反腐網(wǎng)絡(luò)。

1.腐敗預(yù)防機(jī)制

構(gòu)建腐敗預(yù)防機(jī)制主要包括三個(gè)方面。第一，通過(guò)雇員援助計(jì)劃，通過(guò)完善的公務(wù)員考核、薪酬與晉升制度等手段，減少公職人員經(jīng)濟(jì)、工作、生活等方面的壓力，從而消除其腐敗的動(dòng)機(jī)。第二，通過(guò)削弱公共部門(mén)的壟斷性權(quán)力、減少官員的自由裁量權(quán)、強(qiáng)化公共部門(mén)內(nèi)部控制（包括內(nèi)部審計(jì)）B12和外部監(jiān)督（包括外部審計(jì)）B13、強(qiáng)化預(yù)算硬約束、強(qiáng)化政府信息公開(kāi)等手段，減少舞弊的機(jī)會(huì)，提高腐敗行為的暴露概率。第三，通過(guò)反腐敗教育、強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)等手段提高公職人員的道德水準(zhǔn)，消除腐敗合理化的借口。

腐敗預(yù)防機(jī)制具有如下特點(diǎn)。一是著眼于事前且針對(duì)非特定對(duì)象。但腐敗預(yù)防機(jī)制的設(shè)計(jì)很大程度上需要依據(jù)對(duì)腐敗成因和特征的分析，因此，事后的分析對(duì)于事前預(yù)防機(jī)制的建立具有重要的指導(dǎo)意義。二是正式的制度和非正式的制度都構(gòu)成了腐敗預(yù)防的手段。腐敗預(yù)防目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)既有賴于反腐敗法律、公共部門(mén)內(nèi)部控制、政府審計(jì)及其他相關(guān)的外部治理機(jī)制等正式的制度安排，也依賴于道德觀念等非正式的制度安排。從舞弊動(dòng)因的角度來(lái)說(shuō)，凡是能夠降低腐敗壓力（動(dòng)機(jī)）、機(jī)會(huì)和合理化借口的手段都可以構(gòu)成預(yù)防腐敗的有機(jī)組成部分。三是全面性腐敗預(yù)防機(jī)制必須要嵌入組織業(yè)務(wù)活動(dòng)的各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)。

2.腐敗發(fā)現(xiàn)機(jī)制

腐敗發(fā)現(xiàn)機(jī)制主要包括以下八個(gè)方面。第一，公共部門(mén)內(nèi)部控制。偵查性的內(nèi)部控制有助于及早發(fā)現(xiàn)存在的腐敗行為。第二，政府審計(jì)。無(wú)論是常規(guī)的財(cái)政審計(jì)還是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，無(wú)論是合規(guī)性審計(jì)還是績(jī)效審計(jì)，都有助于發(fā)現(xiàn)公共部門(mén)中存在的腐敗行為。除了政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)公共部門(mén)的審計(jì)能夠發(fā)現(xiàn)公共部門(mén)中存在的腐敗外，政府審計(jì)機(jī)關(guān)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)實(shí)施的審計(jì)，也有助于發(fā)現(xiàn)政府部門(mén)和公職人員的腐敗行為。第三，內(nèi)部審計(jì)。通過(guò)檢查本單位及所屬單位財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況，可以發(fā)現(xiàn)本單位內(nèi)部存在的腐敗行為。第四，舉報(bào)機(jī)制。在我國(guó)，群眾信訪舉報(bào)一直是發(fā)現(xiàn)腐敗案件的主渠道。第五，巡視制度。通過(guò)巡視，可以發(fā)現(xiàn)有關(guān)的腐敗線索并將其提交給紀(jì)檢、司法等部門(mén)，從而最終發(fā)現(xiàn)并揭露有關(guān)的腐敗行為。黨的十八大以來(lái)，巡視制度在我國(guó)得到了充分發(fā)展，并在腐敗發(fā)現(xiàn)方面取得了令人矚目的成績(jī)。第六，黨內(nèi)監(jiān)督制度。作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督，在我國(guó)反腐敗進(jìn)程中具有十分重要的作用。第七，公眾政治參與和媒體監(jiān)督。近年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)反腐成為我國(guó)公眾參與反腐的重要方式，而傳統(tǒng)媒體在發(fā)現(xiàn)腐敗方面具有重要意義。第八，政府信息公開(kāi)與政府財(cái)務(wù)報(bào)告。政府信息公開(kāi)不僅有利于提高行政透明度從而加強(qiáng)對(duì)官員的約束，預(yù)防腐敗，而且對(duì)于發(fā)現(xiàn)腐敗也具有重要意義。政府信息公開(kāi)可以為公眾參與并發(fā)現(xiàn)腐敗提供信息，通過(guò)對(duì)政府披露的信息進(jìn)行必要的對(duì)比和分析，公眾可以發(fā)現(xiàn)權(quán)力濫用及腐敗行為。