繼承與變體

尹新蠶　王常啟

摘 要：“壓力型體制”意在強(qiáng)調(diào)地方政府的運(yùn)行是對(duì)不同來(lái)源發(fā)展壓力的分解和應(yīng)對(duì)，其作為中國(guó)政府組織運(yùn)行方式的形象描述，是西方官僚制理論在中國(guó)行政改革實(shí)踐中逐漸產(chǎn)生的特殊變體。鑒于二者在組織形式、核心機(jī)制、運(yùn)行方式和評(píng)價(jià)機(jī)制方面的諸多相似與相異之處，本文對(duì)“壓力型體制”與“官僚制”進(jìn)行對(duì)比研究，進(jìn)一步展望了壓力型體制的前景與理論啟發(fā)，以期對(duì)中國(guó)政治體制改革的實(shí)踐提供指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：壓力型體制；官僚制；繼承；變體

中圖分類號(hào)：D03 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）24-0017-02

我國(guó)目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，即社會(huì)主義內(nèi)部各個(gè)構(gòu)成要素不斷發(fā)生部分質(zhì)變或量變、向現(xiàn)代化不斷邁進(jìn)的過(guò)程[1]。基于社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景，我國(guó)政府逐漸由集中式的動(dòng)員體制向分權(quán)式的“壓力型”體制轉(zhuǎn)變?！皦毫π汀斌w制的提出，是從歷史過(guò)程和經(jīng)驗(yàn)比較出發(fā)，抽象出一種模式來(lái)總括性描繪現(xiàn)實(shí)的狀態(tài)這一研究路徑的產(chǎn)物，它生動(dòng)描繪出中國(guó)各級(jí)政府在各種壓力驅(qū)動(dòng)下運(yùn)行的現(xiàn)狀，從上而下的政治行政命令是其中最核心的壓力。壓力型體制并不是新的現(xiàn)象，而是源自西方的官僚體制在市場(chǎng)化、現(xiàn)代化這個(gè)新背景下的變形。對(duì)二者深入的比較分析，能夠?qū)χ袊?guó)行政體制改革的實(shí)踐產(chǎn)生一定的指導(dǎo)意義。

一、“壓力型”體制對(duì)“官僚制”的繼承

（一）組織形態(tài)的繼承

正如韋伯定義的一樣，理想的“官僚制”是一種以分布—分層，集權(quán)—統(tǒng)一，指揮—服從等為特征的組織形態(tài)，自上而下層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系嚴(yán)明，總體呈現(xiàn)出“金字塔”狀的結(jié)構(gòu)特征?！皦毫π汀斌w制與此類似，它的干部體制是自上而下的黨委委任制?！皬闹袊?guó)的公共權(quán)力授予機(jī)制來(lái)看，法理上，主要采取人大選舉與黨組織委任相結(jié)合的干部委任制。實(shí)際上，黨委領(lǐng)導(dǎo)人大和一府兩院，而且，實(shí)行“黨管干部”的原則，因此，公共權(quán)力的授予機(jī)制一般向“黨組織委任方式傾斜”，干部工作上采取的是自上而下的黨委委任制?！盵2]中央將人事管理由“下管二級(jí)”變?yōu)椤毕鹿芤患?jí)“以后，地方政府的權(quán)利隨之?dāng)U大，地方直接上司的權(quán)力和權(quán)威得到強(qiáng)化，等級(jí)嚴(yán)明的層級(jí)體系也隨之強(qiáng)化，加之崗位目標(biāo)責(zé)任制的推行，依靠行政責(zé)任壓力推動(dòng)現(xiàn)代化的“壓力型”體制得以運(yùn)行，這種層層加壓的行政體制事實(shí)上是“官僚制”理論在中國(guó)行政體制中實(shí)踐的體現(xiàn)。

（二）核心機(jī)制的繼承

正如韋伯所說(shuō)“從純技術(shù)的觀點(diǎn)來(lái)看，經(jīng)驗(yàn)無(wú)一例外的傾向于顯示，純粹的行政官僚模型能夠?qū)崿F(xiàn)最高的效率，因而也是形式上已知的對(duì)人進(jìn)行控制的最理性方式?！盵3]“官僚制”的運(yùn)作猶如一架大型機(jī)器的運(yùn)行，而支持它的核心機(jī)制就是效率和利益，各個(gè)組織機(jī)器以此為目標(biāo)運(yùn)行，而其中的組織成員只是為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)而存在的機(jī)器部件?！皦毫π汀斌w制的動(dòng)力來(lái)自于其多重壓力，而其多重壓力實(shí)際上歸根結(jié)底是要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)繁榮，包括政府部門對(duì)于業(yè)績(jī)的追求，也是希望通過(guò)數(shù)字體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好勢(shì)頭。盡管，目前“壓力型”體制之下的政府已經(jīng)開始由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到社會(huì)管理領(lǐng)域，把“民生”問(wèn)題納入到發(fā)展大計(jì)之中，但是，發(fā)展的實(shí)質(zhì)還是要靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，各個(gè)政府的重心一直傾向于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。因此，“壓力型”體制的核心機(jī)制和“官僚制”理論所倡導(dǎo)的一樣，也是追求組織效益的提高，具體到我國(guó)的實(shí)際，就是追求地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高。

（三）運(yùn)行方式的繼承

韋伯的“官僚制”理論推崇的層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系決定了自上而下的照章辦事的原則，同時(shí)也決定了“以工作為中心”安置人員的行政價(jià)值取向、組織管理的法定化以及人的工具化色彩。在實(shí)際的組織運(yùn)行過(guò)程中，“官僚制”理論倡導(dǎo)運(yùn)用形式正規(guī)的決策文書在上下級(jí)之間傳達(dá)任務(wù)，合理分工，密切配合，以實(shí)現(xiàn)利益的最大化。“壓力型”體制與之相對(duì)應(yīng)，首先具有數(shù)量化的任務(wù)分解機(jī)制，在制定了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和接到上級(jí)任務(wù)后，黨委和政府把它們進(jìn)行量化分解，通過(guò)簽訂責(zé)任書的形式層層下派到下級(jí)組織以及個(gè)人，要求其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成?！皦毫π汀斌w制的這種各部門共同參與的問(wèn)題解決機(jī)制，類似于理想“官僚制”組織合理分工，組織成員同心協(xié)力完成組織任務(wù)，提高組織效率的運(yùn)行方式。

（四）評(píng)價(jià)體系的繼承

韋伯理想的“官僚制”中對(duì)于組織成員的獎(jiǎng)勵(lì)集中于報(bào)酬和職務(wù)兩個(gè)方面：報(bào)酬以貨幣化的固定工資付給，還要考慮職位的責(zé)任和現(xiàn)任官員的社會(huì)地位；職務(wù)是一種職業(yè)，職務(wù)晉升是根據(jù)資歷、業(yè)績(jī)，或者兩者結(jié)合，并加上領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)價(jià)。“壓力型”體制的評(píng)價(jià)體系與“官僚制”十分相似，也集中于報(bào)酬和職務(wù)兩個(gè)方面。它具有物質(zhì)化的多層次評(píng)價(jià)體系。對(duì)于完成指標(biāo)任務(wù)的組織和個(gè)人，進(jìn)行包括升級(jí)、提資、提拔、獎(jiǎng)金等物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，以提高其完成任務(wù)的積極性。

二、“壓力型”體制對(duì)“官僚制”的變體

（一）組織形態(tài)的變體。

理想的“官僚制”組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“金字塔”形，權(quán)威核心單一而固定。另外，“官僚制”理論的普適性使得其在各種私人組織和政府組織中都廣受歡迎?！皦毫π汀斌w制雖然也是等級(jí)嚴(yán)明的層級(jí)體制，但是，基于中國(guó)特色的政治情形，基層政府的權(quán)威核心反而從政府向黨委偏移。“在中國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的各級(jí)組織在多數(shù)情況下?lián)碛姓叩膶?shí)質(zhì)性決定權(quán)?！倍h委作為政策制定的主體，其成員包括政府的主要決策者，“壓力型”體制之下的政策決策模式是黨政合一、黨政一體化，這一點(diǎn)是“官僚制”理論在中國(guó)實(shí)踐時(shí)，根據(jù)中國(guó)具體實(shí)際進(jìn)行的改變。另外，“壓力型”體制是針對(duì)基層政府調(diào)研時(shí)與當(dāng)?shù)貙?shí)際相結(jié)合提出的新概念，其只適用于中國(guó)范圍內(nèi)的基層政府，不具有如“官僚制”理論一般的普適性。

（二）核心機(jī)制的變體

盡管“官僚制”理論和“壓力型”體制都倡導(dǎo)追求效率提高和利益最大化，以提高該組織和本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。但是，“壓力型”體制在中國(guó)實(shí)際的政治背景下，有其獨(dú)特的核心機(jī)制，即“政治化機(jī)制”。上級(jí)政府，特別是中央政府和各級(jí)黨委為了完成某些重要任務(wù)，就會(huì)將它們確定為“政治任務(wù)”，要求下級(jí)政府以及職能部門全力完成，并相應(yīng)給予政治上和經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)和懲罰。經(jīng)濟(jì)建設(shè)在改革開放之后被確定為政治路線，成為“最大的政治”，同時(shí)中央政府和各級(jí)地方政府還會(huì)根據(jù)不同時(shí)期的工作重點(diǎn)來(lái)增加新的“政治任務(wù)”，這些所謂的“政治任務(wù)”擠壓了其他任務(wù)，有時(shí)會(huì)與本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生矛盾，這也是“壓力型”體制理論在中國(guó)實(shí)踐的一個(gè)不同之處。

（三）運(yùn)行方式的變體

“官僚制”理論和“壓力型”體制都注重依照規(guī)章辦事的合理性，任務(wù)的嚴(yán)格分配和執(zhí)行密切配合，這不僅是其法理型權(quán)威的具體體現(xiàn)，也是組織效率得以提高的內(nèi)涵之處。但是，“壓力型”體制在實(shí)際的運(yùn)作之中，“黨采取的是政策和法律雙管齊下，但是重政策指導(dǎo)而輕視法律施治，并輔之以意識(shí)形態(tài)的作用?！盵4]有時(shí)某一時(shí)期的政策會(huì)超過(guò)法律的功用，人們關(guān)注的是政策而對(duì)法律依據(jù)缺乏足夠的重視。完成過(guò)程采取“一把手”方式也表明了在人與法的較量上，“一把手”效應(yīng)過(guò)于突出使得公共權(quán)力運(yùn)作的人治狀況沒(méi)有得到根本改變，這是與“官僚制”理論法理型的一個(gè)沖突。另外，在任務(wù)下達(dá)的過(guò)程中，下級(jí)官員依靠某些與上級(jí)官員的特殊關(guān)系，與上級(jí)討價(jià)還價(jià)，試圖降低指標(biāo)以減少工作壓力，這也是“壓力型”體制之下，“人治”與“法治”沖突的表現(xiàn)，以及對(duì)于“官僚制”理論的短暫背離。

（四）評(píng)價(jià)體系的變體

盡管報(bào)酬和職務(wù)作為“官僚制”和“壓力型”體制的評(píng)價(jià)系統(tǒng)的兩大核心，主要憑借的是對(duì)于資歷，業(yè)績(jī)的比較。但是，“壓力型”體制采取的是更復(fù)雜的物質(zhì)化的多層次評(píng)價(jià)體系。多層次體現(xiàn)為，評(píng)價(jià)主體不僅包括黨委系統(tǒng)的組織部門、政府系統(tǒng)的人事部門、本部門的組織人事部門，還增加了紀(jì)律檢查委員會(huì)、部門內(nèi)部的下級(jí)干部和普通工作人員等。在獎(jiǎng)勵(lì)上，對(duì)于完成指標(biāo)任務(wù)的組織和個(gè)人，除了進(jìn)行升級(jí)、提資、提拔、獎(jiǎng)金等物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)以外，還沿用授予稱號(hào)這樣的傳統(tǒng)精神鼓勵(lì)方式。在懲罰上，對(duì)一些重要任務(wù)實(shí)行的是“一票否決”制，即一旦某項(xiàng)任務(wù)沒(méi)有達(dá)標(biāo)，就視其全年工作成績(jī)?yōu)榱?，不能獲得任何先進(jìn)稱號(hào)和獎(jiǎng)勵(lì)?！耙黄狈駴Q”制對(duì)政治性的過(guò)分重視，導(dǎo)致獎(jiǎng)懲評(píng)價(jià)機(jī)制和政府責(zé)任機(jī)制的失衡，形成對(duì)原有評(píng)價(jià)體系的挑戰(zhàn)，這也是“壓力型”體制在中國(guó)應(yīng)用的一個(gè)變化之處。

三、壓力型體制的前景與理論啟發(fā)

按照概念提出者的設(shè)想，如同許多以現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的概念一樣，“壓力型”體制這一概念也有其獨(dú)特的生命周期，它作為對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段體制狀態(tài)的描述，只是一種過(guò)渡性的概念和現(xiàn)象。但是，“壓力型”體制歷經(jīng)十多年的發(fā)展，非但沒(méi)有消失的跡象，反而更加明顯和突出，究其原因，就是因?yàn)椤皦毫π汀斌w制在中國(guó)衍生和發(fā)展的土壤并未改變。盡管目前“壓力型”體制由于其帶來(lái)的負(fù)面影響，已經(jīng)受到很多學(xué)者的詬病，甚至有很多學(xué)者提出要徹底摒棄和破除“壓力型”體制。但是筆者認(rèn)為，對(duì)“壓力型”體制面臨困境的對(duì)策研究也許比徹底摒棄它更有意義：一方面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化，“壓力型”體制對(duì)社會(huì)和政治系統(tǒng)的動(dòng)員能力受到限制，其動(dòng)員方式和手段都隨之有所改變；另一方面，民主化進(jìn)程的加快和民眾訴求的增強(qiáng)，迫使“壓力型”體制進(jìn)行改革，加速“民主合作制”的到來(lái)。

誠(chéng)然，目前對(duì)于“壓力型”體制的研究還處于起步階段，“壓力型”體制也僅僅是一個(gè)概念而不是理論。但是我相信，在處于轉(zhuǎn)型社會(huì)的中國(guó)，“壓力型”體制這一概念具有反映現(xiàn)實(shí)和分析現(xiàn)實(shí)的價(jià)值，值得我們進(jìn)一步研究。我們可以大膽的設(shè)想，基于眾多學(xué)者對(duì)“官僚制”理論在西方實(shí)踐中面臨困境的對(duì)策研究，是否可以提煉出一些值得我國(guó)“壓力型”體制得以借鑒的方法，以促進(jìn)其積極轉(zhuǎn)變的發(fā)生。當(dāng)然，從中國(guó)的轉(zhuǎn)型實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，然后對(duì)現(xiàn)有的理論模型、方法論工具和體制類型進(jìn)行驗(yàn)證反思，從而使中國(guó)的“壓力型”體制研究成為“官僚制”理論歷史性發(fā)展的一部分，使中國(guó)特色的政治理論研究成果成為世界知識(shí)體系的重要組成部分，使根基于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的理論總結(jié)得到世界知識(shí)體系的驗(yàn)證，也是非常值得期待的一種路徑。

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