經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的土地管理改革

李明賢　劉東洋

摘 要：十八屆三中全會(huì)后中國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，會(huì)中提出的改革路線圖與時(shí)間表包括了價(jià)格、財(cái)稅、金融、行政、土地和戶籍等六大領(lǐng)域，吸引了很多關(guān)心改革的人們的眼球。從資本市場到輿論市場，從土地制度改革到國有企業(yè)改革，極高的關(guān)注度表明深沉的期望。土地問題就是熱點(diǎn)之一，黨的十八屆三中全會(huì) “建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”推動(dòng)了我國的土地制度改革。本文對(duì)我國土地管理現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)，同時(shí)對(duì)我國土地管理改革措施進(jìn)行分析，以促進(jìn)我國土地制度改革的順利推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：十八屆三中全會(huì)；土地管理；改革

2013年11月9日—12日，黨的十八屆三中全會(huì)在北京勝利召開。會(huì)議中的很多內(nèi)容切實(shí)體現(xiàn)了體恤民生、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的決心。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民群眾居住需求的增加，土地的稀缺性日益顯現(xiàn)。經(jīng)過多年的土地管理工作改革和不斷實(shí)踐，我國土地管理模式已經(jīng)得到了進(jìn)一步的完善，但我國土地管理方面仍存在一些不足，在一定程度上制約了我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。十八屆三中全會(huì)為我國土地管理制度的改革提出了新思路，對(duì)我國的土地管理提出了新措施。

1 我國土地管理制度的主要現(xiàn)狀

（一）城市土地管理

城市土地管理主要存在四方面問題：第一，土地產(chǎn)權(quán)制度不健全。目前在我國城市土地管理中，管理主題不明確，同時(shí)還缺乏完善的土地登記管理制度，導(dǎo)致無法有效的對(duì)土地的實(shí)際情況進(jìn)行控制，更無法進(jìn)行有效管理；第二，缺乏完善的土地價(jià)格體制?；鶞?zhǔn)地價(jià)的制定缺乏一定的科學(xué)性與合理性，導(dǎo)致基準(zhǔn)地價(jià)體制不夠完善，缺乏動(dòng)態(tài)的土地資源調(diào)整體系，直接造成了土地基準(zhǔn)價(jià)與現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)很大的偏差；第三，缺乏完善的土地儲(chǔ)備制度。很多土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)往往只重視部門的經(jīng)濟(jì)效益，忽視了企業(yè)中一些職能之間的調(diào)節(jié)關(guān)系，土地收購價(jià)格不規(guī)范，導(dǎo)致土地收購工作難度較大，破壞政府的形象；第四，征地制度不合理。由于界定的公共利益沒有明確的規(guī)定，致使政府對(duì)權(quán)力的使用存在一定的盲目性。

（二）農(nóng)村土地管理

我國目前農(nóng)村土地管理制度存在兩方面不合理的地方：一是現(xiàn)行立法制度滯后。首先，集體農(nóng)用耕地和其他土地的使用權(quán)與所有權(quán)都是被限制的，致使農(nóng)村土地不能進(jìn)行靈活的流轉(zhuǎn)；其次地方政府通常都是土地的征收權(quán)行使者，同時(shí)還有征地補(bǔ)償指定的權(quán)力，擔(dān)負(fù)著出現(xiàn)土地矛盾時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)解工作，從而導(dǎo)致被征收土地方的一些合法權(quán)益無法得到有效保障；再次村民小組行使集體土地的所有權(quán)，事實(shí)上村民小組的合法權(quán)益都已經(jīng)被地方政府所剝奪；二是土地管理中的執(zhí)法力度不夠嚴(yán)格。很多地區(qū)政府在進(jìn)行土地管理過程中沒有嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法，導(dǎo)致國家對(duì)于土地的管理過程過于僵化，達(dá)不到應(yīng)有的管理效果。

2 十八屆三中全會(huì)對(duì)土地管理的改革措施

（一）農(nóng)地入市有望突破

“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場”的基礎(chǔ)就是讓集體土地入市。由于土地流轉(zhuǎn)的限制，農(nóng)民的承包地、宅基地不能作為資本流動(dòng)，很難給農(nóng)民帶來收入。事實(shí)上農(nóng)村集體建設(shè)用地隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，用地流轉(zhuǎn)權(quán)利缺乏可靠保障。農(nóng)村土地征用的時(shí)候，給農(nóng)民的補(bǔ)償，與城市的補(bǔ)償是不一樣的?，F(xiàn)在講“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”就是指不要搞成“二元結(jié)構(gòu)”?！稗r(nóng)村集體建設(shè)用地入市，是十八屆三中全會(huì)決定的重要方面。這樣的實(shí)質(zhì)意義是在某一區(qū)域范圍內(nèi)，使用于建設(shè)的土地供求競爭關(guān)系更加充分，更加反應(yīng)市場供求?！熬褪悄骋粔K土地值多少錢，應(yīng)該讓統(tǒng)一的公開透明的市場來起作用，來形成價(jià)格?！?/p>

（二）農(nóng)民財(cái)產(chǎn)確權(quán)提速提質(zhì)

公報(bào)提出促進(jìn)“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”、“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”、“推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”等新提法。這意味著“三農(nóng)”問題未來都將在城鄉(xiāng)一體化這個(gè)大概念下展開。要素平等交換是指勞動(dòng)要素和土地要素。土地要素主要是同地同價(jià)同權(quán)，就是市場交易條件要平等，要打破壁壘，打破壟斷。這意味著能夠讓農(nóng)民擁有更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)，就要有一種嘗試，讓宅基地、農(nóng)民的自留地、農(nóng)民的承包地能夠以某種形式在市場上流轉(zhuǎn)，形成這樣一種收益，能夠保障農(nóng)民的生活，因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)民的生活和生產(chǎn)資料。確權(quán)有很多事情要做，首先要明確土地是誰的，還有土地占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及處置權(quán)等，比如農(nóng)民可不可以把土地轉(zhuǎn)包給他人，可不可以進(jìn)行抵押，很多問題恐怕涉及到《物權(quán)法》和《土地管理法》的修改。而農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的確權(quán)工作已經(jīng)在提速提質(zhì)，當(dāng)前全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率大幅提高，這是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)的第一步。

（三）征地可能大大減少

國土部對(duì)農(nóng)村土地制度改革包括深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革研究和探索，深入推進(jìn)征地制度改革試點(diǎn)，研究出臺(tái)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見等。安徽省已宣布在20縣區(qū)試點(diǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。這種由地方試點(diǎn)推動(dòng)逐漸擴(kuò)面的漸進(jìn)式改革方式比較適合我國當(dāng)下的土地現(xiàn)狀，而且能區(qū)分公益性建設(shè)用地和經(jīng)營性建設(shè)用地，公益性用地采取征收方式，經(jīng)營性建設(shè)用地就采取市場化的方式入市，價(jià)格由市場決定。另一方面來講“集體建設(shè)用地直接入市風(fēng)險(xiǎn)主要是搞不好的話走到另一個(gè)極端，可能形成巨大浪費(fèi)。但十八屆三中全會(huì)關(guān)于土地改革的內(nèi)容得到落實(shí)后，征地規(guī)模將會(huì)逐步縮小?，F(xiàn)行征地制度引起的問題，也都能較好解決。更多表現(xiàn)為農(nóng)村內(nèi)部矛盾，而內(nèi)部矛盾主要通過村民自治方式化解，政府在農(nóng)村內(nèi)部事務(wù)中擔(dān)當(dāng)協(xié)調(diào)角色，責(zé)任意識(shí)及公信力也會(huì)得以增強(qiáng)。

3 土地改革對(duì)我國的影響

（一）順利實(shí)現(xiàn)小康的保證

2008年10月12日以來，中共十七屆三中全會(huì)通過了中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定。《決定》指出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。在《健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度》中，就寫明了完善土地承包經(jīng)營權(quán)，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。 《決定》一公布，全國農(nóng)民歡欣鼓舞，稱贊這是中國的第三次土地改革。他們說，農(nóng)村土地是集體所有，但農(nóng)民承包后，不但有了占有、使用、收益等權(quán)利，還可按照依法自愿有償原則以各種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民成了承包土地的主人。

（二）現(xiàn)代化建設(shè)的保證

目前，我國基本上已經(jīng)進(jìn)入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，開始進(jìn)一步加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的步伐，進(jìn)一步加快發(fā)展具有中國社會(huì)主義特色的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的時(shí)刻，開始了加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的新格局階段。這一次的土地制度改革，是從根本上解決加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的一次改革，是加快發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)模化，進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體現(xiàn)。新的土地承包關(guān)系讓農(nóng)民有了更大的土地自主權(quán)，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供了更廣闊的空間，表明了國家政府大力保護(hù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民利益的決心，大力發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的決心。

參考文獻(xiàn)

[1] 鄭要強(qiáng).土地改革——農(nóng)民小康夢(mèng)實(shí)現(xiàn)的使者[J].全國商情（理論研究），2011（10）.

[2] 劉純彬.農(nóng)村工業(yè)化城市化若干重大問題探討[J].社會(huì)，1994（10）.

[3] 楊經(jīng)倫.農(nóng)村土地制度的變革與創(chuàng)新[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，1987，（7）.

[4] 安希伋.論土地國有永佃制[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，1988，（11）.

[5] 王小映.土地制度變遷與土地承包權(quán)物權(quán)化[J ].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2000，（1）.