從村長(zhǎng)制度到村民代表會(huì)議制度——抗戰(zhàn)初期晉察冀邊區(qū)的村政建設(shè)

張同樂(lè)

(河北師范大學(xué)歷史文化學(xué)院，河北石家莊050024)

抗戰(zhàn)初期，中國(guó)共產(chǎn)黨在晉察冀抗日根據(jù)地改造舊村政權(quán)、建立抗日民主村政權(quán)的過(guò)程中，創(chuàng)造了由建立半政權(quán)性質(zhì)的村動(dòng)委會(huì)以打破舊的村長(zhǎng)制，到民主選舉抗日村長(zhǎng)，再發(fā)展到建立健全村民代表會(huì)議制度這樣一套逐步改造的成功經(jīng)驗(yàn)。在華北敵后樹(shù)立了在黨和邊區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持民主集中制原則，建立健全村民代表會(huì)議制度，徹底摧毀農(nóng)村幾千年封建宗法統(tǒng)治的一個(gè)典型，影響久遠(yuǎn)，值得學(xué)界深入探究。然而，學(xué)術(shù)界對(duì)這一課題的研究，目前僅檢索到一篇碩士論文①梁麗輝:《抗戰(zhàn)時(shí)期晉察冀邊區(qū)村政權(quán)研究》，碩士學(xué)位論文，河北大學(xué)人文學(xué)院，2009年。，而其所用館藏檔案史料明顯不夠。因此，本文以抗戰(zhàn)初期晉察冀邊區(qū)村政權(quán)的重建與改造為主線，試對(duì)晉察冀邊區(qū)鄉(xiāng)村政體演變作一探討，以就教于方家。

一、從舊村長(zhǎng)制度到民選抗日村長(zhǎng)制度

抗戰(zhàn)爆發(fā)之前，晉察冀地區(qū)的村政權(quán)掌握在舊勢(shì)力手中，全民族抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，中國(guó)共產(chǎn)黨改造舊政權(quán)，實(shí)行民選的抗日村長(zhǎng)制。

(一)抗戰(zhàn)前晉察冀農(nóng)村的舊村長(zhǎng)制度

據(jù)1928年9月15日南京政府公布的《縣組織法》記載:“縣以下實(shí)行四級(jí)制，即縣下劃區(qū)，區(qū)下設(shè)村里，村里下編閭，閭內(nèi)編鄰。”②張厚安、白益華:《中國(guó)農(nóng)村基層建制的歷史演變》，成都:四川人民出版社，1992年，第106頁(yè)?！懊繀^(qū)至少應(yīng)以二十村里組成之……凡縣內(nèi)百以上之鄉(xiāng)村為村，其不滿百戶者得聯(lián)合數(shù)村編為一村，百戶以上之市鎮(zhèn)地方為里，其不滿百戶者編入村區(qū)域，但因地方習(xí)慣或受地勢(shì)限制及其他特殊情形之地方，雖不滿百戶，亦得成為村里?！雹邸犊h組織法》，《財(cái)政旬刊》第11號(hào)，中央政治會(huì)議武漢分會(huì)財(cái)政委員會(huì)印行，1928年10月11日出版，第7頁(yè)。

根據(jù)《縣組織法》規(guī)定，村里設(shè)有民意機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)。村里民意機(jī)關(guān)分別為村民大會(huì)、里民大會(huì)。村民大會(huì)、里民大會(huì)對(duì)于村里公約及自治事項(xiàng)，有創(chuàng)制及復(fù)決之權(quán)，有選舉和罷免及改選村長(zhǎng)、副村長(zhǎng)或里長(zhǎng)、副里長(zhǎng)之權(quán)。村里執(zhí)行機(jī)關(guān)分別為村公所、里公所。村公所設(shè)村長(zhǎng)1人，里公所設(shè)里長(zhǎng)1人，管理各該村里事務(wù)。村里各設(shè)副村長(zhǎng)、副里長(zhǎng)1人，襄助村長(zhǎng)、里長(zhǎng)辦理事務(wù)。村長(zhǎng)、副村長(zhǎng)或里長(zhǎng)、副里長(zhǎng)分別由村民大會(huì)或里民大會(huì)選出加倍之人選，報(bào)由區(qū)公所轉(zhuǎn)請(qǐng)縣長(zhǎng)擇選，并由縣長(zhǎng)報(bào)民政廳備案。待《縣組織法》施行兩年后再行村民大會(huì)或里民大會(huì)直接選任，并由區(qū)公所呈報(bào)縣政府備案。村里監(jiān)察機(jī)關(guān)分別為村監(jiān)察委員會(huì)、里監(jiān)察委員會(huì)。村監(jiān)察委員會(huì)、里監(jiān)察委員會(huì)均由3人或5人組成，于村民大會(huì)、里民大會(huì)選舉村長(zhǎng)、里長(zhǎng)時(shí)推選產(chǎn)生。村監(jiān)察委員會(huì)、里監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)主要是:“(1)監(jiān)察各該村、里財(cái)政。(2)向村民、里民糾舉村長(zhǎng)、副村長(zhǎng)，里長(zhǎng)、副里長(zhǎng)違法失職等事?！雹堋犊h組織法》，《財(cái)政旬刊》第11號(hào)，第13頁(yè)。

國(guó)民黨三屆二中全會(huì)確定訓(xùn)政期為6年。為此，南京政府于1929年6月5日公布重新修訂的《縣組織法》。該法規(guī)定凡100戶以上之村莊稱為鄉(xiāng)，不滿100戶者得聯(lián)合數(shù)村莊編為一鄉(xiāng);100戶以上之街市稱為鎮(zhèn)，不滿100戶者編入鄉(xiāng)。因地方習(xí)慣或受地勢(shì)限制及其它特殊情形的地方，雖不滿100戶，亦得成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民以二十五戶為閭，五戶為鄰，但一地方因地勢(shì)或其他特殊情形而戶數(shù)不足時(shí)，仍得依照縣政府之劃定成為閭鄰?！雹荨犊h組織法》，《立法專刊》第1輯，上海:民智書(shū)局，1931年，第62頁(yè)。每閭設(shè)閭長(zhǎng)1人，每鄰設(shè)鄰長(zhǎng)1人。

鄉(xiāng)閭鄰制推行后不久，1933年底，國(guó)民政府內(nèi)政部根據(jù)各地方實(shí)際情形，分別召集各重要省市主管人員擬訂各該省市《地方自治改進(jìn)辦法大綱》。隨后，中央政治會(huì)議通過(guò)《改進(jìn)地方自治原則》，于1934年3月，由行政院通令全國(guó)遵辦?！陡倪M(jìn)地方自治原則》規(guī)定，鄉(xiāng)與村的區(qū)別在于:“凡聚居同一之村莊，獨(dú)自成立自治團(tuán)體者，為村。其不能獨(dú)自成立自治團(tuán)體之小村落，并入鄰近之村，或聯(lián)合鄰近之若干小村而為一自治團(tuán)體者，為鄉(xiāng)?！雹佟陡倪M(jìn)地方自治原則》，《地方自治》1935年6月30日第2期，第412頁(yè)。

從上述可以看出，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)全面爆發(fā)之前，晉察冀諸省農(nóng)村政權(quán)的演變，有以下兩個(gè)特點(diǎn)。

第一，法規(guī)政令雜糅，體制多變，缺乏穩(wěn)定性。1927—1934年，村政體制變更3次。先后有1928年9月至1929年6月間的區(qū)村(里)閭鄰制，1929年6月至1934年3月間的區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))閭鄰制，1934年3月開(kāi)始的區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、村)制，等等。短期內(nèi)體制變化如此頻繁，致使無(wú)論實(shí)施哪一種制度，由于存在的時(shí)間短暫，均缺乏穩(wěn)定性。根據(jù)這一時(shí)期的法規(guī)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有立法機(jī)關(guān)鄉(xiāng)民大會(huì)或鎮(zhèn)民大會(huì)，執(zhí)行機(jī)關(guān)鄉(xiāng)公所或鎮(zhèn)公所，司法機(jī)關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)，監(jiān)察機(jī)關(guān)鄉(xiāng)監(jiān)察委員會(huì)或鎮(zhèn)監(jiān)察委員會(huì)，閭鄰也設(shè)有相當(dāng)于立法機(jī)關(guān)的閭鄰居民會(huì)議，同時(shí)明確規(guī)定閭長(zhǎng)、鄰長(zhǎng)分別受鄉(xiāng)長(zhǎng)或鎮(zhèn)長(zhǎng)監(jiān)督，等等。但是，在南京國(guó)民政府初建時(shí)期，農(nóng)村基層政權(quán)中的上述各機(jī)關(guān)，并未能真正履行各自應(yīng)有的職能，僅僅成為掩蓋訓(xùn)政時(shí)期國(guó)民黨一黨專制的裝飾。

第二，雖有近代資產(chǎn)階級(jí)政治制度的外衣，但實(shí)際上封建色彩濃厚。南京國(guó)民政府的農(nóng)村基層政權(quán)在法規(guī)方面，與北京政府時(shí)期比較，在形式上和外表上添加了一層近代資產(chǎn)階級(jí)政治制度的色彩，對(duì)充任農(nóng)村基層政權(quán)的人員有嚴(yán)格的資格限制和階級(jí)界限，尤其強(qiáng)調(diào)其學(xué)歷和對(duì)黨國(guó)的忠誠(chéng)程度，但實(shí)際上人選構(gòu)成極為濫雜。1929年9月公布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》規(guī)定具備下列條件之一者方可為鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)或鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察委員候選人:“(1)候選公務(wù)員考試或普通考試、高等考試及格者。(2)曾在中國(guó)國(guó)民黨服務(wù)者。(3)曾在國(guó)民政府統(tǒng)屬之機(jī)關(guān)任委任官以上者。(4)曾任小學(xué)以上教職員或在中學(xué)以上畢業(yè)者。(5)經(jīng)自治訓(xùn)練及格者。(6)曾辦地方公益事務(wù)著有成績(jī)經(jīng)區(qū)公所呈請(qǐng)縣政府核定者?！雹凇多l(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》，《河北省政府公報(bào)》1929年第438期，第12—16頁(yè)。但是，由于南京國(guó)民政府初建時(shí)期具備上述條件的人員十分缺乏，又由于南京國(guó)民政府在民眾中的信任程度很低，一部分人不愿充任農(nóng)村基層政權(quán)的各類人員。因而在實(shí)際人選上，十分濫雜。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)全面爆發(fā)前的晉察冀鄉(xiāng)村政權(quán)被封建勢(shì)力所掌握，代表著少數(shù)人的利益。如冀中地區(qū)村政權(quán)主要有三種形式:一是家族制。在子牙河?xùn)|青縣、建國(guó)、交河等縣村莊，主要是封建宗法社會(huì)殘留的以氏族輩份最長(zhǎng)者為鄉(xiāng)長(zhǎng)，實(shí)則族長(zhǎng)。二是牌戶制。存在于子牙河沿岸及其以西的河間、獻(xiàn)縣等縣村莊。一般把一個(gè)村莊劃為四牌或八牌不等，每牌設(shè)一牌頭，牌頭在占有一定土地的人(如30、50、100畝等)中間推定，村中一切事務(wù)由牌頭包辦，其他村民無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)村政。有的村莊在牌頭中互推村長(zhǎng)，有的由各牌頭按月按年輪流，名為“值月”“值年”，但村長(zhǎng)職務(wù)大都世襲，任期一般8至10年，甚至多達(dá)五六十年。三是閭鄰制。閭鄰制不是以地域而是以族姓劃分閭、鄰，閭、鄰長(zhǎng)多為家族的族長(zhǎng)、家長(zhǎng)所把持。按5家l鄰，5鄰1閭的辦法編成，是村政權(quán)的主要形式。這種形式主要是利用鄉(xiāng)土、族群關(guān)系，對(duì)村民實(shí)施控制。閭、鄰長(zhǎng)雖無(wú)土地財(cái)產(chǎn)限制，但多系家庭富有之家長(zhǎng)，或在外能辦事的一些人，本質(zhì)上還是代表少數(shù)人的利益。村政權(quán)的基礎(chǔ)依然建立在家長(zhǎng)包辦的閭鄰制之上。南京國(guó)民政府加委的“基層政權(quán)負(fù)責(zé)人，不是地方豪紳就是借此撈取好處的人，一般都有相當(dāng)程度的貪污行為，尤其是在賦稅的負(fù)擔(dān)上面，絕大多數(shù)鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)人都會(huì)按清末民初以來(lái)的‘傳統(tǒng)’，讓小戶多負(fù)擔(dān)，自己家和大戶則少承擔(dān)或者不承擔(dān)?！雹蹚堷Q:《鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力和文化結(jié)構(gòu)的變遷1903—1953》，西安:陜西人民出版社，2013年，第159—160頁(yè)。

(二)改造舊政權(quán)，實(shí)行民選抗日村長(zhǎng)制

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，中共黨組織遵照黨中央的指示，把宣傳黨的抗日主張，動(dòng)員、組織和武裝群眾，建立各級(jí)抗日民主政權(quán)，開(kāi)展游擊戰(zhàn)爭(zhēng)，堅(jiān)持?jǐn)澈罂箲?zhàn)作為重要任務(wù)。而在建立各級(jí)抗日民主政權(quán)的過(guò)程中，改造和健全村政權(quán)成為抗日民主政權(quán)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。晉察冀邊區(qū)改造舊的村政權(quán)、建立新的村政權(quán)，是從組織半政權(quán)性質(zhì)的群眾組織——村“動(dòng)委會(huì)”(有的地方叫村自衛(wèi)會(huì)、村救國(guó)會(huì))開(kāi)始的。

1937年9月，七七事變兩個(gè)月之后，中國(guó)共產(chǎn)黨經(jīng)過(guò)與閻錫山談判，合作成立了第二戰(zhàn)區(qū)民族革命戰(zhàn)爭(zhēng)戰(zhàn)地總動(dòng)員委員會(huì)。這是共產(chǎn)黨在一個(gè)戰(zhàn)略地區(qū)范圍內(nèi)，同國(guó)民政府地方當(dāng)局合作一致對(duì)敵的戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員機(jī)關(guān)，是共產(chǎn)黨和八路軍公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)下的一個(gè)半群眾半政權(quán)性質(zhì)的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。該組織在察南、綏遠(yuǎn)和晉東北、晉西北60余縣普遍建立了縣、區(qū)、村各級(jí)“動(dòng)委會(huì)”。“一方面積極組織各種群眾團(tuán)體，如工會(huì)、農(nóng)會(huì)、學(xué)生救國(guó)會(huì)等，使之成為動(dòng)委會(huì)的基礎(chǔ)，充實(shí)動(dòng)委會(huì)的力量;另一方面又抓緊村級(jí)的動(dòng)委會(huì)的選舉，使它實(shí)際上成為村政權(quán)，在這個(gè)基礎(chǔ)上逐漸改革上層政治機(jī)構(gòu)?！雹佟稜廾藭?huì)和決死隊(duì)》編寫(xiě)組編:《犧盟會(huì)和決死隊(duì)》，北京:人民出版社，1986年，第73頁(yè)。在敵人占領(lǐng)區(qū)，摧毀敵偽政權(quán)，建立抗日政權(quán)。在敵人未到而舊政權(quán)官員已聞風(fēng)逃走的地方，則很快建立起臨時(shí)的行政機(jī)構(gòu)。同時(shí)，廢除苛捐雜稅，實(shí)行合理負(fù)擔(dān)，進(jìn)行減租減息，籌措抗日經(jīng)費(fèi)，逮捕審訊漢奸，維持社會(huì)秩序，并且和舊政權(quán)、舊軍隊(duì)的阻撓破壞展開(kāi)有理、有利、有節(jié)的斗爭(zhēng)。由于“動(dòng)委會(huì)”影響大，威望高，“各街村長(zhǎng)”“各街村初級(jí)小學(xué)校校長(zhǎng)教職員代表”“主張公道團(tuán)代表”“犧牲救國(guó)同盟會(huì)代表”“人民代表”②《街村動(dòng)委會(huì)組織簡(jiǎn)章》，中共山西省委黨史研究室編:《戰(zhàn)動(dòng)總會(huì)文獻(xiàn)資料回憶錄》，1987年印，第62—63頁(yè)。均任街村“動(dòng)委會(huì)”委員，實(shí)際上“動(dòng)委會(huì)”代行了鄉(xiāng)村政權(quán)的職能，擔(dān)負(fù)了一切舊政權(quán)所不能擔(dān)負(fù)的緊迫任務(wù)。有不少“縣、區(qū)、村動(dòng)委會(huì)代替了政權(quán)機(jī)關(guān)，他們隨時(shí)可以向自己管轄的單位發(fā)號(hào)施令。在這些地區(qū)，動(dòng)委會(huì)深得群眾的信任和擁護(hù)，成為領(lǐng)導(dǎo)群眾抗戰(zhàn)的指揮中心?！雹蹚埖?《最早的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線組織—“動(dòng)委會(huì)”》，中共山西省委黨史研究室編:《戰(zhàn)動(dòng)總會(huì)文獻(xiàn)資料回憶錄》，第567頁(yè)。

村“動(dòng)委會(huì)”的發(fā)展為晉察冀邊區(qū)改造舊的村政權(quán)、建設(shè)新的村政權(quán)架設(shè)了橋梁。但是它并不是完全意義的村政權(quán)，它與舊的村政權(quán)并立，往往產(chǎn)生摩擦和矛盾。因此，1938年1月晉察冀邊區(qū)行政委員會(huì)成立后，決定取消村“動(dòng)委會(huì)”，建立健全新型的村抗日民主政權(quán)。3月，晉察冀邊區(qū)掀起了民選村長(zhǎng)運(yùn)動(dòng)。這個(gè)運(yùn)動(dòng)是在反貪污斗爭(zhēng)的旗幟下進(jìn)行的。當(dāng)時(shí)，大多數(shù)村莊都成立了清查賬簿委員會(huì)，而黨組織起來(lái)的農(nóng)會(huì)在其中起了主導(dǎo)作用。通過(guò)清算村賬，清算不合理負(fù)擔(dān)和魚(yú)肉鄉(xiāng)民的行為，一大批由閻錫山政府精心挑選的村長(zhǎng)和副村長(zhǎng)倒了臺(tái)。有的舊村長(zhǎng)即便有舊縣政府的袒護(hù)，但農(nóng)會(huì)組織仍然設(shè)法予以撤換。比如，五寨縣的縣長(zhǎng)將兩個(gè)被農(nóng)會(huì)驅(qū)逐的有貪污劣跡的村長(zhǎng)對(duì)換，但兩村的農(nóng)會(huì)卻能夠“使兩個(gè)村子同時(shí)拒絕貪官污吏的來(lái)臨?！雹軓堷Q:《鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力和文化結(jié)構(gòu)的變遷1903—1953》，第160頁(yè)。還有的村長(zhǎng)因?yàn)樨澪蹏?yán)重，被農(nóng)會(huì)押送到縣上，即使縣政府將他們放了，可是有嚴(yán)重貪污問(wèn)題的村長(zhǎng)再也沒(méi)有回村任職的可能。更普遍的是農(nóng)民的請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)，成千的農(nóng)民在沒(méi)有軍隊(duì)支持的情況下，涌到縣政府，非逼迫縣政府撤換舊村長(zhǎng)實(shí)行民選不可，即使是閻錫山的縣政府，也只能順應(yīng)農(nóng)民的要求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1938年，晉察冀邊區(qū)有8000多個(gè)村莊進(jìn)行了民選村長(zhǎng)的運(yùn)動(dòng)，參選公民占40%—50%;冀中區(qū)有3128個(gè)村莊進(jìn)行了選舉和改選，占所屬村莊總數(shù)的68%。⑤謝忠厚、肖銀成:《晉察冀抗日根據(jù)地史》，北京:改革出版社，1992年，第79頁(yè)。為引導(dǎo)規(guī)范民選村長(zhǎng)運(yùn)動(dòng)，1938年3月23日，《晉察冀邊區(qū)區(qū)村鎮(zhèn)公所組織法暨區(qū)長(zhǎng)、村長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)、閭鄰長(zhǎng)選舉法》頒布，指出:“本組織法暨選舉法系根據(jù)國(guó)民政府頒布之該項(xiàng)法令及晉察冀邊區(qū)軍政民代表大會(huì)決議，貫以統(tǒng)一戰(zhàn)線的精神而修正者，除區(qū)、村長(zhǎng)候選人的條件及年齡稍有變更外，余多保存原樣?！雹蕖稌x察冀邊區(qū)區(qū)村鎮(zhèn)公所組織法暨區(qū)長(zhǎng)、村長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)、閭鄰長(zhǎng)選舉法》(1938年3月23日)，謝忠厚、宋學(xué)民:《晉察冀邊區(qū)民主政權(quán)建設(shè)文獻(xiàn)選編》上冊(cè)，中共黨史出版社，2013年，第62頁(yè)?？紤]到當(dāng)時(shí)國(guó)家民族危亡迫在眉睫，抗日高于一切，在抗戰(zhàn)中，青年有為者頗不少見(jiàn)，《晉察冀邊區(qū)區(qū)村鎮(zhèn)公所組織法暨區(qū)長(zhǎng)、村長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)、閭鄰長(zhǎng)選舉法》“故將候選人之年齡從25歲降低至20歲。”①《 晉察冀邊區(qū)區(qū)村鎮(zhèn)公所組織法暨區(qū)長(zhǎng)、村長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)、閭鄰長(zhǎng)選舉法》(1938年3月23日)，謝忠厚、宋學(xué)民:《晉察冀邊區(qū)民主政權(quán)建設(shè)文獻(xiàn)選編》上冊(cè)，第62頁(yè)。

根據(jù)選舉法的精神，村民大會(huì)或鎮(zhèn)民大會(huì)掌握政權(quán)，由公民15人選代表1人組織之。村鎮(zhèn)公所掌握治權(quán)。村鎮(zhèn)公所設(shè)村長(zhǎng)、副村長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)，由村民大會(huì)或鎮(zhèn)民大會(huì)選任，并由區(qū)公所呈報(bào)縣政府備案。村鎮(zhèn)監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)督、檢察權(quán)。村鎮(zhèn)監(jiān)察委員會(huì)設(shè)于各該村鎮(zhèn)公所所在地，在村長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)由縣長(zhǎng)擇任或完全由民選時(shí)，村民大會(huì)或鎮(zhèn)民大會(huì)均得選舉監(jiān)察委員3人或5人組織監(jiān)察委員會(huì)。第一次監(jiān)察委員會(huì)的名額為3人或5人，由區(qū)長(zhǎng)決定，以后由第一次村民大會(huì)或鎮(zhèn)民大會(huì)決定。監(jiān)察委員違法失職時(shí)，由村民大會(huì)或鎮(zhèn)民大會(huì)依法定程序罷免。

掌握治權(quán)的村鎮(zhèn)公所下設(shè)閭、鄰，閭或鄰為村鎮(zhèn)公所的下屬組織。閭設(shè)閭長(zhǎng)1人，鄰設(shè)鄰長(zhǎng)1人，閭長(zhǎng)、鄰長(zhǎng)各由本閭、鄰居民會(huì)議選舉，閭長(zhǎng)由到會(huì)居民7人以上推舉，鄰長(zhǎng)由到會(huì)居民3人以上推舉，經(jīng)各該閭、鄰居民會(huì)議過(guò)半數(shù)同意，即為當(dāng)選。閭長(zhǎng)選舉，由村長(zhǎng)或鎮(zhèn)長(zhǎng)監(jiān)督，鄰長(zhǎng)選舉由閭長(zhǎng)承村長(zhǎng)或鎮(zhèn)長(zhǎng)之命監(jiān)督，閭長(zhǎng)選舉日期由村長(zhǎng)或鎮(zhèn)長(zhǎng)決定，鄰長(zhǎng)選舉日期由閭長(zhǎng)報(bào)請(qǐng)村長(zhǎng)或鎮(zhèn)長(zhǎng)決定。此項(xiàng)選舉日期，村長(zhǎng)或鎮(zhèn)長(zhǎng)除須提前5日公布，還須報(bào)區(qū)公所查核。閭鄰經(jīng)第一次編定后，閭增至超過(guò)35戶或減至不滿15戶、鄰增至超過(guò)7戶或減至不滿3戶時(shí)，“應(yīng)由鄉(xiāng)公所或鎮(zhèn)公所于每年閭長(zhǎng)或鄰長(zhǎng)任滿一個(gè)月前改編之。”②王均安:《現(xiàn)行地方自治法規(guī)釋義》第2版，上海:世界書(shū)局，1935年，第162頁(yè)。閭改編后，相應(yīng)更正全村或全鎮(zhèn)各閭的號(hào)數(shù)。鄰改編后相應(yīng)更正全閭各鄰的號(hào)數(shù)，統(tǒng)由村公所或鎮(zhèn)公所報(bào)由區(qū)公所轉(zhuǎn)呈縣政府備案。

1938年5月，冀中主任公署成立時(shí)，在其宣布的基本施政綱領(lǐng)中，就把實(shí)現(xiàn)民主，實(shí)行區(qū)、村普選列為內(nèi)容之一。6月，冀中主任公署頒布《區(qū)、村、鎮(zhèn)組織法》和《區(qū)、村、鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉法》，規(guī)定了村民大會(huì)的組成和職責(zé)、公民條件、村公所組成及職責(zé):村民大會(huì)有權(quán)罷免、改選違法失職的村長(zhǎng)、副村長(zhǎng);村公所每月至少召開(kāi)一次村務(wù)會(huì)議，并通知監(jiān)察委員列席，必要時(shí)通知鄰長(zhǎng)列席;村長(zhǎng)應(yīng)將任期內(nèi)情況以書(shū)面或口頭報(bào)告村民大會(huì)，并且在每年第一次村民大會(huì)上提出次年度預(yù)算及上年度決算;“村公所附設(shè)村調(diào)解委員會(huì)，建立監(jiān)察委員會(huì)，其職責(zé)是監(jiān)察村財(cái)政;向村民糾舉村長(zhǎng)副村長(zhǎng)違法失職等。”③中共河北省委黨史研究室:《河北省紀(jì)念抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利六十周年論文集》，北京:中共黨史出版社，2005年，第266頁(yè)。選舉抗日村長(zhǎng)的運(yùn)動(dòng)與各村的反貪污斗爭(zhēng)，清算鄉(xiāng)村賬目，撤換借抗日名義揮霍民眾錢(qián)物、魚(yú)肉百姓的舊村長(zhǎng)緊密結(jié)合?！皳?jù)冀中24個(gè)縣統(tǒng)計(jì)，68%的村莊進(jìn)行了選舉和改選。”④中共河北省委黨史研究室:《河北省紀(jì)念抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利六十周年論文集》，第266頁(yè)。

1938年晉察冀邊區(qū)的村政權(quán)選舉運(yùn)動(dòng)，主要是實(shí)現(xiàn)了從舊政權(quán)到抗日政權(quán)，從舊村長(zhǎng)制度到抗日村長(zhǎng)制度的轉(zhuǎn)換。這次選舉中，衡量新村長(zhǎng)的標(biāo)準(zhǔn)是抗日工作業(yè)績(jī)和領(lǐng)導(dǎo)才能，而不是舊村長(zhǎng)制度所要求的財(cái)產(chǎn)、學(xué)歷、宗族資源等標(biāo)準(zhǔn)?！按彐?zhèn)公民年滿20歲，在抗日期間作動(dòng)員工作有成績(jī)者，得為村長(zhǎng)、副村長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)及村、鎮(zhèn)監(jiān)察委員之候選人?！雹荨稌x察冀邊區(qū)區(qū)村鎮(zhèn)公所組織法暨區(qū)長(zhǎng)、村長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)、閭鄰長(zhǎng)選舉法》(1938年3月23日)，河北省社會(huì)科學(xué)院歷史研究所、河北省檔案館:《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》上冊(cè)，石家莊:河北人民出版社，1983年，第68頁(yè)。這表明，抗日工作成績(jī)是衡量村長(zhǎng)、副村長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)人選的標(biāo)準(zhǔn);廣大貧苦農(nóng)民在村、鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉中獲得了超越財(cái)產(chǎn)、學(xué)歷、宗族的民主權(quán)利，這是一個(gè)歷史的進(jìn)步。因此，1938年晉察冀邊區(qū)的村政權(quán)選舉運(yùn)動(dòng)，對(duì)于改造村級(jí)舊政權(quán)，加強(qiáng)抗日民主政權(quán)的基礎(chǔ)，起了一定的作用，并積累了可貴的經(jīng)驗(yàn)。

但是，此次村長(zhǎng)選舉運(yùn)動(dòng)，并沒(méi)有完全打破舊的村級(jí)機(jī)構(gòu)，更沒(méi)有完全改變舊的村政體制，仍然保留了國(guó)民政府時(shí)期舊的村政權(quán)的總體架構(gòu)，如貫徹了政權(quán)、治權(quán)分立的原則，使村級(jí)政治體制保持政權(quán)(選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決)、治權(quán)(行政、司法、管理)、檢察權(quán)(村鎮(zhèn)監(jiān)察委員會(huì)糾舉村公所的村長(zhǎng)、副村長(zhǎng)違法、失職的監(jiān)督)分立，相互制衡;保留了舊的鎮(zhèn)(鄉(xiāng))村閭鄰制度。同時(shí)，一些地方在村長(zhǎng)選舉中還出現(xiàn)了一些問(wèn)題:一是選出的村長(zhǎng)并沒(méi)有達(dá)到選舉法的要求，“換湯不換藥”，新舊村長(zhǎng)一個(gè)樣;二是“抓大頭”，一些地方“故意選落后的人、老實(shí)的人，叫他作難”;三是被少數(shù)人操控，選舉只是走走形式而已。因此，一些“村政權(quán)仍為少數(shù)地主封建勢(shì)力及地痞流氓把持?！雹僦泄埠颖笔∥h史研究室:《河北省紀(jì)念抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利六十周年論文集》，第266頁(yè)?！暗刂?、富農(nóng)在鄉(xiāng)村有豐富的政治經(jīng)驗(yàn)和傳統(tǒng)，能在我們絕對(duì)多數(shù)條件下用各種陰謀把持政權(quán)。特別是村政權(quán)(他們?nèi)∮媒o錢(qián)、給糧、救災(zāi)、借給牲口甚至代娶老婆等方法，收買(mǎi)或影響當(dāng)村長(zhǎng)的黨員或雇農(nóng)貧農(nóng)，或＜用＞其他各種方法使政權(quán)實(shí)際置于其操縱或影響下)，我們必須嚴(yán)重注意，防止排除他們這種影響和操縱，絕對(duì)不可以為在邊區(qū)村長(zhǎng)選舉我占絕對(duì)多數(shù)，自己就滿足。特別是投降危機(jī)嚴(yán)重時(shí)，日寇及投降派政治陰謀加緊，到突然事變發(fā)生情況下，地主態(tài)度將發(fā)生劇烈復(fù)雜之變化，若區(qū)村政權(quán)在地主影響下或領(lǐng)導(dǎo)權(quán)實(shí)際移到富農(nóng)手中，政權(quán)即不能作抗日反投降的支柱?！雹谂碚?《關(guān)于區(qū)村政權(quán)選舉的意見(jiàn)》(1940年2月15日)，謝忠厚、宋學(xué)民:《晉察冀邊區(qū)民主政權(quán)建設(shè)文獻(xiàn)選編》上冊(cè)，第219—220頁(yè)。

二、從村長(zhǎng)制度到村民代表會(huì)議制度

晉察冀邊區(qū)1938年的村選，盡管在舊政權(quán)的廢墟上基本建立起新的抗日的村政權(quán)，為抗戰(zhàn)事業(yè)作出過(guò)重要貢獻(xiàn)。但是沒(méi)有發(fā)動(dòng)自下而上的民主運(yùn)動(dòng)，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)民眾的普遍民主，有的僅僅是由抗日村長(zhǎng)替換舊村長(zhǎng)，在保持舊的村政權(quán)制度基礎(chǔ)上的“舊瓶裝新酒”。在1938年秋季“反圍攻”斗爭(zhēng)中，暴露了村政權(quán)非常脆弱的缺點(diǎn)，大部分村政權(quán)在敵人的“掃蕩”中塌臺(tái)。為適應(yīng)新的斗爭(zhēng)形勢(shì)，必須對(duì)村政權(quán)進(jìn)行改革。

(一)設(shè)立村民代表會(huì)

為適應(yīng)斗爭(zhēng)需要，總結(jié)村選經(jīng)驗(yàn)，選舉村政權(quán)，對(duì)其進(jìn)行整頓改造，建立代表民意的村政權(quán)，成為緊迫任務(wù)。1939年1月25日，《晉察冀邊區(qū)行政委員會(huì)關(guān)于村選舉的指示信》認(rèn)為，敵人的“掃蕩”最明顯地證明，改革村政權(quán)機(jī)構(gòu)“成了政權(quán)問(wèn)題中的中心問(wèn)題”，規(guī)定:“1．村公所之上設(shè)村民代表會(huì)，……村民代表會(huì)由村公民每15人中選舉代表1人組織之，……村民代表會(huì)于村民大會(huì)閉會(huì)期間為村最高議事機(jī)關(guān)，……遵照村民大會(huì)決議，計(jì)劃、決定全村之行政。2．村公所之下設(shè)調(diào)解、經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)、教育四個(gè)委員會(huì)，……各委員會(huì)為村公所之一部，直接對(duì)村長(zhǎng)、村副負(fù)責(zé)?！雹邸稌x察冀邊區(qū)行政委員會(huì)關(guān)于村選舉的指示信》(1939年1月25日)，河北省社會(huì)科學(xué)院歷史研究所、河北省檔案館:《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》上冊(cè)，第115頁(yè)。村長(zhǎng)、副村長(zhǎng)由村公民大會(huì)選舉產(chǎn)生。村公所之下設(shè)閭鄰長(zhǎng)，執(zhí)掌村政。

根據(jù)邊區(qū)政府的指示，冀中抗日根據(jù)地在村選工作前期，首先組織縣、區(qū)政權(quán)干部集中學(xué)習(xí)上級(jí)關(guān)于村選文件和具體部署，然后，對(duì)各村進(jìn)行調(diào)查了解，根據(jù)不同地區(qū)，深入開(kāi)展宣傳解釋工作。群眾基礎(chǔ)較好的地區(qū)，舉辦小型訓(xùn)練班;群眾基礎(chǔ)較差的地區(qū)，分頭舉辦大、小片群眾會(huì)。使村民徹底了解民主的政權(quán)是自己的政權(quán)，政權(quán)的好壞與自身的利害密切相關(guān)，從而發(fā)表自己的意見(jiàn)，擔(dān)當(dāng)自己的任務(wù)，爭(zhēng)取自己的權(quán)利，積極參加選舉。有些區(qū)先搞試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后，再全面展開(kāi)。

4月，冀中西部各縣先后開(kāi)始了村選工作。根據(jù)各村情況，組織發(fā)動(dòng)群眾反復(fù)醞釀，本著團(tuán)結(jié)一致抗日的精神，推舉、決定候選人，后召開(kāi)村民大會(huì)進(jìn)行無(wú)記名投票選舉。選舉方法根據(jù)環(huán)境不同而不同，縣城附近及敵人據(jù)點(diǎn)周圍的近敵區(qū)，多用舉手或口頭表決的方法進(jìn)行;少數(shù)村莊則由基本群眾串聯(lián)進(jìn)行秘密選舉。在開(kāi)展村選工作過(guò)程中，各縣政府還組織了工作團(tuán)，到區(qū)、村幫助、檢查和督促。通過(guò)村選，建立真正代表群眾利益的村政權(quán)。

在冀中抗日根據(jù)地滄州地區(qū)的北部和東部各縣，多數(shù)村政權(quán)被封建勢(shì)力或明或暗地把持，所以這些地區(qū)主要是改造整頓村政權(quán)。有三種形式:第一，根據(jù)群眾要求，撤換欺壓群眾的原村政權(quán)把持者，依法懲辦個(gè)別罪大惡極者，把政權(quán)交到能代表群眾利益的人手中。第二，有些把持村政權(quán)的上層人物，為大勢(shì)所趨，自動(dòng)交權(quán)，個(gè)別人畏罪出逃，政權(quán)遂轉(zhuǎn)到先進(jìn)分子手中。第三，有些在群眾中有一定威望的村政權(quán)主要負(fù)責(zé)人，雖非基本群眾，但贊成抗日、服從民主政府領(lǐng)導(dǎo)，繼續(xù)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，另派共產(chǎn)黨員和先進(jìn)分子充實(shí)進(jìn)去協(xié)助工作。

(二)建立“議行合一”的村政體制

1939年1月，《晉察冀邊區(qū)行政委員會(huì)關(guān)于村選舉的指示信》在確定村公所之上設(shè)村民代表會(huì)的同時(shí)，即設(shè)定了選舉建立“一套村政權(quán)機(jī)構(gòu)”①《晉察冀邊區(qū)行政委員會(huì)關(guān)于村選舉的指示信》(1939年1月25日)，河北省社會(huì)科學(xué)院歷史研究所、河北省檔案館:《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》上冊(cè)，第116頁(yè)。的構(gòu)想，其制度優(yōu)勢(shì)在于:“第一，增進(jìn)了民權(quán)，使村公所成為村民自己的政權(quán)。第二，實(shí)行了分工，使村長(zhǎng)減少了繁重的事務(wù)，有思索計(jì)劃、照顧全局的余裕，使村政有了各負(fù)專責(zé)的人員去順利地進(jìn)行。第三，議事機(jī)關(guān)的人員兼執(zhí)行機(jī)關(guān)的人員，可使議事的不致徒唱高調(diào)，盡出難題，所有決議都能切合實(shí)際;執(zhí)行的不致蔽于職守，不顧全局，所有工作都能行符其言?！雹凇稌x察冀邊區(qū)行政委員會(huì)關(guān)于村選舉的指示信》(1939年1月25日)，河北省社會(huì)科學(xué)院歷史研究所、河北省檔案館:《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》上冊(cè)，第116頁(yè)?？箲?zhàn)與民主是分不開(kāi)的，只有發(fā)揮民權(quán)，實(shí)行民主，才能改變?nèi)诵模鲋裁駳?，提高民眾抗日的情緒，發(fā)揮民眾抗日的力量。

1940年5月24日，中共中央北方分局書(shū)記彭真就晉察冀邊區(qū)村政權(quán)組織問(wèn)題向北方局和中央報(bào)告，認(rèn)為過(guò)去村政權(quán)組織的主要缺點(diǎn)有二:“1．村長(zhǎng)副與村代表會(huì)平行，代表會(huì)無(wú)選舉罷免村長(zhǎng)副之權(quán);2．鄰閭長(zhǎng)一方面使村政權(quán)不能脫離封建家長(zhǎng)制束縛，一方面使代表會(huì)不能發(fā)揮應(yīng)有作用，甚至成為形式。”③《彭真關(guān)于晉察冀邊區(qū)村政權(quán)組織問(wèn)題的報(bào)告》(1940年5月24日)，謝忠厚、宋學(xué)民:《晉察冀邊區(qū)民主政權(quán)建設(shè)文獻(xiàn)選編》上冊(cè)，第256頁(yè)。彭真的報(bào)告指出村民代表會(huì)與村公所權(quán)力分立，鄰閭長(zhǎng)為封建勢(shì)力所把持的問(wèn)題。他認(rèn)為，行政權(quán)統(tǒng)一于村民代表會(huì)議，村民代表會(huì)議是普遍發(fā)揚(yáng)民主的好辦法。因此，彭真提出:“我們決定變更村政權(quán)組織如下:1．村代表會(huì)設(shè)正副主席各一人，對(duì)外為村長(zhǎng)副。2．各委員會(huì)(指村公所)由代表會(huì)組成，主任委員必須是代表，其他委員不限于代表。3．添設(shè)民政委員會(huì)(優(yōu)撫工作由民政委員會(huì)兼理)。4．由村長(zhǎng)副各會(huì)主任委員及自衛(wèi)隊(duì)長(zhǎng)組成村政會(huì)議(實(shí)際就是村執(zhí)行委員會(huì))。5．取消鄰閭制、保甲制、排(牌)戶制、族長(zhǎng)制，但仍保存閭的名義。每個(gè)閭的公民15人自由編組，推選一代表，每閭設(shè)代表主任1人。原人力動(dòng)員及一切工作，均以閭為單位，經(jīng)過(guò)代表會(huì)及公民進(jìn)行之。物力財(cái)力動(dòng)員由代表主任與代表仍按戶口進(jìn)行?！雹堋杜碚骊P(guān)于晉察冀邊區(qū)村政權(quán)組織問(wèn)題的報(bào)告》(1940年5月24日)，謝忠厚、宋學(xué)民:《晉察冀邊區(qū)民主政權(quán)建設(shè)文獻(xiàn)選編》上冊(cè)，第256頁(yè)。

1940年6月15日頒布的《晉察冀邊區(qū)縣區(qū)村暫行組織條例》使彭真的意見(jiàn)具體化、制度化。該條例規(guī)定:“村民大會(huì)為村政最高權(quán)力機(jī)關(guān)，由村公民組織之。村民大會(huì)于閉會(huì)期間，由村民代表會(huì)代行其職權(quán)?！雹荨稌x察冀邊區(qū)縣區(qū)村暫行組織條例》(1940年6月15日)，謝忠厚、宋學(xué)民:《晉察冀邊區(qū)民主政權(quán)建設(shè)文獻(xiàn)選編》上冊(cè)，第271頁(yè)。1942年2月5日，《晉察冀邊區(qū)行政委員會(huì)關(guān)于村政權(quán)的組織領(lǐng)導(dǎo)制度作風(fēng)的指示信》又進(jìn)一步規(guī)定:“村代表會(huì)是村政權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)”。①《晉察冀邊區(qū)行政委員會(huì)關(guān)于村政權(quán)的組織領(lǐng)導(dǎo)制度作風(fēng)的指示信》(民字第3號(hào))(1942年2月5日)，謝忠厚、宋學(xué)民:《晉察冀邊區(qū)民主政權(quán)建設(shè)文獻(xiàn)選編》中冊(cè)，北京:中共黨史出版社，2013年，第425頁(yè)。進(jìn)一步將議事機(jī)構(gòu)的村民代表會(huì)變成權(quán)力機(jī)關(guān)。“村民代表會(huì)，于村民大會(huì)中由公民小組選舉之代表組成之?！雹凇稌x察冀邊區(qū)縣區(qū)村暫行組織條例》(1940年6月15日)，謝忠厚、宋學(xué)民:《晉察冀邊區(qū)民主政權(quán)建設(shè)文獻(xiàn)選編》上冊(cè)，第271頁(yè)。村民代表任期1年，得連選連任。村民代表會(huì)設(shè)主席、副主席各1人，由代表用無(wú)記名投票法互選之。秘書(shū)1人，由主席聘請(qǐng)。

村民大會(huì)及村民代表會(huì)的職權(quán):1．選舉、罷免主席、副主席及村公所各委員會(huì)主任及委員。2．督促、檢查村公所對(duì)村民大會(huì)及村民代表會(huì)決議案的執(zhí)行事項(xiàng)。3．創(chuàng)制村公約。4．批準(zhǔn)村概算，審議村決算事項(xiàng)。5．議決村有財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)及處分事項(xiàng)。6．審議村公所及各方請(qǐng)議事項(xiàng)。7．議決村政興革事項(xiàng)。遇有重大事項(xiàng)須提請(qǐng)村民大會(huì)審議。村民大會(huì)及村民代表會(huì)的決定，送交村公所執(zhí)行，有與上級(jí)政府法令抵觸者，服從上級(jí)政府的法令?！按迕翊磉`法失職時(shí)，由其代表之公民小組罷免，另選之，但當(dāng)選為村代表會(huì)主席、副主席及村各委員會(huì)主任者，須經(jīng)村民大會(huì)或村代表會(huì)罷免之。”③《晉察冀邊區(qū)縣區(qū)村暫行組織條例》(1940年6月15日)，謝忠厚、宋學(xué)民:《晉察冀邊區(qū)民主政權(quán)建設(shè)文獻(xiàn)選編》上冊(cè)，第272頁(yè)。

村公所為村政執(zhí)行機(jī)關(guān)，其下設(shè)5個(gè)委員會(huì)。村公所的組織如下:“1．村長(zhǎng)、副村長(zhǎng)各1人，由村民代表會(huì)主席、副主席兼任之，報(bào)經(jīng)區(qū)公所轉(zhuǎn)請(qǐng)縣政府備案。2．民政委員會(huì)，掌理戶籍、選舉、優(yōu)抗、撫恤、救災(zāi)、放賑、除奸等事項(xiàng)。3．財(cái)務(wù)委員會(huì)，掌理村概算、決算、公糧、公產(chǎn)、合理負(fù)擔(dān)等事項(xiàng)。4．教育委員會(huì)，掌理學(xué)校、社教、宣傳等事項(xiàng)。5．建設(shè)委員會(huì)，掌理經(jīng)濟(jì)建設(shè)、監(jiān)督商業(yè)合作等事項(xiàng)。6．地政委員會(huì)，掌理土地調(diào)查、土地登記及有關(guān)土地問(wèn)題事項(xiàng)。7．調(diào)解委員會(huì)，調(diào)解村民爭(zhēng)訟事項(xiàng)。上列各委員會(huì)，可視村政之繁簡(jiǎn)，增減或合并。”④《晉察冀邊區(qū)縣區(qū)村暫行組織條例》(1940年6月15日)，謝忠厚、宋學(xué)民:《晉察冀邊區(qū)民主政權(quán)建設(shè)文獻(xiàn)選編》上冊(cè)，第272—273頁(yè)。

村公所各委員會(huì)，各設(shè)主任1人，由村民代表會(huì)代表互選產(chǎn)生，“委員2人至4人，由村民代表會(huì)選任之，但不限于代表?！骞O(shè)村務(wù)會(huì)議，每周開(kāi)會(huì)一次，由村長(zhǎng)、副村長(zhǎng)、各委員會(huì)主任及人民武裝委員會(huì)主任組織之，開(kāi)會(huì)時(shí)由村長(zhǎng)主席?！骞鶠樾姓憷?，得依村民住區(qū)或街道劃分，全村為若干閭，閭設(shè)主任代表1人，由本閭公民代表互選之?！雹荨稌x察冀邊區(qū)縣區(qū)村暫行組織條例》(1940年6月15日)，謝忠厚、宋學(xué)民:《晉察冀邊區(qū)民主政權(quán)建設(shè)文獻(xiàn)選編》上冊(cè)，第273頁(yè)。

1940年春天，晉察冀邊區(qū)在1939年村選的基礎(chǔ)上，再一次進(jìn)行更加廣泛深入的村選運(yùn)動(dòng)，參選人數(shù)平均占全體公民的80%以上。在這次村選中，鑒于保留閭鄰制有礙廣泛發(fā)揚(yáng)民主，村民代表會(huì)與村公所分設(shè)，村行政力量不夠堅(jiān)強(qiáng)，因而1940年6月15日新頒布的《晉察冀邊區(qū)縣區(qū)村暫行組織條例》，進(jìn)一步改革村政權(quán)機(jī)構(gòu)，實(shí)際上廢除了封建閭鄰制。規(guī)定:劃分全村為若干“閭”，“閭”為村行政組織，但有別于閭鄰制之閭，公民代表互選一人為閭主任代表，輔佐村公所執(zhí)行村政?！伴偞韴?zhí)行村政，一定要到達(dá)戶?！雹蕖稌x察冀邊區(qū)行政委員會(huì)關(guān)于村政權(quán)的組織領(lǐng)導(dǎo)制度作風(fēng)的指示信》(民字第3號(hào))(1942年2月5日)，《邊政導(dǎo)報(bào)》第4卷第6期。經(jīng)過(guò)這次村選，邊區(qū)各地村政權(quán)組織機(jī)構(gòu)得到了根本改造，普遍建立了村民代表會(huì)，實(shí)現(xiàn)了邊區(qū)村政權(quán)由舊的村長(zhǎng)制度向新型的村民代表會(huì)議制度的根本轉(zhuǎn)變，從而鞏固了邊區(qū)新民主主義政權(quán)的基礎(chǔ)，有利于把廣大群眾動(dòng)員到抗戰(zhàn)中來(lái)。

這次村政“根本改造”，實(shí)質(zhì)上是打破了原有的村民大會(huì)、村民監(jiān)察委員會(huì)、村公所諸項(xiàng)權(quán)力分立的體制，實(shí)行“議行合一”的村民代表會(huì)議制度。村行政權(quán)統(tǒng)一于立法權(quán)，實(shí)質(zhì)上類似于后來(lái)的人民代表會(huì)議制度?！按迕翊髸?huì)及村民代表會(huì)是一個(gè)統(tǒng)一體，為村政權(quán)力機(jī)關(guān)?！@就是說(shuō)，村民大會(huì)有最后決定權(quán)?！雹佟稙橥瓿筛骷?jí)選舉而斗爭(zhēng)》(指示信第36號(hào))(1940年6月24日)，《邊政導(dǎo)報(bào)》第2卷第25、26期合刊。而村公所則是“村政執(zhí)行機(jī)關(guān)”，是執(zhí)行村民大會(huì)、村民代表會(huì)決議的行政執(zhí)行機(jī)關(guān)。村民代表在“代表會(huì)閉會(huì)后為村政執(zhí)行人員”②《 晉察冀邊區(qū)縣區(qū)村暫行組織條例》(1940年6月15日)，謝忠厚、宋學(xué)民:《晉察冀邊區(qū)民主政權(quán)建設(shè)文獻(xiàn)選編》上冊(cè)，第273頁(yè)。。這一由政權(quán)、治權(quán)分立到政權(quán)、治權(quán)的統(tǒng)一，由“議行分設(shè)”到“議行合一”的改變，克服了村長(zhǎng)副與村代表會(huì)平行，工作中互相扯皮的現(xiàn)象，保證了代表會(huì)選舉罷免村長(zhǎng)副之權(quán);廢除了鄰閭制，使村政權(quán)擺脫了封建家長(zhǎng)制束縛;代表會(huì)獲得了行使權(quán)力的制度保障，在村政決策中發(fā)揮最高權(quán)力機(jī)關(guān)的作用;村政權(quán)執(zhí)政決策的效率提高了，執(zhí)政成本降低了，有效適應(yīng)了晉察冀邊區(qū)艱苦抗戰(zhàn)的特殊時(shí)代要求。原有的村監(jiān)察委員會(huì)在村政體制中消失了，但并沒(méi)有導(dǎo)致村政權(quán)監(jiān)督機(jī)制的弱化。而是由上級(jí)(區(qū))政權(quán)和村民代表對(duì)村政權(quán)進(jìn)行全日制的更有力監(jiān)督。

《晉察冀邊區(qū)行政委員會(huì)關(guān)于村政權(quán)的組織領(lǐng)導(dǎo)制度作風(fēng)的指示信》指出:“沒(méi)有代表機(jī)關(guān)，則民主制度便無(wú)法設(shè)想?！雹邸?晉察冀邊區(qū)行政委員會(huì)關(guān)于村政權(quán)的組織領(lǐng)導(dǎo)制度作風(fēng)的指示信》(民字第3號(hào))(1942年2月5日)，謝忠厚、宋學(xué)民:《晉察冀邊區(qū)民主政權(quán)建設(shè)文獻(xiàn)選編》中冊(cè)，第426頁(yè)。關(guān)于村政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系問(wèn)題，首先，必須健全村代表會(huì)。村民代表會(huì)主席、副主席對(duì)于村代表不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但須在政治上負(fù)責(zé)幫助村公民小組建立健全起來(lái)，并檢查村代表的工作(對(duì)代表會(huì)決議的傳達(dá)與公民意見(jiàn)的聽(tīng)取)。其次，“村代表會(huì)與村務(wù)會(huì)都是民主集中制的組織，村公所執(zhí)行村代表會(huì)的決定，村長(zhǎng)副執(zhí)行村務(wù)會(huì)的決定。村長(zhǎng)副領(lǐng)導(dǎo)各委員會(huì)，各委員會(huì)不直接領(lǐng)導(dǎo)閭主任代表;村政執(zhí)行，統(tǒng)一的由村公所通過(guò)主任代表到達(dá)戶?！雹堋稌x察冀邊區(qū)行政委員會(huì)關(guān)于村政權(quán)的組織領(lǐng)導(dǎo)制度作風(fēng)的指示信》(民字第3號(hào))(1942年2月5日)，謝忠厚、宋學(xué)民:《晉察冀邊區(qū)民主政權(quán)建設(shè)文獻(xiàn)選編》中冊(cè)，第426頁(yè)。

從村長(zhǎng)制到代表會(huì)議制，體現(xiàn)了晉察冀抗日根據(jù)地村政建設(shè)中的制度創(chuàng)新。村長(zhǎng)制的基礎(chǔ)——封建閭鄰制被推翻，以權(quán)能分開(kāi)、政權(quán)與治權(quán)分離為基礎(chǔ)的南京國(guó)民政府前期實(shí)行的村長(zhǎng)制被代之以人民代表會(huì)議為基礎(chǔ)的“議行合一”的村民代表會(huì)議制，村民享有村長(zhǎng)制下不曾有過(guò)的普遍、廣泛的民主權(quán)利，人民真正有了當(dāng)家作主的權(quán)利和地位?！白h行合一”的村民代表會(huì)議制度，是中國(guó)共產(chǎn)黨人從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，探索創(chuàng)立的不同于英美“三權(quán)分立”的新民主主義政治制度。

三、晉察冀邊區(qū)村政建設(shè)的啟示

晉察冀邊區(qū)從舊的村長(zhǎng)制度到新的村民代表會(huì)議制度，推翻了幾千年的封建閭鄰制度，人民真正有了當(dāng)家作主人的權(quán)利和地位，這是中國(guó)民主政治發(fā)展史上新的里程碑?？谷彰裰鞔逭?quán)在兵員、軍用物資上支援了抗戰(zhàn)，在經(jīng)濟(jì)上有效改善了邊區(qū)民生。村政建設(shè)提高了鄉(xiāng)村農(nóng)民的民主參政意識(shí)，為中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村執(zhí)政進(jìn)行了卓有成效的探索。總結(jié)晉察冀邊區(qū)村政建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于當(dāng)今加強(qiáng)基層民主建設(shè)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，依然有一定的借鑒和啟示意義。

第一，晉察冀邊區(qū)村級(jí)政權(quán)“議行合一”的一元化體制，是適合中國(guó)國(guó)情的不同于英美式民主的新民主主義新路徑。在確定邊區(qū)政權(quán)模式時(shí)，曾發(fā)生過(guò)激烈的爭(zhēng)論。有人主張完全照搬英美式的三權(quán)分立，而大多數(shù)共產(chǎn)黨人則認(rèn)為，“這種制度，表面上是極其民主的，實(shí)際則是在極其民主的形式下，偷偷剝奪人民的真正民主權(quán)利?！薄笆琴Y產(chǎn)階級(jí)用以實(shí)行其階級(jí)專政的陳舊腐朽的國(guó)家形式，戴著民主的假面具的專政形式?！雹倥碚?《關(guān)于晉察冀邊區(qū)黨的工作和具體政策報(bào)告》，北京:中共中央黨校出版社，1981年，第28頁(yè)。李維漢認(rèn)為:“邊區(qū)的政權(quán)構(gòu)成應(yīng)是立法、司法、行政統(tǒng)一的一元化的民主集中制，議、行并列的參議會(huì)制應(yīng)改為符合民主集中制的人民代表會(huì)制，只有這樣才能適用于邊區(qū)，便利于人民。立法、司法、行政是政權(quán)的三種職能，但決不能三權(quán)鼎立。三權(quán)鼎立就是三元論，在我們邊區(qū)是完全不適用的?！雹诶罹S漢:《回憶與研究》下，北京:中共黨史資料出版社，1986年，第521頁(yè)。因此，根據(jù)地的村政權(quán)采取了“議行合一”的制度。

第二，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是搞好村政權(quán)建設(shè)、保證村政權(quán)改造沿著正確方向發(fā)展的關(guān)鍵。中國(guó)共產(chǎn)黨在村選中始終發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，制定和下發(fā)有關(guān)法規(guī)和文件，確定民主村選的政策、原則和方法;組織干部學(xué)習(xí)有關(guān)文件，派員進(jìn)村進(jìn)行宣傳發(fā)動(dòng)工作;成立選舉或指導(dǎo)委員會(huì)，選前組織指導(dǎo)，選中具體指導(dǎo)，選后協(xié)助指導(dǎo)，使村選工作健康有序進(jìn)行。同時(shí)，在村選過(guò)程中，黨組織始終注意防止和克服包辦代替或直接干涉，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是方針、政策的指示和掌握，通過(guò)細(xì)致工作，大膽發(fā)動(dòng)群眾，廣泛發(fā)揚(yáng)民主，充分發(fā)揮群眾的積極性，引導(dǎo)群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立地處理自己的工作，在抗日的大局下選舉建立村民主政權(quán)。此外，黨加強(qiáng)基層組織建設(shè)，注意在鄉(xiāng)村培養(yǎng)積極分子，發(fā)展地下黨員，并安排黨員參加競(jìng)選村民代表會(huì)主席、副主席，以實(shí)現(xiàn)黨對(duì)村政權(quán)的直接領(lǐng)導(dǎo)。

第三，堅(jiān)持民主集中制原則，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，民主決策，依法施政，是村政權(quán)建設(shè)的發(fā)展方向。晉察冀邊區(qū)村政權(quán)中，村民代表會(huì)為村政最高權(quán)力機(jī)關(guān)，村公所代行其職權(quán)，村公所之下設(shè)各委員會(huì)。同時(shí)上級(jí)和村代表會(huì)監(jiān)督村政，形成既有集體領(lǐng)導(dǎo)，又有分工，又有監(jiān)督的民主體制?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)初期，晉察冀邊區(qū)充分發(fā)揚(yáng)民主，建立的充分代表民意的村政權(quán)，是中國(guó)共產(chǎn)黨的偉大創(chuàng)造，解放了占人口最多、最基層的廣大人民群眾，激發(fā)了空前的抗戰(zhàn)熱情，形成了抗擊日本侵略者的汪洋大海，為奪取抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的最后勝利奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第四，堅(jiān)持用制度機(jī)制規(guī)范和約束權(quán)力，是確保村級(jí)政權(quán)工作人員始終保持良好作風(fēng)的根本方法。晉察冀抗日根據(jù)地村政權(quán)建設(shè)過(guò)程中，十分注重村政權(quán)的組織領(lǐng)導(dǎo)制度和作風(fēng)建設(shè)，認(rèn)為“沒(méi)有民主制度，就不會(huì)有民主作風(fēng)。村政權(quán)的民主作風(fēng)，要從健全民主制度中求之?！雹邸?晉察冀邊區(qū)行政委員會(huì)關(guān)于村政權(quán)的組織領(lǐng)導(dǎo)制度作風(fēng)的指示信》(節(jié)選)，謝忠厚、宋學(xué)民:《晉察冀邊區(qū)民主政權(quán)建設(shè)文獻(xiàn)選編》中冊(cè)，第426頁(yè)。首先，是健全了村民代表會(huì)制度，明確規(guī)定村代表會(huì)主席、副主席，對(duì)于村代表不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。但須在政治上負(fù)責(zé)幫助村公民小組建立健全起來(lái)，并檢查村代表的工作(對(duì)代表會(huì)決議的傳達(dá)與公民意見(jiàn)的聽(tīng)取)。其次，村代表會(huì)與村務(wù)會(huì)的組織原則是民主集中制，在議政和行政中都要貫徹這一原則。再次，規(guī)定了非常明確的村政權(quán)工作制度，如值日制度、會(huì)議制度、匯報(bào)制度、檢查制度等。在抓住制度建設(shè)這個(gè)根本問(wèn)題的同時(shí)，加強(qiáng)村政權(quán)的作風(fēng)建設(shè)。“反對(duì)自高自大，代替包辦，輕視人格，強(qiáng)迫命令，調(diào)動(dòng)干部不經(jīng)過(guò)合法手續(xù)，干部決定大問(wèn)題不通過(guò)代表會(huì)等不民主的作風(fēng)?！屓嗣裰v話，要發(fā)動(dòng)人民講話，反對(duì)閉住人民的嘴不讓講話，違反民主的作風(fēng)”，“村政權(quán)的民主作風(fēng)，要從健全民主制度中求之”。④《 晉察冀邊區(qū)行政委員會(huì)關(guān)于村政權(quán)的組織領(lǐng)導(dǎo)制度作風(fēng)的指示信》(節(jié)選)，謝忠厚、宋學(xué)民:《晉察冀邊區(qū)民主政權(quán)建設(shè)文獻(xiàn)選編》中冊(cè)，第426—427頁(yè)?！翱朔?quán)的不聲不響的秘密作風(fēng)和不伸出頭的現(xiàn)象”，“建立親民如手的清官作風(fēng)，克服盛氣凌人的官架子?！雹荨稌x察冀邊區(qū)行政委員會(huì)關(guān)于村政權(quán)的組織領(lǐng)導(dǎo)制度作風(fēng)的指示信》(節(jié)選)，謝忠厚、宋學(xué)民:《晉察冀邊區(qū)民主政權(quán)建設(shè)文獻(xiàn)選編》中冊(cè)，第424—426頁(yè)。強(qiáng)有力的、完善的村級(jí)制度，保證了村政權(quán)作風(fēng)民主，辦事公正、公開(kāi)。歷史表明:注重制度建設(shè)，這是奠定晉察冀模范抗日根據(jù)地基礎(chǔ)的一個(gè)重要方面。