秦長城

作為天津泰達環(huán)保有限公司（下稱“泰達環(huán)?！保┏晒\作的眾多PPP項目之一，大連中心城區(qū)垃圾焚燒發(fā)電項目從2012年7月正式建成投產(chǎn)到現(xiàn)在，已經(jīng)過三年多的時間。至今，項目總體運行良好，各項財務(wù)指標(biāo)全部優(yōu)于設(shè)計水平，全年日均處理垃圾量達到1500噸。在不久前，該項目正式入選了國家發(fā)改委PPP全國典型案例庫。

但像大多數(shù)PPP項目一樣，大連中心城區(qū)垃圾焚燒發(fā)電項目從開始籌劃到建成，并非是一帆風(fēng)順，而是在整個過程中，充滿了波折與坎坷。不久前，天津泰達環(huán)保有限公司副總經(jīng)理劉彥博在接受本刊記者采訪時，向記者回顧了該項目運作的過程，其中一些經(jīng)驗之談，或能給我們一些啟示和參考。

過程回顧

據(jù)劉彥博介紹，其實早在2003年，大連市便已經(jīng)開始嘗試在國內(nèi)首次采用BOT的方式進行垃圾焚燒發(fā)電項目的招投標(biāo)。但在當(dāng)時，國內(nèi)對垃圾焚燒發(fā)電項目的建設(shè)方式剛剛處于探討階段，幾乎沒有建成的項目，也沒有樣板以供參考。再加上，當(dāng)時國家對垃圾發(fā)電的一些政策還沒有出臺，也沒有很明確的政策導(dǎo)向。當(dāng)時市政府并沒有聘請招商顧問，而是自行公開招標(biāo)。最終，日本的一家企業(yè)株式會社荏原制作所和大連起重體團聯(lián)合體成為中標(biāo)人。

但此后過程的進展并不如預(yù)期般順利。在招標(biāo)結(jié)束后，政府方與投資人進行了協(xié)議談判，希望就垃圾處理服務(wù)的具體條件進行明確，比如垃圾供應(yīng)數(shù)量、熱值以及垃圾處理“三廢”（飛灰、爐渣、滲濾液）排放標(biāo)準(zhǔn)等。但經(jīng)過長達五年、前后十幾輪的談判，盡管項目的特許經(jīng)營協(xié)議內(nèi)容越來越細，對政府的約束也越來越多，垃圾處理補貼費用越來越高，可雙方卻仍未在特許經(jīng)營協(xié)議的某些關(guān)鍵條款上達成一致，最終導(dǎo)致項目流產(chǎn)。

在劉彥博看來，項目失敗，其實主要有兩個原因：一是對垃圾發(fā)電PPP招標(biāo)的復(fù)雜性估計不足;二是當(dāng)時沒有同類項目的招標(biāo)經(jīng)驗，招標(biāo)過程中項目條件不夠明確，招標(biāo)文件僅有《投標(biāo)人須知》而沒有《特許經(jīng)營協(xié)議》，所有協(xié)議的關(guān)鍵條款都要在后期通過談判來確定，“這就造成了項目招商時邊界條件不明確，政府與投資人各自的理解不一、分歧較大，談判過程中明顯感覺信息不對稱，政府在很多問題上處于被動狀態(tài)，最終導(dǎo)致項目流產(chǎn)?！?/p>

在這樣的背景下，大連市政府于2009年終止了原合同，并聘請專業(yè)的咨詢公司重新進行招投標(biāo)工作。在吸取了上一次失敗的經(jīng)驗教訓(xùn)后，此次大連市政府在招標(biāo)前就做了充足的準(zhǔn)備工作，將合同涉及的細節(jié)、未來的權(quán)責(zé)一一說明清楚。并且政府方在咨詢顧問的協(xié)助下，在公開招標(biāo)之前將所有項目的條件進行細化和逐一落實，使所有投資人在統(tǒng)一的項目條件下進行公開競爭，達到利益的最大化。

2009年2月5日，大連市城建局正式發(fā)布第二次項目招標(biāo)公告，并在相關(guān)人員的監(jiān)督下采用隨機抽取的方式確定了評標(biāo)專家。此后，包括天津泰達、中國節(jié)能、重慶鋼鐵、光大國際、上海環(huán)境以及威立雅在內(nèi)的9家單位參與投標(biāo)，競爭異常激烈。最終，在經(jīng)過嚴(yán)格的綜合評審和澄清談判后，招標(biāo)人確認泰達環(huán)保和中國恩菲工程技術(shù)有限公司聯(lián)合體中標(biāo)。中標(biāo)的垃圾處理價格51元/噸，甚至不到上一次招標(biāo)時中標(biāo)人要求價格的一半。2009年7月17日，大連市城建局與中標(biāo)人草簽特許經(jīng)營協(xié)議。大連中心城區(qū)垃圾焚燒發(fā)電項目正式塵埃落定。

經(jīng)驗總結(jié)

劉彥博認為，大連項目的成功運作是在深刻理解行業(yè)慣例和投資人需求的基礎(chǔ)上，政府與招標(biāo)顧問密切配合的成果。其之所以能夠取得成功，與以下幾個要素密不可分：

第一，選擇一個合適的合作伙伴?！坝捎诶幚矸贌椖繉儆诠伯a(chǎn)品，因此項目設(shè)計不同于一般企業(yè)，它是城市基礎(chǔ)設(shè)施中不可或缺的一部分，也是城市公共事業(yè)的一種，因此政府不僅要擔(dān)負前期的設(shè)計、監(jiān)督等責(zé)任，還要擔(dān)負相應(yīng)的社會責(zé)任。在此層面上，選擇合適的投標(biāo)人就需要考察多方面的指標(biāo)。”劉彥博表示，在該項目選擇合適的投標(biāo)人之時，除了要求有經(jīng)濟實力，同時還要求有建設(shè)管理能力和運營管理能力，要重視企業(yè)的信譽。大連市垃圾焚燒項目最后選擇了一個大型國企作為合作伙伴，這也是考慮了投標(biāo)企業(yè)的綜合實力、社會責(zé)任感等多方面因素后作出的結(jié)果。

第二，此次項目實施中對特許經(jīng)營協(xié)議中很多條款約定都非常詳盡。由于特許經(jīng)營期限一般從投產(chǎn)開始計算，工程建設(shè)期常常不可控。本項目的第一次招標(biāo)之所以會產(chǎn)生“馬拉松”式的談判，是因為招標(biāo)文件僅有《投標(biāo)人須知》，而沒有《特許經(jīng)營協(xié)議》，所有協(xié)議的關(guān)鍵條款都要在后期談判中確定，其工作量和難度可想而知。而在第二次招標(biāo)過程中，按照行業(yè)慣例，《特許經(jīng)營協(xié)議》作為招標(biāo)文件的一部分，投標(biāo)人僅可在已有文本的基礎(chǔ)上提出偏差意見，而且，在評標(biāo)時對這些提出的偏差意見是要扣分的（換句話說，即如果對協(xié)議的修改意見太多則很可能無法中標(biāo)）。并且，特許經(jīng)營協(xié)議明確約定了建設(shè)期，使企業(yè)自加壓力推進建設(shè)進度，盡快投產(chǎn)運營才能獲得經(jīng)濟效應(yīng)。所有這些，大大減少了后期談判的工作量，充分保證政府的主動性和項目的時間進度。

第三，企業(yè)和政府互相支持，為項目實施解決具體問題。在參與該PPP項目時，雙方建立了一個非常暢通的溝通機制，從項目執(zhí)行到高層溝通，整個項目非常順利。同時，按照協(xié)議規(guī)定，政府完成政府的工作，使工程建設(shè)與外部配套同步實施，由于良好的溝通機制，使得這個項目從開工到竣工也算國內(nèi)建設(shè)最快的。

“除此之外，這個項目之所以成功，很重要的一點是由專業(yè)的人員干專業(yè)的事情?！眲┎┍硎荆罾贌椖坎煌诔Ｒ?guī)的政府采購項目，它針對的是一個合格產(chǎn)品，要求企業(yè)提供一個合格的工程，合格的管理人員，只有這樣，才能提供出合格的產(chǎn)品。在項目的實施過程中包括極其復(fù)雜的各種技術(shù)、各種政策、監(jiān)管以及邊界條件等的界定工作，每一項不清楚都很可能在實施過程中帶來很大的麻煩。劉彥博介紹說，在這方面政府方對這個項目進行了深入仔細的調(diào)研，在項目咨詢和前期準(zhǔn)備階段也引入了專業(yè)的咨詢公司，對特許經(jīng)營權(quán)條款和實際技術(shù)方案進行了周密考慮，編制完成了整套方案，對可能發(fā)生的問題做了預(yù)想和明確的界定，這個項目在整個招標(biāo)文件中文本非常嚴(yán)謹(jǐn)，最終為整個項目的順利實施奠定了扎實的基礎(chǔ)。