我國就近入學(xué)政策應(yīng)預(yù)防的“雙重風(fēng)險”

黃娥

摘要 當前我國義務(wù)教育發(fā)展不均衡、城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)分化明顯，就近入學(xué)政策作為遏制擇校、促進教育公平的重要手段，應(yīng)防止中低層社會群體的教育利益遭二次剝削和城鄉(xiāng)二元分化社會結(jié)構(gòu)加劇的雙重風(fēng)險。為了使就近入學(xué)政策惠及更多階層群體，要加快貧困地方經(jīng)濟發(fā)展強度、加快義務(wù)教育學(xué)校標準化建設(shè)、細化完善就近入學(xué)政策以及加大轉(zhuǎn)移支付力度。

關(guān)鍵詞 就近入學(xué) ?風(fēng)險 ?策略

為了進一步貫徹落實《義務(wù)教育法》規(guī)定的適齡兒童、少年免試就近入學(xué)和十八屆三中全會要求義務(wù)教育免試就近入學(xué)，以規(guī)范小升初入學(xué)秩序，全面破除擇校難題，2014年1月14日教育部頒布《關(guān)于進一步做好小學(xué)升入初中免試就近入學(xué)工作的實施意見》，對小升初免試就近入學(xué)做了詳細規(guī)定。但由于我國區(qū)域發(fā)展不均衡、利益群體的龐雜化、利益訴求目標的分層化，就近入學(xué)政策如果不能協(xié)調(diào)好各個階層群體的教育訴求，會引發(fā)新一輪的社會民生問題。

一、我國關(guān)于就近入學(xué)的政策及內(nèi)容

1986年4月，我國頒布《義務(wù)教育法》，其中第九條規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當合理設(shè)置小學(xué)、初級中等學(xué)校，使兒童、少年就近入學(xué)”，首次以法律的形式對就近入學(xué)做了規(guī)定，將其納入義務(wù)教育制度。同年12月，原國家計委發(fā)布的《中小學(xué)校建筑設(shè)計規(guī)范》規(guī)定：“中學(xué)服務(wù)半徑不宜大于1000米，小學(xué)服務(wù)半徑不宜大于500米。走讀小學(xué)生不應(yīng)跨過城鎮(zhèn)干道、公路及鐵路”。對就近入學(xué)的“近”做了明確和強制的規(guī)定。1992年2月，國務(wù)院批準的《中華人民共和國義務(wù)教育法實施細則》強調(diào)“小學(xué)的設(shè)置應(yīng)當有利于適齡兒童、少年就近入學(xué)”。這一時期我國正大力推進初等教育普及，努力為廣大勞動人民提供充足的教育機會，在全國范圍內(nèi)采取就近入學(xué)的原則以適應(yīng)群眾的生產(chǎn)和生活，力爭讓所有適齡兒童、少年有學(xué)上且就近上學(xué)。

2006年6月，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議修訂通過了《中華人民共和國義務(wù)教育法》，第十二條規(guī)定：“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地就近入學(xué)”。明確規(guī)定就近入學(xué)是在戶籍所在地、父母或法定監(jiān)護人的居住地或工作地接受義務(wù)教育。2014年1月，為全面深化教育領(lǐng)域綜合改革，落實義務(wù)教育就近免試入學(xué)，教育部頒布了《關(guān)于進一步做好小學(xué)升入初中免試就近入學(xué)工作的實施意見》，明確規(guī)定：“縣級教育行政部門在上級教育行政部門指導(dǎo)統(tǒng)籌下，根據(jù)適齡學(xué)生人數(shù)、學(xué)校分布、所在學(xué)區(qū)、學(xué)校規(guī)模、交通狀況等因素，按照就近入學(xué)原則依街道、路段、門牌號、村組等，為每一所初中合理規(guī)定對口小學(xué)”。通過一系列政策的制定，我國就近入學(xué)政策日趨完善，這對于我國規(guī)范小升初入學(xué)秩序、全面破除擇校難題、營造健康的中小學(xué)學(xué)習(xí)成長氛圍具有導(dǎo)向性和可操作性。

二、就近入學(xué)政策的社會目標認識

教育政策的制定包含一定的社會目標，社會目標制約教育政策設(shè)計的手段、策略選擇。合理、正確地認識就近入學(xué)政策的社會目標能夠全面把握就近入學(xué)政策實施過程中的問題，加快推進就近入學(xué)政策的貫徹落實。

20世紀八九十年代，我國義務(wù)教育發(fā)展水平不高，直到2000年我國才基本實現(xiàn)“普九”目標。在單純追求“普九”指標時，忽略了義務(wù)教育均衡發(fā)展，義務(wù)教育均衡問題就像沒有顯性癥狀的“慢性腫瘤”，并沒有引起社會關(guān)注。2000年以來，由于優(yōu)質(zhì)教育資源配置不均衡而引發(fā)“上學(xué)難，上學(xué)貴”等社會民生問題，就近入學(xué)政策成為規(guī)范小升初入學(xué)秩序的有力手段。

就近入學(xué)政策作為義務(wù)教育法律條例之一，不僅包含適齡兒童和少年在物理范圍內(nèi)就近入學(xué)的社會目標，同時也包含接受同質(zhì)量水平的教育目標。它賦予所有適齡兒童和少年就近接受同等質(zhì)量義務(wù)教育的基本權(quán)利，利用法律強制政府實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育質(zhì)量的均衡配置。所以就近入學(xué)政策本應(yīng)該是制衡優(yōu)質(zhì)教育資源配置的有力杠桿，但我國2014年出臺的就近入學(xué)政策卻是在優(yōu)質(zhì)教育資源極不均衡以至于引發(fā)社會和諧問題下的產(chǎn)物。因此，在貫徹實施就近入學(xué)政策的同時要積極打破現(xiàn)有教育資源配置格局，才能發(fā)揮就近入學(xué)政策的本體價值。

三、就近入學(xué)政策潛在的“雙重風(fēng)險”

改革開放以來，我國將工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè)，這種價值取向也影響到經(jīng)濟領(lǐng)域之外的各個領(lǐng)域，同樣也滲透到教育領(lǐng)域，導(dǎo)致教育政策以及教育行為也有濃厚的經(jīng)濟價值取向。以“效率優(yōu)先，兼顧公平”為辦學(xué)原則，強調(diào)要集中有限的人力、物力和財力辦一批重點中小學(xué)，打破了教育平衡體系，區(qū)域間、城鄉(xiāng)間以及校際教育發(fā)展水平的差異日益擴大。隨著人民日益增長的物質(zhì)文化需求與優(yōu)質(zhì)教育資源短缺且不均衡配置的矛盾日益凸顯，政府若不進行干預(yù)，擇校等社會問題勢必將愈演愈烈，不利于社會和諧穩(wěn)定。在實施就近入學(xué)政策的同時，應(yīng)預(yù)防中低層社會群體的教育利益遭二次剝削，進一步固化城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)分層。

1.中低層社會群體的教育利益遭二次剝削

多級財政體制和區(qū)域經(jīng)濟差距不斷擴大的背景下，就近入學(xué)政策不利于中低層社會群體獲取優(yōu)質(zhì)教育資源。為了適應(yīng)我國社會財政體制改革，義務(wù)教育管理體制和財政體制進行了改革，形成了“中央和地方分項目、按比例分擔”的投資體制，把義務(wù)教育辦學(xué)責任交給地方政府，因此地方政府政策和經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了當?shù)亓x務(wù)教育的發(fā)展。對于教育經(jīng)費充足、基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備成熟和師資力量雄厚的一線城市，已經(jīng)在探索如何實現(xiàn)義務(wù)教育內(nèi)涵的發(fā)展;對于基本教學(xué)設(shè)施設(shè)備尚不齊全、公共基礎(chǔ)設(shè)施匱乏以及社會保障滯后的欠發(fā)達和落后地區(qū)，還行走在保障“每個孩子有學(xué)上”的“土公路”上，與發(fā)達城市走保障“每個孩子上好學(xué)”的“高速路”形成強烈的對比。而現(xiàn)在以行政和經(jīng)濟為紐帶構(gòu)成的城市格局打破了以地緣、親緣和血緣為紐帶的原始“鄉(xiāng)土中國”格局，社會分層日益明顯，城市中心形成的富人區(qū)將吸納更多優(yōu)質(zhì)教育資源。處于教育發(fā)展水平較高、教育資源豐富片區(qū)的社會群體是就近入學(xué)的受益者;處于教育發(fā)展水平落后、教育資源匱乏片區(qū)的社會群體將淪落為就近入學(xué)政策受益的邊緣群體。這時就近入學(xué)政策通過行政力量強制對受教育者進行劃片區(qū)管理，就會使原本處于不利地區(qū)的群體遭到二次“剝削”，反而不利于社會對基本公共教育服務(wù)的滿意程度，不利于社會的和諧穩(wěn)定。

2.城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)分化加劇

我國是一個幅員遼闊而地區(qū)差異又很大的國家，在進行市場化改革的過程中，在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想下，部分地區(qū)尤其是東部沿海地區(qū)憑借地理優(yōu)勢和帶有地區(qū)傾向性政策的雙重力量推動下，造成了地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的不均衡，而且還呈現(xiàn)不斷擴大的趨勢。成功“出彩”的地區(qū)就率先獲得并積累了大量的人力資本、企業(yè)數(shù)量、商品市場以及便利的交通條件，加快城市化和現(xiàn)代化進程，“這些因素又在收益遞增機制下自我強化，可能不斷加劇工業(yè)集聚和地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展差距”[1]。而義務(wù)教育財政體制改革形成的“中央和地方分項目、按比例分擔”新機制，使義務(wù)教育經(jīng)費主要由地方政府負擔，中央政府根據(jù)項目給予適當?shù)难a助。這就意味著地方政府成為義務(wù)教育經(jīng)費的投入主體，其財政實力以及地方經(jīng)濟政策傾向決定義務(wù)教育發(fā)展水平的高低。而且在欠發(fā)達地區(qū)教育與經(jīng)濟之間存在一種連帶的惡性循環(huán)，由于經(jīng)濟發(fā)展落后、地方政府財政收入低，導(dǎo)致教育財政性投入嚴重不足，間接剝奪當?shù)厝后w接受優(yōu)質(zhì)教育的機會，不能實現(xiàn)義務(wù)教育的內(nèi)涵式發(fā)展，貧困地區(qū)的人口整體素質(zhì)尤其是文化技術(shù)素質(zhì)得不到提高，反過來當?shù)氐纳a(chǎn)方式無法改變，最終導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展水平無法提高。

四、預(yù)防就近入學(xué)政策“雙重風(fēng)險”的策略

1.加大貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)力度，提高地方經(jīng)濟實力

教育發(fā)展需要一定的物質(zhì)資源作保障，以維持教育的“造血”機能，因此當?shù)胤浇?jīng)濟發(fā)展水平較高時，教育也能獲得較高程度的發(fā)展，因此教育和經(jīng)濟發(fā)展水平兩者是“生死與共的患難兄弟”。而改革開放以來，在地理因素和行政力量的雙重作用下，我國地區(qū)經(jīng)濟逐步擴大，東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度較快，希冀先發(fā)展起來的地區(qū)能夠拉動全國經(jīng)濟運轉(zhuǎn)。但“很多研究都指出，改革之初這種經(jīng)濟政策的地理上的傾向性是導(dǎo)致后來工業(yè)在沿海地區(qū)集聚以及地區(qū)間收入差距擴大的重要原因”[1]。因此縮小地區(qū)間經(jīng)濟差距應(yīng)采取“剛?cè)岵钡牟呗?，一方面轉(zhuǎn)變政府職能，加大政府的宏觀調(diào)控力度，在可控制范圍內(nèi)采取地方傾向性政策協(xié)調(diào)促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，加強重點項目開發(fā)強度，加快貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過行政“強”力為促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供強有力的政策保障;另一方面加快貧困地區(qū)教育、文化等軟實力的發(fā)展，提高貧困地區(qū)人民的整體素質(zhì)。教育是掌握系統(tǒng)知識和技能的重要場所，是人力資本的轉(zhuǎn)換器，是提高人民整體素質(zhì)的基礎(chǔ)工程，因此，提高貧困地區(qū)教育發(fā)展是縮小地區(qū)間差距最有效的舉措。

2.加快義務(wù)教育學(xué)校標準化建設(shè)，保障貧困地區(qū)義務(wù)教育辦學(xué)最低標準

縮小地區(qū)經(jīng)濟差異不能一蹴而就，因此在宏觀政策發(fā)展地方經(jīng)濟的同時，加快貧困地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校標準化建設(shè)，以落實貧困地區(qū)義務(wù)教育基本的物質(zhì)保障，縮小區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、校際間義務(wù)教育辦學(xué)硬件設(shè)施差距。在全國教育經(jīng)費短缺的背景下，應(yīng)有計劃、有重點地對薄弱學(xué)校辦學(xué)硬件設(shè)施、設(shè)備加以改善，使既有教育資源的社會效益最大化。中央政府應(yīng)加快推出義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)標準，省級政府應(yīng)全面統(tǒng)籌監(jiān)督本省義務(wù)教育學(xué)校標準化建設(shè)，縣級政府則要落實縣域內(nèi)學(xué)校標準化建設(shè)實施，全面改善和提高貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校辦學(xué)條件和辦學(xué)水平，推進義務(wù)教育均衡發(fā)展。

3.細化完善就近入學(xué)政策建設(shè)，提高就近入學(xué)政策的執(zhí)行力度

就近入學(xué)政策通過行政力量對小升初入學(xué)秩序進行重構(gòu)，是規(guī)范義務(wù)教育階段擇校行為、保障適齡兒童和少年教育公平的重要手段。細化完善就近入學(xué)政策，加快配套法律法規(guī)的建設(shè)，使其更具有操作性，以發(fā)揮就近入學(xué)政策最大社會效益;加大社會群體參與政策執(zhí)行強度，實行公開、透明的政策執(zhí)行方式，加強政策的監(jiān)督。各級地方政府應(yīng)根據(jù)上級規(guī)定性文件精神，結(jié)合本地區(qū)實際情況制定操作性更強的文件，逐步落實就近入學(xué)政策。盡快落實片區(qū)劃分的標準，明確劃片學(xué)校確定入學(xué)對象的辦法，確定各個環(huán)節(jié)的權(quán)利以及責任主體，建立監(jiān)督評價機制，如何實現(xiàn)學(xué)區(qū)內(nèi)教育資源的共享等具體辦法。由于我國區(qū)域差別大，就近入學(xué)政策不能一刀切，通過政府這只有形的手完成優(yōu)質(zhì)資源配置，以維護絕大多數(shù)群體利益，同時也應(yīng)讓市場這只無形的手來促進優(yōu)質(zhì)教育資源的生成。

4.加大義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移力度，加強宏觀調(diào)控

“在教育資源中，經(jīng)費無疑是非常重要的一個組成部分，經(jīng)費配置的情況在很大程度上決定了學(xué)校的發(fā)展狀況?！盵2]義務(wù)教育具有公共產(chǎn)品屬性，政府應(yīng)承擔義務(wù)經(jīng)費的投入責任。因此對于財政實力較弱的地方政府，各級有關(guān)部門應(yīng)對其進行財政補貼，以彌補財政缺口，維護區(qū)域間公共服務(wù)水平的均衡化，促進社會公平。2005年12月，國務(wù)院頒布《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》明確規(guī)定：“逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制。中央重點支持中西部地區(qū)，適當兼顧東部部分困難地區(qū)”。新機制使義務(wù)教育經(jīng)費全面納入了公共財政保障范圍，明確各級政府事權(quán)和責任，調(diào)動地方各級政府以及社會各界的辦學(xué)積極性，同時通過財政轉(zhuǎn)移支付兼顧財力薄弱的地區(qū)，改善薄弱地區(qū)的辦學(xué)條件。對于財政實力薄弱的地區(qū)應(yīng)采用非費配套義務(wù)教育專項補助，對于經(jīng)濟發(fā)展水平較高的一線城市應(yīng)采用配套義務(wù)教育專項補助，以鼓勵地方政府增加義務(wù)教育支出，均衡地區(qū)間財政實力的差距，為貧困地區(qū)群眾創(chuàng)辦優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源。

就近入學(xué)政策并不能從本質(zhì)上遏制擇校問題，也并非解決擇校問題的最終方法。但在現(xiàn)階段我國社會分層加劇的背景下，就近入學(xué)政策是緩解擇校問題、規(guī)范入學(xué)秩序最合適的手段。只有加快義務(wù)教育均衡發(fā)展才能從根本上解決擇校問題，促進教育公平。

參考文獻

[1] 陸銘，陳釗.論中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的兩大因素和兩種力量[J].云南大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2005（4）.

[2] 靳玉樂.教育資源配置與結(jié)構(gòu)研究.重慶：重慶出版社，2011.

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