周世鋒

圍繞六個(gè)統(tǒng)一 推進(jìn)“多規(guī)合一”

周世鋒

“多規(guī)合一”涉及到規(guī)劃體制、協(xié)調(diào)機(jī)制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等諸多方面，應(yīng)重點(diǎn)圍繞規(guī)劃體系、空間布局、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、信息平臺、審批管理等六個(gè)方面推進(jìn)“多規(guī)合一”

2013年12月，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上提出“在縣市通過探索經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的‘三規(guī)合一’或‘多規(guī)合一’，形成一個(gè)縣市一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，持之以恒加以落實(shí)”。2014年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“要加快規(guī)劃體制改革，健全空間規(guī)劃體系，積極推進(jìn)市縣‘多規(guī)合一’”?！岸嘁?guī)合一”涉及到規(guī)劃體制、協(xié)調(diào)機(jī)制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等諸多方面，是項(xiàng)比較復(fù)雜的改革工作。當(dāng)前各地正在開展“十三五”規(guī)劃編制，部分市縣也在推進(jìn)“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作，本文結(jié)合前期的一些研究思考，提出應(yīng)重點(diǎn)圍繞規(guī)劃體系、空間布局、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、信息平臺、審批管理等六個(gè)方面推進(jìn)“多規(guī)合一”。

統(tǒng)一規(guī)劃體系

統(tǒng)一規(guī)劃體系的關(guān)鍵是要強(qiáng)化總體規(guī)劃、調(diào)整空間規(guī)劃、整合專項(xiàng)規(guī)劃，形成縱向銜接、橫向協(xié)調(diào)、定位清晰、互為支撐的規(guī)劃體系。

一是強(qiáng)化總體規(guī)劃。省級層面重點(diǎn)是編制好省域國土空間總體規(guī)劃，作為其它各類規(guī)劃的頂層規(guī)劃。省域國土空間總體規(guī)劃，應(yīng)著眼于人口、資源與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略要求，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各領(lǐng)域與國土空間利用協(xié)調(diào)統(tǒng)一的格局，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的布局優(yōu)化和科學(xué)利用。市縣層面，可以將現(xiàn)在的五年規(guī)劃綱要改造提升為市縣發(fā)展的總體規(guī)劃，關(guān)鍵是增強(qiáng)戰(zhàn)略性、空間管控性，延長規(guī)劃期限到20年左右，提出空間利用戰(zhàn)略與總體布局，為促進(jìn)各類規(guī)劃多規(guī)融合、聯(lián)動(dòng)實(shí)施提供基本依據(jù)和頂層設(shè)計(jì)。

二是調(diào)整空間規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等規(guī)（區(qū)）劃，宏觀內(nèi)容和范圍總體上可以收縮簡化、專項(xiàng)內(nèi)容應(yīng)深化細(xì)化。更加突出各功能分區(qū)內(nèi)部的空間類型細(xì)分、發(fā)展導(dǎo)向細(xì)化、管制要求落實(shí)等空間管制內(nèi)容，更加突出專業(yè)領(lǐng)域特色發(fā)展要求、任務(wù)安排、改革舉措等空間發(fā)展內(nèi)容。一方面，對戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略定位和空間管制要求等嚴(yán)格繼承總體規(guī)劃，另一方面，對現(xiàn)有的涉及發(fā)展戰(zhàn)略背景研究、戰(zhàn)略趨勢預(yù)測、戰(zhàn)略目標(biāo)預(yù)測、國土空間管制等基礎(chǔ)性、長期性、全局性、關(guān)鍵性問題，進(jìn)行大幅度縮減，不作為其重點(diǎn)內(nèi)容。

三是整合專項(xiàng)規(guī)劃。其他專項(xiàng)規(guī)劃建議進(jìn)行適當(dāng)整合，有些可以改為實(shí)施方案或行動(dòng)方案，期限3到5年，是對總體規(guī)劃在近期的落實(shí)。在市縣級層面，專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃更應(yīng)突出實(shí)際可實(shí)施性，按照實(shí)施方案要求來編制。專項(xiàng)規(guī)劃編制的重點(diǎn)應(yīng)是需要政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的領(lǐng)域，以及涉及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局和長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)域。原則上，一個(gè)領(lǐng)域編制一個(gè)“大規(guī)劃”。專項(xiàng)規(guī)劃編制的內(nèi)容上，應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目的謀劃，建立項(xiàng)目儲備庫。提高專項(xiàng)規(guī)劃的深度，按照先編規(guī)劃、后定項(xiàng)目、再安排資金的工作鏈，加強(qiáng)相關(guān)聯(lián)的專項(xiàng)規(guī)劃之間的銜接，做到章節(jié)精簡、篇幅精要，增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性和實(shí)效性。實(shí)施方案、行動(dòng)計(jì)劃等，則可以立足于政府的實(shí)際工作，側(cè)重于實(shí)施性內(nèi)容的編制。

統(tǒng)一空間布局

各個(gè)空間規(guī)劃和方案的空間布局應(yīng)相互銜接，突出總體規(guī)劃對其它規(guī)劃在空間布局和功能分區(qū)上的管控作用。在其它規(guī)劃布局中充分體現(xiàn)總體戰(zhàn)略布局和城鎮(zhèn)、生態(tài)、農(nóng)業(yè)等重要空間的落實(shí)。

一是總體規(guī)劃作為空間布局總綱，明確區(qū)域空間總體格局。總體規(guī)劃在空間布局上要?jiǎng)澐秩罂臻g、明確重大基礎(chǔ)設(shè)施布局、提出空間管控指標(biāo)。一是劃分三大功能空間，即通過開展國土空間分析評價(jià)，以自然邊界、行政邊界和各類評價(jià)結(jié)果范圍邊界為單元，劃分為城鎮(zhèn)發(fā)展空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、生態(tài)保護(hù)空間，形成統(tǒng)領(lǐng)各類規(guī)劃開展具體功能細(xì)分的基礎(chǔ)性分區(qū)格局。二是明確重大設(shè)施布局導(dǎo)向，按照功能分區(qū)建設(shè)和聯(lián)動(dòng)需求，提出區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施的布局建議，并明確開展建設(shè)的約束性要求，作為相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的重要依據(jù)。三是控制開發(fā)強(qiáng)度等重要指標(biāo)，為增強(qiáng)空間規(guī)劃的約束性和指導(dǎo)性，在總體規(guī)劃中要推進(jìn)對開發(fā)強(qiáng)度、建設(shè)用地總量、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)模等指標(biāo)的控制，進(jìn)一步維護(hù)生態(tài)安全，倒逼空間開發(fā)建設(shè)轉(zhuǎn)型。

▲城市總體規(guī)劃應(yīng)與土地利用規(guī)劃相協(xié)調(diào)，劃出城鎮(zhèn)增長邊界。城市控制性規(guī)劃可以細(xì)化各建設(shè)用地的用地性質(zhì)、使用強(qiáng)度和空間環(huán)境，完善城市區(qū)域空間規(guī)劃管理的依據(jù)

二是土地利用規(guī)劃作為土地用途具體管治的載體，監(jiān)管土地用途和規(guī)模。在總體規(guī)劃空間格局下，推進(jìn)土地利用規(guī)劃修編。在國土專業(yè)分析評價(jià)基礎(chǔ)上，對三大空間做進(jìn)一步的用地分類布局。原則上建設(shè)用地向城鎮(zhèn)發(fā)展空間集中，農(nóng)用地向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間集中。規(guī)劃要以嚴(yán)格保護(hù)耕地為前提，重點(diǎn)明確農(nóng)業(yè)區(qū)塊的具體用地分類與布局，劃分永久基本農(nóng)田邊界。

三是城市規(guī)劃作為城鎮(zhèn)空間管理的載體，明確城鎮(zhèn)空間建設(shè)方向和布局。在總體規(guī)劃格局布控下，推動(dòng)城市總體規(guī)劃修編。規(guī)劃范圍主要為前述城鎮(zhèn)發(fā)展空間，規(guī)劃重點(diǎn)是明確城市建設(shè)空間導(dǎo)向、主要建設(shè)指標(biāo)和建設(shè)用地的具體分類及布局，形成對中心城區(qū)和中心鎮(zhèn)等主要城鎮(zhèn)建設(shè)的具體布局總綱。城市總體規(guī)劃應(yīng)與土地利用規(guī)劃相協(xié)調(diào)，劃出城鎮(zhèn)增長邊界。城市控制性規(guī)劃可以細(xì)化各建設(shè)用地的用地性質(zhì)、使用強(qiáng)度和空間環(huán)境，完善城市區(qū)域空間規(guī)劃管理的依據(jù)。

四是環(huán)境規(guī)劃是生態(tài)空間和環(huán)境準(zhǔn)入管治的載體。按照總體規(guī)劃的布局要求，推進(jìn)環(huán)境規(guī)劃修編。規(guī)劃基于對生態(tài)環(huán)境的專項(xiàng)評價(jià)，提出生態(tài)管控和保護(hù)的分類等級和空間布局。在前述確立的生態(tài)保護(hù)空間內(nèi)劃定生態(tài)紅線，進(jìn)一步劃分具體的生態(tài)保護(hù)等級和管制要求，形成嚴(yán)格的生態(tài)空間保護(hù)體系。其他兩大空間的生態(tài)空間布局，要與土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

五是其它規(guī)劃（方案）作為相應(yīng)領(lǐng)域?qū)傮w空間布局的細(xì)化落實(shí)。按照規(guī)劃體系要求，推進(jìn)其他專項(xiàng)規(guī)劃（方案）修編。各類規(guī)劃可以在三類空間區(qū)域中按照有利于建設(shè)實(shí)施的要求作進(jìn)一步專項(xiàng)細(xì)分布局，并確定具體目標(biāo)、布局內(nèi)容、管控重點(diǎn)等。

統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

要對城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等規(guī)劃涉及的功能區(qū)分類、劃分標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行對接，包括劃分方法、分區(qū)類型、圖件比例尺和地圖系統(tǒng)坐標(biāo)系等。

一是各類功能分區(qū)對接導(dǎo)引。在三類空間框架下，進(jìn)一步推動(dòng)各項(xiàng)規(guī)劃按照現(xiàn)行空間分區(qū)，開展空間功能和管制區(qū)域的對接。這類功能分區(qū)的對接劃分是在相關(guān)規(guī)劃配合中的創(chuàng)新，也是走向一體化的空間分區(qū)協(xié)調(diào)重組。

二是土地利用“斑塊”調(diào)整對接引導(dǎo)。在“多規(guī)”差異分析基礎(chǔ)上，以總體規(guī)劃為依據(jù)，重點(diǎn)對“兩規(guī)”建設(shè)用地空間布局差異圖斑進(jìn)行分析，在對差異歸類的基礎(chǔ)上，制定差異協(xié)調(diào)原則和協(xié)調(diào)策略，提出差異處理建議。

目前“城規(guī)”和“土規(guī)”土地分類體系的內(nèi)涵和外延相互交錯(cuò)，大大增加“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的難度，必須首先確立一個(gè)能容納兩大分類系統(tǒng)的新分類標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，主要根據(jù)重點(diǎn)項(xiàng)目布局、地塊區(qū)塊，用地性質(zhì)等情況，提出分類的調(diào)整措施，對于微小差異用地，原則上以土地利用規(guī)劃為準(zhǔn)。

統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

各個(gè)規(guī)劃要形成一個(gè)口徑的自然資源、人口、經(jīng)濟(jì)、土地、社會等統(tǒng)計(jì)口徑與數(shù)據(jù)庫，所有規(guī)劃編制依托的數(shù)據(jù)都來自于此，統(tǒng)一基礎(chǔ)圖件、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和建設(shè)用地圖斑，確保各類規(guī)劃目標(biāo)實(shí)施的一致性。規(guī)劃目標(biāo)數(shù)據(jù)也要統(tǒng)一，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新。

一是現(xiàn)狀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。包括空間數(shù)據(jù)，如建設(shè)用地規(guī)模、生態(tài)保護(hù)區(qū)面積、耕地保有量；基本數(shù)據(jù)，如地區(qū)生產(chǎn)總值、常住人口、城鎮(zhèn)化水平、森林覆蓋率、二氧化碳排放量、化學(xué)需氧量(COD)等。

二是基礎(chǔ)底圖。城市總體規(guī)劃基礎(chǔ)底圖（縣域）比例尺一般為1：10萬，使用54北京投影坐標(biāo)系；土地利用總體規(guī)劃基礎(chǔ)底圖（縣域）比例尺一般為1：5萬，使用80西安投影坐標(biāo)系；環(huán)境功能區(qū)劃基礎(chǔ)底圖（縣域）比例尺為1：12.5萬；發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)底圖多為示意圖，對比例尺和投影坐標(biāo)系要求不高。

總體上看，各主體規(guī)劃基礎(chǔ)圖件技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)差異較大，在“多規(guī)合一”實(shí)施中，亟待統(tǒng)一底圖和技術(shù)處理手段，使之能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)”圖層疊合，確?？臻g無縫銜接。應(yīng)以土地利用現(xiàn)狀圖結(jié)合高分辨率衛(wèi)星遙感圖作為統(tǒng)一工作底圖?；A(chǔ)底圖統(tǒng)一在Arcgis軟件中處理，統(tǒng)一轉(zhuǎn)化為2000國家大地坐標(biāo)系，縣域底圖比例尺統(tǒng)一為1：10萬。

三是目標(biāo)數(shù)據(jù)。包括空間方面，如建設(shè)用地規(guī)模、國土開發(fā)強(qiáng)度、耕地保有量等；生態(tài)方面，如生態(tài)保護(hù)區(qū)面積、森林覆蓋率、化學(xué)需氧量、二氧化碳排放量、環(huán)保投入占GDP比重等；發(fā)展方面，如總?cè)丝谝?guī)模、城鎮(zhèn)化水平、居民平均收入等。

統(tǒng)一信息平臺

在“多規(guī)合一”工作開展中，通過建設(shè)地理信息聯(lián)動(dòng)平臺，構(gòu)建統(tǒng)一的基礎(chǔ)地理信息庫、統(tǒng)一的規(guī)劃編制底圖，統(tǒng)一的協(xié)同工作機(jī)制，統(tǒng)一的監(jiān)督反饋體系，從空間上支撐各類規(guī)劃的編制與實(shí)施。

一是實(shí)行1+X信息系統(tǒng)運(yùn)作方式。信息聯(lián)動(dòng)平臺由公共平臺和各部門業(yè)務(wù)子系統(tǒng)構(gòu)成，各子系統(tǒng)之間實(shí)現(xiàn)信息共享和成果疊加，從而實(shí)現(xiàn)各部門在規(guī)劃立項(xiàng)、規(guī)劃編制、規(guī)劃審查及實(shí)施管理中的實(shí)時(shí)對接。

公共平臺。公共信息平臺的建立是“多規(guī)”在空間上實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的重要基礎(chǔ)，不僅有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個(gè)規(guī)劃的編制與實(shí)施，而且能實(shí)現(xiàn)全區(qū)域范圍內(nèi)的基礎(chǔ)地理信息共享，統(tǒng)一地理信息出口，提高數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和一致性。

業(yè)務(wù)子系統(tǒng)。每個(gè)業(yè)務(wù)子系統(tǒng)均具有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的訪問接口和一個(gè)自身規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，可通過接口直接獲取規(guī)劃編制底圖以及對空間數(shù)據(jù)進(jìn)行訪問查詢，也能將實(shí)時(shí)規(guī)劃和審批信息錄入數(shù)據(jù)庫，供其他部門調(diào)用?？梢园òl(fā)改、城市規(guī)劃、國土、環(huán)保和其它業(yè)務(wù)子系統(tǒng)。

二是完善功能需求。信息聯(lián)動(dòng)平臺主要實(shí)現(xiàn)以下功能：

統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫支撐：建設(shè)空間基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)庫和“多規(guī)合一”規(guī)劃專業(yè)數(shù)據(jù)庫，并統(tǒng)一建庫標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為平臺進(jìn)行共享服務(wù)提供數(shù)據(jù)支撐。

統(tǒng)一的規(guī)劃編制平臺：提供方便、安全的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)錄入工具、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析工具，沖突監(jiān)測和報(bào)警工具，為“多規(guī)協(xié)調(diào)”提供工具。

統(tǒng)一的規(guī)劃信息查詢、審批辦公系統(tǒng)：建設(shè)面向政府和公眾的服務(wù)門戶網(wǎng)站，對地理空間數(shù)據(jù)庫中的所有信息進(jìn)行集中展示和綜合查詢，任何有權(quán)限的用戶均可以在權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行數(shù)據(jù)查詢、交換和更新審核。

統(tǒng)一管理機(jī)制

一是建立高效的規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制。成立規(guī)劃協(xié)調(diào)委員會，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任委員會主任。建立規(guī)劃編制協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。按照“先主后次、從上而下”的原則，編制或修編相應(yīng)的規(guī)劃。建立規(guī)劃實(shí)施互動(dòng)反饋機(jī)制。對規(guī)劃實(shí)施中遇到的主要問題，由實(shí)施主體實(shí)時(shí)匯總上報(bào)至規(guī)劃協(xié)調(diào)委員會。

二是改革規(guī)劃成果審批制度?？傮w規(guī)劃審批層次要提高，可在地方人大審議通過后報(bào)上級政府審批發(fā)布。其它規(guī)劃，特別是城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等規(guī)劃審批權(quán)，可由上級政府授權(quán)市地方政府進(jìn)行審批，以形成合理、靈活的審批制度。增強(qiáng)地方規(guī)劃自主權(quán)和統(tǒng)籌權(quán)，提高政府效力。

三是完善規(guī)劃立項(xiàng)制度。立項(xiàng)工作由規(guī)劃主管部門圍繞社會焦點(diǎn)和熱點(diǎn)問題，征集相關(guān)專家和職能部門的建議，討論篩選后形成規(guī)劃項(xiàng)目編制計(jì)劃，遞交規(guī)劃協(xié)調(diào)委員會審議。協(xié)調(diào)委員會應(yīng)充分論證規(guī)劃必要性，作出是否予以立項(xiàng)的決定。對準(zhǔn)予立項(xiàng)的，由規(guī)劃主管部門開展后續(xù)預(yù)算申報(bào)和編制工作。

四是健全規(guī)劃修編機(jī)制。修編制度統(tǒng)一為五年一次。編制時(shí)序上形成合理的先后順序。按照“先主后次”的原則，以關(guān)聯(lián)修改后的成果為基礎(chǔ)，對其他規(guī)劃的提出相應(yīng)修改要求，確保各項(xiàng)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)和銜接。

作者為浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院副總規(guī)劃師