任春榮

（中國教育科學(xué)研究院 督導(dǎo)評估研究中心，北京100088）

教學(xué)點(diǎn)是我國義務(wù)教育公共服務(wù)體系延伸到偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的微型教學(xué)機(jī)構(gòu)，國外也叫小規(guī)模學(xué)校。2012年秋季，我國有近7萬個(gè)教學(xué)點(diǎn)，教學(xué)點(diǎn)的數(shù)量比2011年增加2000多個(gè)，是近20年來首次大幅增長①，這得益于《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》（國辦發(fā)［2012］48號，以下簡稱《意見》）的出臺?！兑庖姟芬髧?yán)格規(guī)范地方政府的學(xué)校撤并程序和行為，教學(xué)點(diǎn)的撤并勢頭得到一定程度的遏制，但是，仍有不少人認(rèn)為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保留教學(xué)點(diǎn)只是暫時(shí)性的，對教學(xué)點(diǎn)進(jìn)行建設(shè)和投入是浪費(fèi)，也仍有地方政府違反就近入學(xué)規(guī)定繼續(xù)撤并教學(xué)點(diǎn)。教學(xué)點(diǎn)建設(shè)事關(guān)我國鄉(xiāng)村發(fā)展的前途，本文期望從保障弱勢群體受教育權(quán)和繁榮鄉(xiāng)村教育出發(fā)，探索影響教學(xué)點(diǎn)數(shù)量的因素，借鑒城市化國家建設(shè)小規(guī)模學(xué)校的經(jīng)驗(yàn)，提出城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國建設(shè)教學(xué)點(diǎn)的政策建議。

一、教學(xué)點(diǎn)生存狀態(tài)

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年平均每2.6個(gè)行政村有一所小學(xué)或者教學(xué)點(diǎn)。其中每個(gè)教學(xué)點(diǎn)平均49個(gè)學(xué)生，5.1%的學(xué)生在復(fù)式班就讀；部分教學(xué)點(diǎn)有高年級，5、6年級學(xué)生總數(shù)占教學(xué)點(diǎn)學(xué)生數(shù)的16%②。偏遠(yuǎn)農(nóng)村學(xué)生家庭大多比較貧困，就近入學(xué)能大幅降低家庭教育成本，并避免兒童超齡入學(xué)。教學(xué)點(diǎn)對于保障偏遠(yuǎn)貧困農(nóng)村兒童接受義務(wù)教育起到至關(guān)重要的作用，但多年來面臨撤并風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)展困難重重。

（一）教學(xué)點(diǎn)屬性界定含糊不明

教學(xué)點(diǎn)是義務(wù)教育最低一級教學(xué)機(jī)構(gòu)，對于什么樣的教學(xué)機(jī)構(gòu)可以認(rèn)定為教學(xué)點(diǎn)，國家沒有統(tǒng)一規(guī)定。2013年在教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)中義務(wù)教育教學(xué)機(jī)構(gòu)的類型分為小學(xué)、小學(xué)教學(xué)點(diǎn)、初級中學(xué)、九年一貫制學(xué)校、十二年一貫制學(xué)校。對小學(xué)教學(xué)點(diǎn)的界定是：為方便適齡兒童就近入學(xué)，實(shí)施初等教育不計(jì)校數(shù)的教學(xué)機(jī)構(gòu)③。這個(gè)定義對在什么標(biāo)準(zhǔn)下“不計(jì)校數(shù)”缺乏進(jìn)一步解釋，但傳遞了兩點(diǎn)信息，一是教學(xué)點(diǎn)不是學(xué)校，并被某些決策者曲解為國家定的學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)可以不適用于教學(xué)點(diǎn)；二是教學(xué)點(diǎn)的界定權(quán)力在地方，不同地方對教學(xué)點(diǎn)的劃定標(biāo)準(zhǔn)不一樣，同樣不足百人的學(xué)校在不同地方具有不同地位。有的地方關(guān)注有無法人資格，有的地方關(guān)注年級是否齊全，有的地方關(guān)注學(xué)生人數(shù)。而關(guān)于人數(shù)的劃分也缺乏一致性。中國教育科學(xué)研究院督導(dǎo)與評估研究中心2011年對68個(gè)縣抽樣調(diào)查顯示，70%的教學(xué)點(diǎn)在50人以下，85.5%的教學(xué)點(diǎn)在100人以下④。此外，還有村小學(xué)與教學(xué)點(diǎn)界限不清，29.7%的村小學(xué)人數(shù)在100人以下。教學(xué)點(diǎn)的界定并不是一個(gè)簡單的名稱問題，涉及管理權(quán)屬、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等一系列方面。

（二）教學(xué)點(diǎn)困境是農(nóng)村公共服務(wù)體系薄弱的縮影

教學(xué)點(diǎn)問題本質(zhì)是農(nóng)村發(fā)展問題。長久以來，二元社會管理理念以及政府官員考核導(dǎo)向造成經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)農(nóng)村公共服務(wù)的提供長期欠債⑤，農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)管供水、電力供應(yīng)、燃?xì)夂团瘹獾痊F(xiàn)代文明基礎(chǔ)設(shè)施都比較薄弱，公共交通、衛(wèi)生、網(wǎng)絡(luò)覆蓋以及一些基本的生活、消費(fèi)設(shè)施都處于落后狀態(tài)。教學(xué)點(diǎn)作為農(nóng)村公共服務(wù)體系的組成部分同樣不能幸免，吸引不來也留不住好教師，高質(zhì)量教學(xué)機(jī)構(gòu)的缺乏更將農(nóng)民家庭逐出村莊。據(jù)中國教育科學(xué)研究院督導(dǎo)與評估中心2011年的調(diào)查結(jié)果顯示，教學(xué)點(diǎn)雖然平均校舍建筑面積比較充足，但部分地區(qū)存在校舍破敗的問題，辦學(xué)條件的底部現(xiàn)象主要出現(xiàn)在圖書資源、儀器設(shè)備方面。32%的教學(xué)點(diǎn)沒有配置圖書，生均儀器設(shè)備值中位數(shù)僅為39元。教學(xué)點(diǎn)教師配置從數(shù)量到質(zhì)量都處于弱勢地位。1師1校的教學(xué)點(diǎn)占比38.3%，76.9%的教學(xué)點(diǎn)教師數(shù)在3人及以下；西部教學(xué)點(diǎn)有17.8%的教師是代課教師；教師年齡老化，中部51歲及以上教師比例為42.54%，西部為26.2%；教師學(xué)歷水平低，48.3%的西部教學(xué)點(diǎn)教師學(xué)歷僅為中等及以下⑥。

追求規(guī)模效益的政策導(dǎo)向進(jìn)一步加劇了教學(xué)點(diǎn)的不利處境。2001年中央財(cái)政設(shè)立了“中小學(xué)布局調(diào)整專項(xiàng)資金”鼓勵(lì)辦學(xué)規(guī)?；?。各類工程、項(xiàng)目和計(jì)劃等都強(qiáng)調(diào)規(guī)模效益和投入的輻射效應(yīng)，學(xué)校達(dá)不到一定規(guī)模項(xiàng)目資金不予支持，學(xué)校將可能被撤并的項(xiàng)目資金也不予支持⑦。近年來規(guī)模最大的工程——“農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計(jì)劃”在大部分地區(qū)落實(shí)路徑也是“擇優(yōu)錄取”，先從支持縣鎮(zhèn)初中開始過渡到鄉(xiāng)初中、再到鄉(xiāng)中心小學(xué)、到村完小，就連以補(bǔ)充偏遠(yuǎn)農(nóng)村教師為目標(biāo)的特崗計(jì)劃在執(zhí)行過程中都很難落實(shí)到教學(xué)點(diǎn)。長期的積貧積弱被認(rèn)定為教學(xué)點(diǎn)的本質(zhì)，反而成為地方政府撤并教學(xué)點(diǎn)的依據(jù)，總是面臨被撤并的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）在國家政策中教學(xué)點(diǎn)沒有學(xué)校地位

教學(xué)點(diǎn)學(xué)校屬性不明，沒有獨(dú)立的學(xué)校資格，并且地處偏遠(yuǎn)、交通不便，因而很少被涵蓋在學(xué)?？冃гu價(jià)和督導(dǎo)檢查工作范圍中，這給教學(xué)點(diǎn)有關(guān)政策在地方的落實(shí)留下了彈性。辦好村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)是2012年以來一系列國家文件不斷重復(fù)的要求，國家文件涉及幾個(gè)方面，如基本辦學(xué)條件、公用經(jīng)費(fèi)、教師配置、信息化和管理，但對“辦好”的明確的、硬性規(guī)定還是比較少。政策文件中沒有將教學(xué)點(diǎn)單獨(dú)列出的則完全由地方?jīng)Q定是否適用于教學(xué)點(diǎn)。

1.辦學(xué)條件

國家政策文本中，對于教學(xué)點(diǎn)的基本辦學(xué)條件應(yīng)該達(dá)到什么樣的水平，只有校舍堅(jiān)固安全，人人都有課桌椅是最為明確的要求，而這兩點(diǎn)是無法滿足完成現(xiàn)代教學(xué)任務(wù)需要的。那么教學(xué)點(diǎn)的辦學(xué)水平應(yīng)該達(dá)到什么程度呢？《農(nóng)村中小學(xué)學(xué)校建標(biāo)2008》沒有涉及教學(xué)點(diǎn)任何信息，文件里學(xué)校類型中最接近教學(xué)點(diǎn)的教學(xué)機(jī)構(gòu)類型是非完全小學(xué)，規(guī)模為4班120人，超出了多數(shù)教學(xué)點(diǎn)的規(guī)模。從公平的角度講，國家辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)、國家課程標(biāo)準(zhǔn)等雖然沒有特別提出是否適用于教學(xué)點(diǎn)，教學(xué)點(diǎn)作為義務(wù)教育教學(xué)機(jī)構(gòu)類型之一應(yīng)該在國家文件覆蓋范圍內(nèi)，但正是因?yàn)檎呶谋镜恼Z意模糊，給教學(xué)點(diǎn)的發(fā)展帶來很大損害。由于地方懶政、國家學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過高、片面追求規(guī)模效益等原因，地方對教學(xué)點(diǎn)的建設(shè)沒有按照國家標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。對于教學(xué)點(diǎn)的辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)，各省采取不同方式處理，有的省份直接忽略教學(xué)點(diǎn)問題，有的省份要求市級單位制定教學(xué)點(diǎn)辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)，有的省份在中小學(xué)辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)別條目中注明對教學(xué)點(diǎn)的要求，少數(shù)省份為教學(xué)點(diǎn)辦學(xué)條件制定了專門的標(biāo)準(zhǔn)⑧。從制定了標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)看，一般仍舊將教學(xué)點(diǎn)作為臨時(shí)性機(jī)構(gòu)對待，部分規(guī)定比國家學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的最低要求還低。

2.公用經(jīng)費(fèi)

教學(xué)點(diǎn)不是獨(dú)立機(jī)構(gòu)，一般附屬于完全小學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)或者縣直管，學(xué)生公用經(jīng)費(fèi)合并在中心學(xué)校、完全小學(xué)等上一級教學(xué)機(jī)構(gòu)中統(tǒng)籌使用，沒有獨(dú)立賬戶，并且教學(xué)點(diǎn)的負(fù)責(zé)人職級較低，沒有審批經(jīng)費(fèi)的權(quán)力，教學(xué)點(diǎn)的經(jīng)費(fèi)常常被擠占、挪用。而且教學(xué)點(diǎn)由于人數(shù)少人均運(yùn)行成本較高，按照統(tǒng)一的農(nóng)村公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)核準(zhǔn)經(jīng)費(fèi)必然造成其運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)不足。鑒于此，2012年的《意見》提出，對學(xué)生規(guī)模不足100人的村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)，按100人核定公用經(jīng)費(fèi)，從數(shù)量上提高了教學(xué)點(diǎn)公用經(jīng)費(fèi)的保障水平；2014年，《關(guān)于進(jìn)一步做好村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)經(jīng)費(fèi)保障工作的通知》（教財(cái)函［2013］147號）提出，要逐步提高校舍維修改造長效機(jī)制資金用于校舍日常維修的比例，并優(yōu)先滿足村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)需求。這些政策措施對于改善村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)的辦學(xué)條件意義重大。采取“中心學(xué)校要將村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)收支情況在會計(jì)賬目上分校（點(diǎn)）單列反映”，“每學(xué)期公示中心學(xué)校本部、村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)財(cái)務(wù)收支狀況，年初和年底分別公示預(yù)、決算數(shù)據(jù)，并在縣級教育局網(wǎng)頁上保留一年，主動接受社會監(jiān)督”等措施，將有助于解決教學(xué)點(diǎn)公用經(jīng)費(fèi)被截留、挪用等問題，有助于考核教學(xué)點(diǎn)主管單位是否重視教學(xué)點(diǎn)建設(shè)。出于節(jié)約的考慮，政策文本給政策執(zhí)行留下了靈活性，允許在教學(xué)點(diǎn)辦學(xué)條件滿足教學(xué)需求的情況下，將公用經(jīng)費(fèi)撥付給其他學(xué)校。但是文件沒有明確規(guī)定什么是“滿足教學(xué)需求”，誰來判斷和決定是否“滿足教學(xué)需求”，由此導(dǎo)致有的地方將撥付標(biāo)準(zhǔn)改為不滿50人按50人撥付，有的地方則改為不滿120人按照120人撥付，有的地方把省定生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上浮30%⑨。提高教學(xué)點(diǎn)公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的行為應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)，降低標(biāo)準(zhǔn)的行為又該如何監(jiān)督和懲戒呢？

3.教師配置

2001年《關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》（國辦發(fā)［2001］74號）提出，農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)的編制計(jì)算在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)內(nèi)。山區(qū)、湖區(qū)、海島、牧區(qū)和教學(xué)點(diǎn)較多的地區(qū)，在按照學(xué)生比例計(jì)算編制的基礎(chǔ)上，按照從嚴(yán)從緊的原則適當(dāng)增加編制。此外，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦、教育部、財(cái)政部關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)意見的通知》（教人［2002］8號）規(guī)定，城市小學(xué)和縣鎮(zhèn)小學(xué)每班可配備教師1.8人，農(nóng)村小學(xué)每班可配備教職工數(shù)由各?。▍^(qū)、市）根據(jù)實(shí)際情況確定。從政策文件上看并沒有對村小學(xué)、教學(xué)點(diǎn)教師編制按照城市、縣鎮(zhèn)一刀切配置的規(guī)定，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，農(nóng)村小學(xué)1∶23的編制標(biāo)準(zhǔn)常被采用。2009年《關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)意見的通知》（中央編辦發(fā)［2009］6號）重申保障編制緊張的教學(xué)點(diǎn)對于教師的需求，2012年《關(guān)于加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》（國發(fā)［2012］41號）、《關(guān)于大力推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》（教師［2012］9號）、《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》（國發(fā)［2012］48號）等文件都提出“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學(xué)編制標(biāo)準(zhǔn)”，但都沒有出臺教學(xué)點(diǎn)教師編制標(biāo)準(zhǔn)，僅對村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)提出“予以傾斜”的原則，沒有更明確的說明。《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》還提及村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)應(yīng)合理配置各學(xué)科教師，配齊體育、音樂、美術(shù)等課程教師。而根據(jù)我們調(diào)研情況顯示，2014年僅有部分?。▍^(qū)）在核定編制時(shí)對村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)予以傾斜，部分地區(qū)仍舊對城市學(xué)校實(shí)施傾斜政策?？梢姡胤叫袨榕c中央文件精神不一致的現(xiàn)象普遍存在，解決教學(xué)點(diǎn)問題絕不是依靠教育系統(tǒng)內(nèi)部就可以做到的。

村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)教師數(shù)量補(bǔ)充以及質(zhì)量提升更是難點(diǎn)。在政策文本中，教師補(bǔ)充和待遇是并在一起被表述的，希望通過提高待遇吸引教師前來任教?！兑庖姟诽岢?，“職稱晉升和績效工資分配向村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)專任教師傾斜，鼓勵(lì)各地采取在績效工資中設(shè)立崗位津貼等有效政策措施支持優(yōu)秀教師到村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)工作?！?013年頒布的《關(guān)于實(shí)施教育扶貧工程意見的通知》（國辦發(fā)［2013］86號）鼓勵(lì)教師到片區(qū)任教，設(shè)立專項(xiàng)資金，對在片區(qū)鄉(xiāng)、村學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)工作的教師給予生活補(bǔ)助，邊遠(yuǎn)艱苦地區(qū)農(nóng)村學(xué)校教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)工程優(yōu)先在片區(qū)實(shí)施。但截至2014年3月，只有14個(gè)省份的219個(gè)縣已實(shí)施鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助，實(shí)施縣覆蓋率僅為31%。已實(shí)施縣平均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每人每月258元，不能起到激勵(lì)和穩(wěn)定教師隊(duì)伍的作用。而且教師生活補(bǔ)助覆蓋面窄，目前補(bǔ)助政策僅覆蓋到集中連片地區(qū)，其他地區(qū)大部分教學(xué)點(diǎn)教師的補(bǔ)助尚無著落。⑩

4.布局設(shè)置

《意見》對教學(xué)點(diǎn)設(shè)置提出規(guī)定，“人口相對集中的村寨，要設(shè)置村小或教學(xué)點(diǎn)；人口稀少、地處偏遠(yuǎn)、交通不便的地方，應(yīng)保留或設(shè)置教學(xué)點(diǎn)。各地要根據(jù)不同年齡段學(xué)生的體力特征、道路條件、自然環(huán)境等因素，合理確定學(xué)校服務(wù)半徑，盡量縮短學(xué)生上下學(xué)路途時(shí)間?！?教育部的征求意見稿中曾經(jīng)對上下學(xué)路途上步行或者乘車時(shí)間提出不超過40分鐘的要求，按照目前2.6個(gè)行政村一個(gè)小學(xué)教學(xué)機(jī)構(gòu)的分布情況來看，目前肯定存在大量的小學(xué)生步行時(shí)間超過40分鐘的情況。我國還有大量的村莊沒有便捷的公共交通工具，一部分農(nóng)村孩子為了求學(xué)必須住宿。

2006年，教育部頒布的《關(guān)于切實(shí)解決農(nóng)村邊遠(yuǎn)山區(qū)交通不便地區(qū)中小學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)問題有關(guān)事項(xiàng)的通知》（教基［2006］10號）規(guī)定，“原則上低年級學(xué)生應(yīng)就近入學(xué)”，“寄宿制學(xué)校建設(shè)以初中為主，小學(xué)高年級學(xué)生確需住校的應(yīng)征得當(dāng)?shù)貙W(xué)生家長同意后也可以寄宿?！钡聦?shí)上，自2006年來農(nóng)村小學(xué)寄宿生占比持續(xù)增長（見圖1）。2012年，農(nóng)村小學(xué)寄宿生比例超過20%的省份有西藏（66.29%）、內(nèi)蒙古（39.49%）、云南（38.75%）、青海（36.34%）、湖北（25.97%）、湖南（22.36%）和山西（21.11%）?。其中云南、青海和湖南農(nóng)村小學(xué)寄宿生比例增長速度在全國也是最快的，從2007年到2012年增長比例分別為14.74%、14.2%和10.07%。中央政策對地方政府缺乏約束力是一個(gè)值得深思的問題。世界上沒有哪個(gè)國家有如此高的寄宿生比例，澳大利亞約有170所寄宿學(xué)校，英國有470所，北美有340所，并且以中學(xué)為主。?而我們的地方政府熱衷于建設(shè)寄宿制學(xué)校，雖然名義上的目標(biāo)是縮小教育質(zhì)量的城鄉(xiāng)差異，但在寄宿學(xué)校，小學(xué)生的心理和生理發(fā)展的需求被忽視了，小學(xué)生與家鄉(xiāng)、與家庭的緊密聯(lián)系也被切斷了。調(diào)查顯示，各個(gè)年級的小學(xué)寄宿生住校期間普遍有想家的情緒，渴望與父母和家人進(jìn)行情感交流?；小學(xué)寄宿生的違紀(jì)行為及反社會行為與神經(jīng)質(zhì)行為問題檢出率均高于普通小學(xué)兒童?。寄宿生被圈在“寢室—教室—食堂—廁所”單調(diào)的生活方式上，寄宿生活限制了他們的活動空間，而小學(xué)生年齡小，未到心理斷乳期，容易形成情緒激化和逆反；同時(shí)，遇到困擾卻無法與家人交流，無法得到及時(shí)疏導(dǎo)或者減壓，容易產(chǎn)生孤獨(dú)感等情感問題；個(gè)別學(xué)生在封閉式嚴(yán)格管理的寄宿制學(xué)校里無法適應(yīng)，性格上逐漸變得內(nèi)向和封閉?。隨著人口向城鎮(zhèn)聚集，學(xué)生寄宿的需求將大幅降低，現(xiàn)階段大量建設(shè)的寄宿設(shè)施將被閑置。因此，全國范圍大規(guī)模建設(shè)寄宿制學(xué)校既違反兒童成長規(guī)律也與社會發(fā)展規(guī)律不協(xié)調(diào)。

2012年《意見》再次強(qiáng)調(diào)，“農(nóng)村小學(xué)1至3年級學(xué)生原則上不寄宿，就近走讀上學(xué)”。但從我們最近的調(diào)研情況看，仍有部分地區(qū)熱衷于建新宿舍，擴(kuò)大學(xué)校和班級容量，讓學(xué)生從小學(xué)1年級就來住宿。

圖1 分地區(qū)農(nóng)村小學(xué)寄宿生占農(nóng)村小學(xué)生總數(shù)的比例

二、教學(xué)點(diǎn)數(shù)量變化趨勢

多年來教學(xué)點(diǎn)數(shù)量總的趨勢是不斷減少，導(dǎo)致教學(xué)點(diǎn)數(shù)量減少的因素是多方面的，如，出生率降低、城鎮(zhèn)化、教學(xué)點(diǎn)質(zhì)量差、政府追求辦學(xué)規(guī)模效益等。理論上，教學(xué)點(diǎn)數(shù)量減少應(yīng)該是一個(gè)自然的過程，但是對教學(xué)點(diǎn)的數(shù)量變化做回顧性分析發(fā)現(xiàn)，國家政策對教學(xué)點(diǎn)縮減速度起了主導(dǎo)作用。

（一）國家政策變化是導(dǎo)致教學(xué)點(diǎn)數(shù)量變化的關(guān)鍵因素

20世紀(jì)90年代是我國“兩基”工作開展的重要時(shí)期，教學(xué)點(diǎn)數(shù)量大幅增長，為義務(wù)教育的普及做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。2001年《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革的決定》對合并教學(xué)點(diǎn)提出了要求，接著國家又出臺了獎(jiǎng)補(bǔ)政策支持地方撤并學(xué)校，造成教學(xué)點(diǎn)數(shù)量比上年下降了36%。隨后幾年教學(xué)點(diǎn)數(shù)量下降速度比較穩(wěn)定，2010年達(dá)到低谷，全國有教學(xué)點(diǎn)6.7萬個(gè)，2011年、2012年都有所增長。教學(xué)點(diǎn)學(xué)生數(shù)量占全國小學(xué)生數(shù)量從2003年的4.3%下降到2009年3.3%最低點(diǎn)以后略有回升，2012年達(dá)到3.5%?。2012年中央開始嚴(yán)格控制撤并農(nóng)村學(xué)校以后，各省重新做了農(nóng)村學(xué)校布局規(guī)劃，地方新建、恢復(fù)、改造教學(xué)點(diǎn)的報(bào)道屢見不鮮。無論是城鎮(zhèn)化率的增長還是農(nóng)村小學(xué)數(shù)量、出生率的降低都是漸變的，唯獨(dú)教學(xué)點(diǎn)數(shù)量發(fā)生比較大的起伏和跳躍，而起伏點(diǎn)與政策的變化相吻合，所以，政策影響對教學(xué)點(diǎn)的存亡是非常關(guān)鍵的。

（二）城鎮(zhèn)化進(jìn)程與教學(xué)點(diǎn)數(shù)量的關(guān)系不是簡單負(fù)相關(guān)

不少人從感性上認(rèn)為城鎮(zhèn)化率越高教學(xué)點(diǎn)越少，教學(xué)點(diǎn)減少甚至消失是大勢所趨。數(shù)據(jù)分析結(jié)果顯示，20世紀(jì)教學(xué)點(diǎn)數(shù)量和城鎮(zhèn)化率都處于增長狀態(tài)，從2000年起，教學(xué)點(diǎn)數(shù)量快速減少，而城鎮(zhèn)化率持續(xù)穩(wěn)定增長，沒有大的起伏。雖然從統(tǒng)計(jì)上可以計(jì)算出二者顯著負(fù)相關(guān)（r24＝－0.93，p＝0.00＜0.05），但是當(dāng)考慮出生率的因素后，二者的相關(guān)關(guān)系不復(fù)存在（r21＝－0.32，p＝0.13＞0.05）。按照出生率的遞減比例減少教學(xué)點(diǎn)的速度比較合適，但從圖2來看，相比出生率的穩(wěn)定下降，教學(xué)點(diǎn)數(shù)量減少速度過快。

圖2 1989－2012年教學(xué)點(diǎn)數(shù)量、出生率與城鎮(zhèn)化率變化趨勢

城鎮(zhèn)化造成人口的聚集，同時(shí)也導(dǎo)致沒有參與聚集的那部分人顯得更加分散。城鎮(zhèn)化與出生率下降共同作用導(dǎo)致部分教學(xué)點(diǎn)沒有生源，人口聚集同時(shí)也造成完全小學(xué)萎縮變成教學(xué)點(diǎn)。據(jù)《中國教育報(bào)》報(bào)道，伴隨著農(nóng)村適齡入學(xué)兒童的逐漸減少和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，臨洮縣基礎(chǔ)教育的學(xué)校結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生巨變。十年前，全縣小學(xué)在校生 有6.78萬 人，到2013年 減 少 至3.02萬人；完全小學(xué)由10年前的366所減少到現(xiàn)在的207所，教學(xué)點(diǎn)則由137個(gè)增加為172個(gè)，在校生一共只有1040人，其中5人以下的教學(xué)點(diǎn)達(dá)六成以上。?

城鎮(zhèn)化不會帶來教學(xué)點(diǎn)迅速減少或者消失。中央農(nóng)村工作會議界定城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然進(jìn)程，就說明人為強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)城加速城鎮(zhèn)化是違反中央政策的。首先，城鎮(zhèn)化的成本需要時(shí)間化解。中國社科院測算農(nóng)民工市民化的人均公共成本全國平均約為13萬元，個(gè)人支出成本約為1.8萬元/年；除此之外，絕大多數(shù)農(nóng)民工還需要支付平均約為30萬元/戶的購房成本?。這個(gè)成本無論對個(gè)人還是政府來說都是沉重負(fù)擔(dān)。其次，拉美國家快速城鎮(zhèn)化導(dǎo)致貧民窟問題是我們的前車之鑒。2013年，全國義務(wù)教育階段的進(jìn)城務(wù)工隨遷子女在校生有1277.2萬人，農(nóng)村留守兒童達(dá)2126.7萬名?，城鎮(zhèn)化首先要解決存量的需要。此外，雖然農(nóng)村常住人口持續(xù)減少，但農(nóng)村戶數(shù)以及戶籍人口持續(xù)增加（見圖3），這部分人口不能及時(shí)城鎮(zhèn)化就仍舊有在農(nóng)村接受教育的需要。第三，18億畝耕地紅線是城鎮(zhèn)化發(fā)展的三個(gè)底線之一。土地永遠(yuǎn)需要人耕種，不論耕種者是農(nóng)民還是農(nóng)業(yè)工人，其子女都有接受教育的需要。第四，隨著人口減少和城鎮(zhèn)化程度的提高，教學(xué)點(diǎn)有可能出現(xiàn)在小鎮(zhèn)上，這在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)。

圖3 農(nóng)村戶數(shù)、戶籍人口及常住人口變化趨勢

三、高度城市化國家對小規(guī)模學(xué)校的政策

隨著城鎮(zhèn)化程度的提高，農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的比例會越來越高。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)證明小規(guī)模學(xué)?；蛘呓虒W(xué)點(diǎn)將長期存在，他們對待教學(xué)點(diǎn)的政策值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

（一）高度城市化國家也存在大量“教學(xué)點(diǎn)”

英國城市地區(qū)近2年出現(xiàn)小學(xué)學(xué)位嚴(yán)重不足的問題，但全國小學(xué)從1950年到2010年學(xué)校平均規(guī)模一直比較穩(wěn)定，在200人左右波動。2012年100人以下的學(xué)校有2388所，占比14%。由于經(jīng)濟(jì)蕭條英國政府試圖關(guān)閉小規(guī)模學(xué)校，但是遭到小規(guī)模學(xué)校聯(lián)合反對。目前學(xué)校服務(wù)半徑多為2－3英里。

美國農(nóng)村中小學(xué)學(xué)校占比33%，學(xué)生數(shù)占比20%，農(nóng)村學(xué)區(qū)入學(xué)中小學(xué)生數(shù)的中位數(shù)為537人，小于這個(gè)人數(shù)被定義為小規(guī)模農(nóng)村學(xué)區(qū)，小規(guī)模農(nóng)村學(xué)區(qū)占全美農(nóng)村學(xué)區(qū)的50%。20世紀(jì)80年代后，美國從合并小規(guī)模學(xué)校的做法轉(zhuǎn)為保留小學(xué)校、甚至拆分大規(guī)模學(xué)校的做法?！恫蛔屢粋€(gè)兒童落后法案》更是推崇小就是好的理念。

澳大利亞地廣人稀并且存在大量原著居民，政府承諾不論學(xué)生居住在哪里都能夠接受高質(zhì)量的教育。例如，昆士蘭州一半的學(xué)校位于偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，接納了四分之一的州立學(xué)校學(xué)生。以Abercorn State School為例，該校能夠承擔(dān)從學(xué)前班一直到7年級的教學(xué)任務(wù)，實(shí)行復(fù)式教學(xué)。學(xué)校只有29名學(xué)生，全職教師2名，兼職教師1名、教學(xué)輔助人員1名、行政人員1名、球場管理員1名、清潔工1名、校車司機(jī)1名。

韓國目前農(nóng)村地區(qū)學(xué)生人數(shù)在100人以下的小學(xué)數(shù)占整個(gè)農(nóng)村學(xué)校數(shù)的60%。判斷小規(guī)模學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)從1982年的不足180人降至不足60人。被判定為小規(guī)模學(xué)校就面臨被合并的危險(xiǎn)，學(xué)校消失造成了農(nóng)村社區(qū)凋敝，因此社會強(qiáng)烈反對國家一刀切的合并政策。韓國城市化水平到2006年已經(jīng)高達(dá)90.2%，2009年農(nóng)村學(xué)校數(shù)占全國學(xué)校數(shù)的43.1%，農(nóng)村60人以下小規(guī)模學(xué)校占全國學(xué)?？倲?shù)的15.3%。

（二）小規(guī)模學(xué)校保障了不分居住地的教育公平

從成本角度來講，各國政府都傾向于提高學(xué)校的規(guī)模辦學(xué)效率。但是從公平角度來講，不論公民居住在哪里都有就近享受到高質(zhì)量教育的權(quán)利，這是發(fā)達(dá)國家保留大量教學(xué)點(diǎn)的原因之一。

20世紀(jì)90年代開始，美國開始了一場涉及城鄉(xiāng)學(xué)校的“小規(guī)模學(xué)校運(yùn)動”，該運(yùn)動不僅僅是對學(xué)校制度的改變，更是關(guān)于學(xué)校規(guī)模認(rèn)識上的改變。大規(guī)模學(xué)校被視為工廠模式文化產(chǎn)物。城市地區(qū)將大規(guī)模高中分拆成小規(guī)模學(xué)校從而顯著提高了學(xué)生畢業(yè)率。為了扶持農(nóng)村地區(qū)小規(guī)模學(xué)校發(fā)展，2000年底美國政府發(fā)起了“農(nóng)村教育成就項(xiàng)目”（Rural Education Achievement Program），幫助缺少人力和資源去競爭聯(lián)邦競爭性撥款的農(nóng)村學(xué)區(qū)，以及通常因?yàn)閷W(xué)生數(shù)量過少、所得分配經(jīng)費(fèi)過少而無法滿足教育教學(xué)活動需求的農(nóng)村學(xué)區(qū)。該項(xiàng)目包括兩個(gè)子項(xiàng)目：一是小型農(nóng)村學(xué)校成就項(xiàng)目（Small Rural School Achievement），主要針對學(xué)生的日平均就學(xué)人數(shù)低于600人的學(xué)區(qū)，或者所在縣的人口密度為平均每平方英里低于10人的學(xué)區(qū)；二是農(nóng)村低收入學(xué)校項(xiàng)目（Rural and Low－Income School Program），主要針對人口統(tǒng)計(jì)中貧困率在20%及以上的學(xué)區(qū)。該項(xiàng)目主要目的是幫助農(nóng)村學(xué)區(qū)達(dá)到州規(guī)定的年度進(jìn)步要求。聯(lián)邦政府每年以公式法向各州撥付獎(jiǎng)勵(lì)資金補(bǔ)助農(nóng)村學(xué)區(qū)，如果州政府不承擔(dān)繼續(xù)分配資金任務(wù)則由學(xué)區(qū)直接向聯(lián)邦教育部申請，這種申請則變成競爭性的。資金主要用于該地區(qū)教師招聘、專業(yè)發(fā)展、使用新教育技術(shù)、家校合作、建立安全無毒品學(xué)校等。

澳大利亞新南威爾士州政府從2013年起計(jì)劃在四年內(nèi)投入8千萬澳元實(shí)施農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)教育藍(lán)圖行動，用以縮小城鄉(xiāng)學(xué)生學(xué)業(yè)成就差距。其主要措施有：加強(qiáng)早期教育；提供廣泛的課程選擇機(jī)會，尤其對天才兒童提供更多機(jī)會；實(shí)施新的計(jì)劃吸引和保留高水平教師和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)來工作；建立15個(gè)綜合性的專家支持服務(wù)中心幫助農(nóng)村學(xué)校滿足學(xué)生在福利和健康方面的需求。

國外研究證明，學(xué)校規(guī)模小學(xué)生輟學(xué)概率低，并有助于減少學(xué)生問題行為，提高學(xué)生對學(xué)?；顒拥膮⑴c率。在小規(guī)模學(xué)校，每個(gè)學(xué)生都能夠被所有人所認(rèn)識，自我價(jià)值感較高，教師和校長能夠認(rèn)識所有學(xué)生，學(xué)校能夠更靈活、更及時(shí)對學(xué)生需求做出反應(yīng)。當(dāng)學(xué)校個(gè)性化時(shí)學(xué)生的行為會更好。小規(guī)模學(xué)校可以采用核心課程的方式以減少對教師數(shù)量的要求，也可以通過學(xué)校之間采用遠(yuǎn)程教學(xué)共享教師的方式開齊課程。與學(xué)校被撤并的社區(qū)相比，有學(xué)校的社區(qū)能夠獲得更多人氣、政府資助、工作機(jī)會、更高個(gè)人經(jīng)營所得。針對小規(guī)模學(xué)校辦學(xué)成本高的批評，國外學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從更廣的范圍看這個(gè)問題，集中辦學(xué)時(shí)校車成本將大幅提高，政府還需要雇傭更多非教學(xué)人員保障學(xué)生安全，學(xué)生輟學(xué)則是更高的社會成本。

四、教學(xué)點(diǎn)的存在意義

教學(xué)點(diǎn)的存在不論對過去、現(xiàn)在還是未來都有重要意義。

首先是國家安全的需要。有的邊境縣規(guī)定邊境線附近中小學(xué)的布局調(diào)整要充分考慮守土戍邊及地處山區(qū)的特殊性，要做到邊境2公里范圍內(nèi)的學(xué)校一律不予撤并。邊境線的教學(xué)點(diǎn)不得隨意撤并的規(guī)定是高瞻遠(yuǎn)矚的，雖然增加了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，但守衛(wèi)了國土安全。

第二，社會公平與社會融合的需要。聯(lián)合國教科文組織在《全民教育全球監(jiān)測報(bào)告2010：普及到邊緣化群體》中提出，累計(jì)受教育年數(shù)最少的20%人口應(yīng)被認(rèn)定為“邊緣化群體”。學(xué)校建設(shè)要保障人人可及，應(yīng)考慮上學(xué)距離對貧困兒童、女性兒童、殘疾兒童可能帶來的影響。我國教學(xué)點(diǎn)就讀的學(xué)生家庭大部分處于底層的20%，屬于相對邊緣化的群體。雖然沒有正式的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)證明教學(xué)點(diǎn)就讀學(xué)生家庭貧困，國家統(tǒng)計(jì)局公布的2012年鄉(xiāng)村居民每戶平均常住人口數(shù)可以間接說明，收入越低在農(nóng)村長期居住的家庭人口越多（見圖4），有孩子在農(nóng)村學(xué)校就讀的概率越大。低收入戶家庭鄉(xiāng)村常住人口達(dá)到4.4人，比高收入戶多了1.2人。低收入戶家庭沒有能力進(jìn)城務(wù)工，或者進(jìn)城務(wù)工以后沒有能力將孩子帶在身邊上學(xué)，或者沒有能力支付孩子到更好學(xué)校就讀的交通和生活成本。教學(xué)點(diǎn)的存在對這些人的受教育機(jī)會保障是非常重要的，辦好教學(xué)點(diǎn)，這個(gè)群體的后代才有脫貧的希望，才有融入主流社會的能力，這些對于縮小社會差距和社會融合具有重要意義。

第三，教學(xué)點(diǎn)的存在對于農(nóng)村繁榮具有重要意義。如果村莊沒有學(xué)?；驔]有好學(xué)校，村莊就不具有吸引力，年輕一代就不會扎根農(nóng)村。農(nóng)村社區(qū)發(fā)展中存在“軟件”建設(shè)不同步的問題，教育機(jī)構(gòu)的缺失和破敗當(dāng)屬其中重要的一點(diǎn)。個(gè)別地方通過拉大教育質(zhì)量的城鄉(xiāng)差異逼迫農(nóng)民進(jìn)城的做法是短視行為，與城鄉(xiāng)共同發(fā)展的理念背道而馳，最終會毀掉國家為建設(shè)新農(nóng)村所付出的一切努力。從城鎮(zhèn)化角度講，大部分農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)成非農(nóng)業(yè)人口以后，發(fā)展家庭農(nóng)場是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營大力推廣的方向，家庭農(nóng)場的生產(chǎn)生活特點(diǎn)決定了農(nóng)場主、雇工家庭分散居住更好。分散居住就意味著教學(xué)點(diǎn)存在是必要的。

圖4 按收入水平五等份分的農(nóng)村居民平均每戶常住人口數(shù)

“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是比城市化的人口占多大的比例更重要的一個(gè)指標(biāo)。這是更實(shí)質(zhì)的一個(gè)城市化。就是說你要走到那一步，生活在鄉(xiāng)村的人并不一定都是從事農(nóng)業(yè)了，而且他們的生活質(zhì)量、生活環(huán)境、生活水平和城市都沒有更多的差異?！苯虒W(xué)點(diǎn)建設(shè)應(yīng)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一部分內(nèi)容，在城鄉(xiāng)國民待遇平等的城鄉(xiāng)一體化國策語境下教學(xué)點(diǎn)的辦學(xué)質(zhì)量應(yīng)逐漸達(dá)到城市學(xué)校水平。

五、教學(xué)點(diǎn)發(fā)展建設(shè)策略

教學(xué)點(diǎn)建設(shè)和農(nóng)村社會的繁榮相輔相成，也涉及城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的國家發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)的質(zhì)量。辦好教學(xué)點(diǎn)一方面要重塑理念，另一方面要將理念落實(shí)到行動中。所有教學(xué)機(jī)構(gòu)不論類型，所有學(xué)生不論居住地，均有權(quán)利獲得平等地位。

（一）給予教學(xué)點(diǎn)平等的學(xué)校地位

教學(xué)點(diǎn)立足于農(nóng)村的公共服務(wù)神經(jīng)末梢，在黨的教育培養(yǎng)目標(biāo)指導(dǎo)下按照國家課程標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施教學(xué)活動，屬于正規(guī)義務(wù)教育機(jī)構(gòu)，不論其是否屬于“臨時(shí)性”的機(jī)構(gòu)都應(yīng)建好，因?yàn)槿魏螄竦慕逃挠肋h(yuǎn)不存在“臨時(shí)”階段，不可能重來一遍。20世紀(jì)50年代初國家為了最大限度推進(jìn)掃盲工作，曾經(jīng)在邊遠(yuǎn)農(nóng)村需要年幼勞動力的地方設(shè)立過簡易小學(xué)，僅教授必要的語文、數(shù)學(xué)等知識。在當(dāng)代，教學(xué)點(diǎn)對于保障邊遠(yuǎn)地區(qū)平等受教育權(quán)仍舊至關(guān)重要，但不應(yīng)以簡易方式對待，教學(xué)點(diǎn)應(yīng)獲得與“學(xué)?！逼降鹊牡匚唬c“學(xué)?！钡牟顒e只在于規(guī)模大小之分，而不是行政地位和國家標(biāo)準(zhǔn)保障程度之分。教學(xué)點(diǎn)也應(yīng)全面納入國家統(tǒng)計(jì)中，監(jiān)控其教師配置和辦學(xué)條件狀況，并對社會公布以接受監(jiān)督。

（二）認(rèn)可和支持復(fù)式教學(xué)方式

我國社會長久以來認(rèn)為復(fù)式教學(xué)是一種落后的教學(xué)形式，不同年級同時(shí)上課學(xué)生互相干擾，導(dǎo)致學(xué)生學(xué)習(xí)質(zhì)量低下。不論從理論上還是從各國實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，復(fù)式教學(xué)只是混齡教學(xué)的一種形式，也是一種分層教學(xué)形式。聯(lián)合國教科文組織將復(fù)式教學(xué)視為實(shí)現(xiàn)全民教育目標(biāo)的一個(gè)重要渠道。2014年4月在亞太地區(qū)辦公室召開的復(fù)式教學(xué)研究培訓(xùn)會議指出，復(fù)式教學(xué)具有一系列重要價(jià)值：保障居住偏遠(yuǎn)、交通不便兒童接受良好教育的權(quán)利，避免晚入學(xué)帶來的高輟學(xué)風(fēng)險(xiǎn)；是一種優(yōu)秀的教育組織形式，以兒童為中心、互動、合作學(xué)習(xí)，并且跨年齡和年級；促進(jìn)團(tuán)體的凝聚與合作，強(qiáng)化人際交往和領(lǐng)導(dǎo)力的培養(yǎng)；能夠適應(yīng)廣泛的文化和學(xué)校背景；成本小，生師比經(jīng)濟(jì)等。復(fù)式教學(xué)在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都普遍存在，例如，歐洲有53%的小學(xué)生在復(fù)式班就讀，當(dāng)然在歐洲的社會背景下實(shí)施復(fù)式教學(xué)是一種自主選擇而不是因?qū)W生數(shù)量問題被迫接受。

復(fù)式教學(xué)本身不是問題，我國教學(xué)點(diǎn)教學(xué)質(zhì)量低更多與學(xué)校閉塞、教師知識老化、管理松散、辦學(xué)條件差等因素有關(guān)。復(fù)式教學(xué)質(zhì)量高低關(guān)鍵在于運(yùn)用它的人有無能力用好，并且在很大程度上取決于對教學(xué)點(diǎn)的支持幫助機(jī)制是否有效。甘肅臨洮縣在部分農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)探索實(shí)施了“垂直互動”復(fù)式教學(xué)模式改革，教學(xué)效果明顯改善。教學(xué)點(diǎn)的特點(diǎn)不僅要求教師能夠同時(shí)應(yīng)對不同年齡的學(xué)生和不同年級的課程，還要求教師能夠承擔(dān)多個(gè)學(xué)科的教學(xué)，這有利于落實(shí)課程改革一直倡導(dǎo)的綜合課程理念，尊重知識的自然形態(tài)特征，培養(yǎng)學(xué)生綜合運(yùn)用知識的能力。目前面臨的問題是，中等師范學(xué)校撤并以后教師培養(yǎng)的?？菩詮?qiáng)化了、師范生學(xué)歷提升了，但滿足農(nóng)村教學(xué)需求的靈活性、適應(yīng)性下降了。因此，在教師培訓(xùn)和培養(yǎng)時(shí)應(yīng)關(guān)注教師在混齡和全科教學(xué)方面的能力提高。

（三）依據(jù)弱勢優(yōu)先原則提高教師待遇

教學(xué)點(diǎn)的困境與決策者以及社會根深蒂固的效率第一的意識密切相關(guān)。要真正做到弱勢優(yōu)先，從政府到社會需要一個(gè)轉(zhuǎn)變過程，例如，據(jù)我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村教師享受生活補(bǔ)助的政策就引起了部分城鎮(zhèn)教師以及部分退休教師的不滿等。教學(xué)點(diǎn)地處偏遠(yuǎn)，生活艱苦，待遇、培訓(xùn)和發(fā)展機(jī)會都比其他學(xué)校差，因此大部分教師不愿意去教學(xué)點(diǎn)任教。2012年以來國家先后出臺10余個(gè)文件涉及教學(xué)點(diǎn)，大部分提到要提高教學(xué)點(diǎn)教師待遇，保障教學(xué)點(diǎn)教師配置等，但只有對集中連片特困地區(qū)教學(xué)點(diǎn)和村小學(xué)任教教師發(fā)放生活補(bǔ)助是實(shí)質(zhì)性的，且由于補(bǔ)助面窄標(biāo)準(zhǔn)低，也難以起到廣泛的激勵(lì)作用。地方自主實(shí)施、中央綜合獎(jiǎng)補(bǔ)的原則不能解決地方政府尤其是財(cái)力薄弱地區(qū)的投入力度問題。新出臺的《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015－2020年）》提出一系列要求地方政府提高教師待遇的政策，出資責(zé)任分配的原則沒有變化，同樣面臨地方和中央博弈的風(fēng)險(xiǎn)。

與各類工程、計(jì)劃相比，教學(xué)點(diǎn)教師待遇不是廣大群眾所關(guān)注的，彰顯度很低，直接受益面看起來也不大，但對于抬高社會底部的價(jià)值卻是實(shí)在的。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)估算教師配置情況，以40%的教學(xué)點(diǎn)配置1名教師、60%的教學(xué)點(diǎn)配置3名教師，每人每年發(fā)放1萬元補(bǔ)助計(jì)，全國教學(xué)點(diǎn)教師每年補(bǔ)助共需15億元左右。減少新增學(xué)校宿舍的建設(shè)，將這部分經(jīng)費(fèi)投入到農(nóng)村教師崗位建設(shè)，學(xué)生將更愿意就近入學(xué)。用實(shí)在的激勵(lì)措施誘導(dǎo)教師流向教學(xué)點(diǎn)對教師和學(xué)生來說都是一種公平的措施，用強(qiáng)制性措施要求教師流動到教學(xué)點(diǎn)，教師不僅未必能夠踏實(shí)教學(xué)，還有可能流出教師隊(duì)伍。同時(shí)還應(yīng)該規(guī)定在教師自愿的前提下，在教學(xué)點(diǎn)工作滿三年就可以安排到其他學(xué)校任教。

（四）提高地方政府治理能力

義務(wù)教育實(shí)施省級統(tǒng)籌、以縣為主的管理體制，提高地方政府治理能力是解決教學(xué)點(diǎn)教師配置問題的關(guān)鍵。首先，教師的編制數(shù)量核定、招聘錄用、職務(wù)評聘、交流調(diào)配、考核評價(jià)等職能由政府的不同部門負(fù)責(zé)，教育行政部門作為用人單位有參與權(quán)但缺乏實(shí)際決定權(quán)，與編制、財(cái)政、發(fā)改和人事等部門博弈過程中處于弱勢地位。為促進(jìn)教師資源的均衡配置和優(yōu)化配置，地方政府應(yīng)進(jìn)一步協(xié)調(diào)定崗、選人、用人和管人的權(quán)力。其次，在國家規(guī)定的編制總量控制只減不增的原則下，農(nóng)村地區(qū)由于留守兒童看護(hù)、課程改革、營養(yǎng)餐等任務(wù)的增加，教師普遍工作量過大，調(diào)劑人員按班師比配置教學(xué)點(diǎn)教師對地方政府科學(xué)統(tǒng)籌能力提出了較高的要求。從現(xiàn)有資源挖掘潛力還需要政府自我改革，通過簡政放權(quán)減少對工作人員的數(shù)量需求，禁止政府各部門包括教育局在內(nèi)的侵占教師編制、借調(diào)教師等行為，將教師編制歸還學(xué)校，讓教師回到講臺。

教學(xué)點(diǎn)的建設(shè)和發(fā)展必須依靠農(nóng)村社會大環(huán)境的改善，城鄉(xiāng)一體化是教學(xué)點(diǎn)的根本出路。

注釋

①根據(jù)歷年《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算所得。

②依據(jù)《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒2012》的鄉(xiāng)村學(xué)校數(shù)、教學(xué)點(diǎn)數(shù)量、學(xué)生數(shù)等有關(guān)數(shù)據(jù)和國家統(tǒng)計(jì)局國家數(shù)據(jù)庫的行政村數(shù)量有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算所得。

③教育部發(fā)展規(guī)劃司編制：《2013年教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)報(bào)表及培訓(xùn)教材》，http：//www.stats.edu.cn/tjbz.aspx.

④⑥數(shù)據(jù)和資料來源于中國教育科學(xué)研究院督導(dǎo)評估研究中心于2014年9月－10月組織的31?。ㄊ?、區(qū)）農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校基本辦學(xué)條件遠(yuǎn)程和實(shí)地調(diào)研。

⑤劉華安：《我國農(nóng)村公共服務(wù)體系的例析與建構(gòu)——從碎片化到整體性治理》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第3期。

⑦《中小學(xué)布局調(diào)整專項(xiàng)資金管理辦法》（財(cái)教［2003］47號）第六條。

⑧參見《河南省義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件基本標(biāo)準(zhǔn)（試行）》；《新疆維吾爾自治區(qū)義務(wù)教育教學(xué)點(diǎn)辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)（試行）》；《湖南省小學(xué)教學(xué)點(diǎn)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》等。

⑨參見山東省濟(jì)寧市《市教育局市財(cái)政局關(guān)于改善農(nóng)村小學(xué)教學(xué)點(diǎn)辦學(xué)條件的實(shí)施意見》；廣東省清遠(yuǎn)市《2013年市政府工作報(bào)告確定的重點(diǎn)工作落實(shí)情況表》、《關(guān)于調(diào)整清遠(yuǎn)市中心區(qū)域教育管理體制和學(xué)校布局的決定》等。

⑩教育部辦公廳：《關(guān)于2013年連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助項(xiàng)目實(shí)施情況的通報(bào)》，http：//www.snedu.gov.cn/news/qitawenjian/201403/28/7752.html.

?教育部：《規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見（征求意見稿）》，http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6197/201207/139758.html.

??根據(jù)歷年《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算所得。

?A.，Papworth，Ginns P.，and Liem A.D.“Boarding School，Academic Motivation and Engagement，and Psychological Well－Being：A Large－Scale Investigation.”American Educational Research51，no.5（2014）：1007－1049.

?葉敬忠、潘璐：《農(nóng)村寄宿制小學(xué)生的情感世界研究》，《教育科學(xué)研究》2007年第9期。

?李璧、羅昭遜、楊國珍等：《寄宿制小學(xué)兒童感覺統(tǒng)合及行為問題分析》，《中國校醫(yī)》2003年第17期。

?葉敬忠、潘璐：《農(nóng)村小學(xué)寄宿制問題及有關(guān)政策分析》，《教育政策研究》2008年第2期。

?張晨、沖碑忠：《甘肅臨洮加大投入提升農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)教育教學(xué)質(zhì)量》，《中國教育報(bào)》2013年12月14日。

?潘家華、魏后凱：《城市發(fā)展報(bào)告No.6——農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年。

?根據(jù)《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒2013》有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算所得。