鄭妮+席耀軍

〔摘要〕依法治國背景下的法治政府實(shí)踐正如火如荼，作為地方政府法治建設(shè)的有力“抓手”，法治政府評價(jià)指標(biāo)體系被賦予了重要使命。如何促進(jìn)法治政府評價(jià)指標(biāo)體系的有效運(yùn)行，關(guān)乎法治政府乃至法治國家的可持續(xù)發(fā)展。法治政府評價(jià)指標(biāo)體系的理論愿景是為建設(shè)法治政府、法治國家提供技術(shù)支撐，并監(jiān)督政府權(quán)力行使，為政府的權(quán)力約束繪制更清晰的藍(lán)圖。然而在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中卻面臨著“虛”“實(shí)”交錯的指標(biāo)建構(gòu)，“國際”“國家”“地方”交錯下的指標(biāo)構(gòu)建等缺陷。對政府的法治建設(shè)水平進(jìn)行指標(biāo)性評估，需要輔之以合理的評估方案。厘清相關(guān)概念，明確基本的評估原則，合理選取相關(guān)指標(biāo)，科學(xué)配置權(quán)重，理順適用關(guān)系，把握操作規(guī)則，嚴(yán)謹(jǐn)檢查機(jī)制等等，正是法治政府評價(jià)體系的應(yīng)然范式應(yīng)著重考慮的因素。

〔關(guān)鍵詞〕法治政府；法治指數(shù)；指標(biāo)體系；建構(gòu)主義；法治

〔中圖分類號〕D601 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2015）06-0089-07

黨的十八屆四中全會確立了全面依法治國的總體目標(biāo)，我國各項(xiàng)法治事業(yè)百花齊放?；仡欉^往，自國務(wù)院于2004年提出建設(shè)法治政府目標(biāo)之后，各地方積極貫徹落實(shí)，取得了驕人的成績。但不容忽視的是，當(dāng)前我國正在進(jìn)行的法治政府建設(shè)仍處于攻堅(jiān)階段。這一階段，“法治政府評價(jià)指標(biāo)體系”扮演著重要的量化角色。國內(nèi)一些地區(qū)大膽創(chuàng)新，嘗試用一套科學(xué)合理的法治政府評價(jià)指標(biāo)體系來助力法治政府建設(shè)，成效明顯。作為一項(xiàng)動態(tài)評價(jià)指標(biāo)，“法治政府評價(jià)指標(biāo)體系”的合理適用，能夠?yàn)榻ㄔO(shè)現(xiàn)代法治政府提供一個客觀中立的參考指標(biāo)，意義自不待言。辯證分析“法治政府評價(jià)指標(biāo)體系”的“前世今生”，是對該指標(biāo)體系在梳理歷史基礎(chǔ)上的探討，以期促進(jìn)科學(xué)合理的法治政府評價(jià)指標(biāo)體系的形成。

一、法治政府評價(jià)指標(biāo)體系的“前世”回瞬

法治政府評價(jià)指標(biāo)體系（又稱“法治指數(shù)”）是一個集合性概念，一般而言，諸如評價(jià)指標(biāo)體系、考核指標(biāo)體系、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、法治政府評價(jià)報(bào)告等均與法治政府評價(jià)指標(biāo)體系類似，盡管名稱有所不同，但實(shí)質(zhì)意義上差別甚微。法治政府評價(jià)指標(biāo)體系即通過客觀的量化標(biāo)準(zhǔn)，用一定的指標(biāo)尺度對政府的法治建設(shè)情況進(jìn)行評判的規(guī)范體系。如若追本溯源，該指標(biāo)體系的最初源頭則要從由西方引進(jìn)的“法治指數(shù)”說起。

從二十世紀(jì)60年代興起于西方的“社會指標(biāo)化運(yùn)動”開始，指數(shù)在經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)等領(lǐng)域得以更為廣泛地應(yīng)用，如市場開放指數(shù)、幸福指數(shù)、腐敗指數(shù)等等?！?〕二戰(zhàn)之后，為了進(jìn)一步推動社會民主法治，助力于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，西方理論界開始將法治指標(biāo)納入社會考量指標(biāo)之中。“法治指數(shù)”概念被明確提出是在2005年，世界銀行在《國別財(cái)富報(bào)告》中將其用來衡量一個國家的國民守法情況與該國法律的被信任程度。2007年，美國律師協(xié)會聯(lián)合其他律師組織發(fā)起成立了“世界正義工程”，再次明確了“法治指數(shù)”概念?！?〕

隨著我國依法治國的深入推進(jìn)，總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，評價(jià)政府績效逐漸成為政府法治工作能否深入開展的重要課題。國外法治指數(shù)在世界范圍內(nèi)的廣泛傳播，為我國政府評價(jià)指標(biāo)體系提供了必要的技術(shù)支持與參考，該指數(shù)效應(yīng)在中國也開始生根發(fā)芽，并以指標(biāo)體系的形式同化呈現(xiàn)。國家層面而言，國務(wù)院、全國普法辦先后發(fā)布了一系列重要文件對依法行政進(jìn)行規(guī)制，黨的十八屆四中全會進(jìn)一步將法治建設(shè)的成效納入到政績考核指標(biāo)體系中以衡量各級領(lǐng)導(dǎo)各部的工作業(yè)績。由此，全國各地根據(jù)自身特點(diǎn)，集思廣益、因地制宜地制定了一系列的法治政府評價(jià)指標(biāo)，這些指標(biāo)正在接受依法行政與司法實(shí)踐的檢驗(yàn)。

二、法治政府評價(jià)指標(biāo)體系的“今生”鳥瞰

（一）理論愿景

1.為建設(shè)法治政府、法治國家提供技術(shù)支撐

（1）建設(shè)法治政府屬于一項(xiàng)系統(tǒng)性的動態(tài)工程，基于法治政府評價(jià)指標(biāo)體系的數(shù)字化、定量性的特點(diǎn)，理論上該體系具有如下的技術(shù)功能：

一是測量功能。法治政府評價(jià)指標(biāo)體系的首要功能便是用數(shù)字化的建構(gòu)程式對政府法治化情況予以“工程化”測量。該指標(biāo)體系所反映的最終數(shù)據(jù)具有直觀化的特點(diǎn)，借助于科學(xué)的測量結(jié)果，可以準(zhǔn)確及時(shí)地評判地方政府的各項(xiàng)工作及職能履行情況。這樣的測量方式較復(fù)雜的文字性評估而言，更具操作性。

二是對比功能。測量結(jié)果的數(shù)字化、定量化呈現(xiàn)，有助于政府發(fā)現(xiàn)問題并客觀衡量工作效果，便于上下級政府的指導(dǎo)、銜接以及同級政府間的比較與學(xué)習(xí)。將視域擴(kuò)大，法治政府評價(jià)指標(biāo)體系還可應(yīng)用于國際間政府法治化情況的對比。橫向而言，以地理為坐標(biāo)，就類似事項(xiàng)，同發(fā)達(dá)國家找出差距，彌補(bǔ)不足。縱向而言，以時(shí)間為坐標(biāo)，對比不同歷史時(shí)期的法治發(fā)展進(jìn)度，有助于把握法治政府前進(jìn)方向。

（2）法治政府評價(jià)指標(biāo)體系的根本任務(wù)是提升政府法治化水平。作為法治國家的核心環(huán)節(jié)，政府法治水平的提高，也必將帶動法治中國的長久建設(shè)。黨的十八大在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)“全面依法治國”，標(biāo)志著法治中國建設(shè)的全面展開。以此為基調(diào)，全國上下積極探索，法治政府評價(jià)指標(biāo)體系以其獨(dú)有的特點(diǎn)，在時(shí)代的大潮中，為法治政府及法治中國的建設(shè)鋪磚添瓦。

一是協(xié)調(diào)平衡利益沖突。指標(biāo)體系權(quán)重的設(shè)置既是對法律制度安排的平衡利益沖突協(xié)調(diào)機(jī)制的確認(rèn)、維護(hù)和保障，又構(gòu)成自身平衡利益沖突的協(xié)調(diào)機(jī)制系統(tǒng)。〔3〕該指標(biāo)體系在運(yùn)行過程中必然涉及到檢測、評估、糾錯等多個環(huán)節(jié)，針對政府行政行為的基本情況予以統(tǒng)計(jì)，包括誠實(shí)信用的遵循，合法、合理行政的貫徹，高效便民的履行，程序正當(dāng)?shù)膱?jiān)守，糾正違法、違規(guī)現(xiàn)象，維護(hù)正當(dāng)利益。用指標(biāo)的杠桿平衡利益主體的所失所得。

二是優(yōu)化法治資源配置。法治政府的建設(shè)本身就是一項(xiàng)巨大的社會投資，且不論政府法治化的改良程度，單是“建設(shè)”一項(xiàng)，就要耗費(fèi)巨大的資源成本。引入法治政府評價(jià)指標(biāo)頗為必要。一方面，通過簡明的數(shù)字化程式，將復(fù)雜的社會治理簡單化處理。另一方面，可以有效節(jié)約為監(jiān)督、約束公權(quán)力的行使所耗費(fèi)的各類資源，從而加快法治政府的建設(shè)進(jìn)度。

2.監(jiān)督政府權(quán)力行使，為政府的權(quán)力約束繪制更清晰的藍(lán)圖

權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制的存在，能夠在很大程度上防止或制止權(quán)力的肆意擴(kuò)張及濫用。不少地區(qū)的政府評估指標(biāo)體系都將“行政監(jiān)察與問責(zé)”作為法治政府評估的一級指標(biāo)，正是基于對政府權(quán)力行使的有效監(jiān)督與約束。

一是監(jiān)測法治運(yùn)行狀況，及時(shí)預(yù)警及糾錯。如果一些地方政府在進(jìn)行法治建設(shè)的過程中，偏離法治航線時(shí)，剖析評估指標(biāo)體系的管理者、監(jiān)測人或者研究者可以在第一時(shí)間通過監(jiān)測渠道捕捉到這一反常現(xiàn)象，并以最直觀的數(shù)據(jù)化語言呈現(xiàn)到相關(guān)的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)，從而有效“修復(fù)”政府權(quán)力的不當(dāng)運(yùn)行，既為政府權(quán)力的行使加上枷鎖，也為權(quán)力濫用帶來的不良后果提供救濟(jì)性保障。

二是創(chuàng)新權(quán)力監(jiān)督新途徑，提升制約效果。傳統(tǒng)的權(quán)力監(jiān)督，更多是趨向于事后追責(zé)，甚至是發(fā)生嚴(yán)重后果之后的“善后處理”。突破以往的自問自答，引入民眾參與的法治政府指標(biāo)評價(jià)體系，是執(zhí)法為民的創(chuàng)新體現(xiàn)。指標(biāo)體系的引入，將基層的呼聲真實(shí)地反應(yīng)在客觀公正的數(shù)據(jù)指數(shù)上，這對于政府執(zhí)法的方式與方法、程序與效果均是一個新的挑戰(zhàn)。

（二）法治政府評價(jià)體系現(xiàn)狀一覽

（三）現(xiàn)實(shí)缺陷

1.“虛”“實(shí)”交錯的指標(biāo)建構(gòu)

作為一項(xiàng)系統(tǒng)性的長期實(shí)踐工程，構(gòu)建起法治政府指標(biāo)體系依賴于法治精神的輔佐與支撐，即法治的思維與理念必須徹底地貫徹于該評價(jià)體系之中。體系的設(shè)計(jì)、推廣、應(yīng)用、監(jiān)督，須以法治為基本度量尺度。但是，“理論的預(yù)設(shè)永遠(yuǎn)趕不上現(xiàn)實(shí)的多變”。

其一，法治建設(shè)的現(xiàn)狀與法治政府評價(jià)指標(biāo)體系在具體構(gòu)建上呈現(xiàn)出“虛”與“實(shí)”的強(qiáng)烈反差，法治環(huán)境的不完善勢必會阻礙評價(jià)體系的有效運(yùn)行。

不可否認(rèn)，我國的法治建設(shè)正以前所未有的決心及速度在昂首前進(jìn)，但卻不能忽視一個基本現(xiàn)實(shí)問題：中國的法治建設(shè)仍舉步維艱。當(dāng)前，我國仍不是完整意義上的法治國家，中國特色社會主義的法律體系雖已建設(shè)完成，但就構(gòu)建“法治體系”而言仍在摸索中前進(jìn)。構(gòu)建起法治政府評價(jià)指標(biāo)體系是基于良好的法治環(huán)境下的應(yīng)然推進(jìn)，在尚不具備完善的法治環(huán)境之前便以硬生生的法治指標(biāo)來左右政府，有冒進(jìn)之嫌。政府的權(quán)力行使同步于社會的整體發(fā)展，政府職員又是社會大眾的有機(jī)組成，在一個尚不成熟的法治環(huán)境下，用法治指標(biāo)來衡量政府，極易陷入法治環(huán)境的“虛”與適用法治指標(biāo)的“實(shí)”的矛盾之中。

其二，法治認(rèn)識的現(xiàn)狀與法治政府的評價(jià)指標(biāo)體系在思想維度上呈現(xiàn)“虛”與“實(shí)”的正面對抗，對“法治”的內(nèi)涵界定不全面也會造成評價(jià)指標(biāo)體系運(yùn)行時(shí)的無所適從。

從邏輯學(xué)角度分析，建設(shè)法治政府評價(jià)指標(biāo)體系的邏輯起點(diǎn)是認(rèn)清“法治”的基本內(nèi)涵，以此類推，就需要對“法治”作出全面界定?！胺ㄖ巍钡母拍钫诓粩嗌罨c完善，特別是新常態(tài)下“法治”的內(nèi)涵與外延更需要進(jìn)一步拓展與延伸。因此，在動態(tài)完善的法治新常態(tài)下，法治政府指標(biāo)體系在邏輯上必須不斷適應(yīng)法治內(nèi)涵的多樣化要求，否則，就會陷入無所適從、無法匹配的怪圈。

從形式意義角度，法治可以理解為“依法之治”，但從實(shí)質(zhì)意義上講，卻很難通過一定的語言闡述其內(nèi)涵。誠然，形式意義的法治可以通過指標(biāo)加以評估，但具有強(qiáng)烈價(jià)值傾向的實(shí)質(zhì)法治如何來進(jìn)行評估？且不論實(shí)質(zhì)意義的法治尚未準(zhǔn)確成形，以指標(biāo)的恒定性來反應(yīng)價(jià)值的不固定性也極不對應(yīng)。法治作為一種人文運(yùn)動的現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)，總是會隨著時(shí)代的變遷，觀念、制度的變革而變化。量化指標(biāo)的確定也應(yīng)當(dāng)是對法治的基本含義在假定確定的前提下進(jìn)行的。如果錯誤地理解法治，難免會以法之名，強(qiáng)法之所不能。諸如，“民主建設(shè)”是否應(yīng)當(dāng)納入到法治政府的評估，對此問題，答案必然是否定的，民主并不是法治的子集。但實(shí)踐中，“民主建設(shè)”仍然堂而皇之地存在于部分地區(qū)的法治政府評價(jià)體系中。法治基本認(rèn)識的“虛”與法治政府指標(biāo)的“實(shí)”之間的矛盾，在對法治認(rèn)識不清的情況下，體現(xiàn)得淋漓盡致。

其三，該指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)逃不出“虛”與“實(shí)”的現(xiàn)實(shí)沖擊，評價(jià)體系的設(shè)計(jì)初衷容易與實(shí)際效果相左。

從體系設(shè)計(jì)而言，法治政府的評估需同時(shí)斟酌體系設(shè)計(jì)初衷以及體系實(shí)際效果。只有這兩個要素都充分具備，法治政府的評價(jià)體系才不至于被束之高閣?？蓪?shí)際上，設(shè)計(jì)的初衷往往超過了現(xiàn)實(shí)的承載，反而成為了實(shí)際的不能。參照侯學(xué)賓、姚建宗教授的觀點(diǎn)，這也正是“可欲”與“可行”的問題?？捎窃O(shè)計(jì)原意，為虛；可行是實(shí)踐側(cè)面寫照，為實(shí)?！?〕不容否認(rèn)的是，法治政府評估指標(biāo)的設(shè)計(jì)原意是從主觀出發(fā)，具有較強(qiáng)的主觀性，這就避免不了對客觀的結(jié)果會產(chǎn)生一定影響。指標(biāo)的選取是否典型，是否靈敏，是否客觀，均是影響指標(biāo)體系是否可行的關(guān)鍵。同時(shí)，不少地方對于指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定，也是頗為隨意。對現(xiàn)有的法治政府評價(jià)指標(biāo)體系而言，并未發(fā)現(xiàn)有關(guān)的權(quán)重設(shè)定依據(jù)。過多的主觀成分之下的評估結(jié)果，一方面嚴(yán)重受限于建構(gòu)主體的思維邏輯，另一方面，其科學(xué)性也容易遭到質(zhì)疑。

考察法治的現(xiàn)狀有多重路徑，而設(shè)計(jì)的指標(biāo)也分門別類，各有側(cè)重。香港政府法治評估指標(biāo)的設(shè)計(jì)側(cè)重點(diǎn)在于考察政府的行為是否在法律的約束范圍內(nèi)。我國浙江省的“余杭法治評估指標(biāo)”的設(shè)計(jì)則是根據(jù)地區(qū)法治的發(fā)展?fàn)顩r。以上的法治政府評估指標(biāo)均是以一定側(cè)重為基礎(chǔ)的設(shè)計(jì)，可行性較高。但實(shí)踐當(dāng)中，法治政府指標(biāo)往往是“全面覆蓋”，沒有側(cè)重依據(jù)。一方面是指標(biāo)較為宏觀，可操作性較弱，另一方面是涉及面太廣，無法執(zhí)行。總之，可欲性與可行性應(yīng)當(dāng)是動態(tài)的平衡，可欲性值過高，勢必降低評價(jià)體系的可行性?？捎灾颠^于虛化，勢必影響最后的評估效果。法治政府的評估設(shè)計(jì)對于可欲與可行即虛與實(shí)之間的理性處理，是該評價(jià)體系能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵。

其四，法治政府評價(jià)指標(biāo)體系的實(shí)踐離不開“虛”與“實(shí)”的無形博弈，易被操縱的評估方式使得評估效果的真實(shí)性難以保證。

假若現(xiàn)有的法治政府指標(biāo)業(yè)已形成一套可行完善的量化體系，并被各級政府視為明確的考核標(biāo)準(zhǔn)加以適用，該評價(jià)體系必然離不開有關(guān)“虛”與“實(shí)”的斗爭或博弈。

評估效果可以量化，結(jié)果可以比較。上級政府為裁判，同級政府間為競爭隊(duì)員的“錦標(biāo)賽”似的評估流程便是必然，而實(shí)際的法治政府評估效果卻大打折扣。指標(biāo)的設(shè)定與評估避免不了人性的趨利動因，有時(shí)指標(biāo)會被操縱被利用，朝著領(lǐng)導(dǎo)的偏好發(fā)展，有時(shí)會朝著自身的業(yè)績發(fā)展。法治政府的評估效果本應(yīng)是客觀、公正的反應(yīng)，也即真實(shí)的呈現(xiàn)，但實(shí)際結(jié)果往往會被披上一層“美麗的外衣”。目前，我國大力推行法治指標(biāo)（法治指數(shù)），不論是各級政府的《綱要》還是《意見》等，無不對政府提出了定性抑或定量的指標(biāo)要求。指標(biāo)體系所反映的結(jié)果，在無形中成為了所謂的“政治秀場”。在誘人的利益驅(qū)使下，虛假的評估效果“應(yīng)運(yùn)而生”?！拔ㄖ笜?biāo)至上”，盲目地競賽時(shí)有發(fā)生，不光出現(xiàn)了所謂的“十里長街送縣長”的“感人場面”，更有部分地區(qū)在法治政府評估中，各項(xiàng)指標(biāo)均為滿分或者接近滿分。指標(biāo)的設(shè)計(jì)原意除了評價(jià)外，還需要發(fā)現(xiàn)問題，督促進(jìn)步之意。試問接近滿分甚至滿分的評價(jià)結(jié)果，如何得出？從法治建設(shè)角度而言，我們的政府真的已然幾近完美嗎？法治政府的表象與實(shí)質(zhì)究竟孰實(shí)孰虛，政府看不穿，百姓更看不穿。

其五，法治政府評價(jià)體系在技術(shù)上飽受“虛”與“實(shí)”的潛在威脅，評估主體包括評估的部門、評估人員，評估機(jī)構(gòu)的中立性等都是現(xiàn)實(shí)的問題。

在評估政府法治過程中，多由單一部門牽頭并負(fù)責(zé)。雖然部分地區(qū)引入了公眾評估，但最終結(jié)果仍是交由某一部門全權(quán)推進(jìn)。少有引進(jìn)中立機(jī)構(gòu)評估的方式，當(dāng)然國內(nèi)缺乏較為權(quán)威的中立評價(jià)機(jī)構(gòu)也是一個現(xiàn)實(shí)問題。盡管單一部門負(fù)責(zé)可以通盤考慮，有助于提高效率。然而運(yùn)動員和裁判員同為一人，始終會對結(jié)果的公正產(chǎn)生影響?，F(xiàn)在的評估方式大致有：問卷評估、專項(xiàng)檢查、專項(xiàng)評比等。大致看來并無問題，但仔細(xì)分析，這樣的評估方式極易做表面文章。因此建議，第一，法治政府的建設(shè)需要一支扎實(shí)有力的高素質(zhì)隊(duì)伍做支撐，而法治政府的評估工作，同樣需要專業(yè)評估人才的介入。第二，法治政府的評價(jià)必須引入專業(yè)的中立機(jī)構(gòu)，通過政府購買公共服務(wù)引進(jìn)權(quán)威的專業(yè)機(jī)構(gòu)參與評估，因此下一步政府還需要做好專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的孵化與扶持工作。

2.“國際”“國家”“地方”交錯下的指標(biāo)構(gòu)建

前文已述，法治政府指標(biāo)是“舶來品”，能否適應(yīng)本土，有待進(jìn)一步的檢驗(yàn)。對于“法治政府指標(biāo)”，不少地方政府正在積極探索。對于國外的法治指標(biāo)理念，在經(jīng)過了部分移植、批判式移植之后，不少地方政府逐漸開始注重本土化的指標(biāo)設(shè)計(jì)，但仍存在一些障礙性問題。

其一，我國法治政府指標(biāo)設(shè)計(jì)中的建構(gòu)主義與先進(jìn)法治國家的漸進(jìn)主義相比有一定差距。①

將我國法治政府指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)歸類于建構(gòu)

主義是基于體系的設(shè)計(jì)方式，也即通過自上而下的政府主導(dǎo)，借助國家公權(quán)力的層層行使，從而制定完整的法治政府評估指標(biāo)。去除所謂的“崇洋媚外”因素，客觀上講，法治政府指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)該植根于廣泛的社會存在，在此基礎(chǔ)之上內(nèi)生發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)法治的可持續(xù)。建構(gòu)主義與漸進(jìn)主義的最大區(qū)別就在于能否徹底深入地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，國外基于較為成熟的法治環(huán)境，在漸進(jìn)主義思維下進(jìn)行指標(biāo)考核，似是水到渠成。而我國法治政府指標(biāo)的提出，起步較晚，檢驗(yàn)不足，結(jié)合中國國情，這一“舶來品”能否能有效運(yùn)行，還需進(jìn)一步檢驗(yàn)。

建構(gòu)主義之下，是政府的充分參與。對比國外可以發(fā)現(xiàn)，我國的“法治政府指標(biāo)體系”極易陷入“主導(dǎo)者悖論”中?！?〕法治指標(biāo)的發(fā)起、設(shè)計(jì)、實(shí)踐、監(jiān)督全部由同一政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，這也正是建構(gòu)主義帶來的弊端。正如前文所述，運(yùn)動員與裁判員同為一身，如何保障結(jié)果的公正？放眼世界，不難發(fā)現(xiàn)諸多地區(qū)的法治指數(shù)均是由非政府組織所設(shè)計(jì)實(shí)施，如世界正義工程與我國香港地區(qū)。因此，交由中立第三方監(jiān)測該指標(biāo)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)為上策。完全的以建構(gòu)思維來推進(jìn)我國法治政府指標(biāo)體系，不論是理論還是實(shí)踐，都不可取。

其二，個別地方政府的法治指標(biāo)有所沖突，未能充分實(shí)現(xiàn)矛盾特殊性與普遍性的辯證統(tǒng)一。

就法治政府指標(biāo)的最終歸宿而言，不外乎推動法治國家的有效建設(shè)。在此層面上講，法治指標(biāo)在目的上具有統(tǒng)一性。但是，直到現(xiàn)在，上至國務(wù)院，下至鄉(xiāng)級政府，我國并未形成任何一套國家層面的具體法治政府評價(jià)指標(biāo)予以參考。僅有國務(wù)院辦公廳下發(fā)的一份指導(dǎo)意見，②該指導(dǎo)意見對法治政府評價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行了框架式概括，共設(shè)8個大項(xiàng)，50個子項(xiàng)和187個細(xì)項(xiàng)，側(cè)重對行政部門的法治建設(shè)考核。以此為基礎(chǔ)，各地法治政府量化指標(biāo)呈現(xiàn)出“百花齊放、百花爭鳴”之勢頭。深圳市將“法治政府”分解為12 個大項(xiàng)，44 個子項(xiàng)，225 個細(xì)項(xiàng)，考評重點(diǎn)為行政機(jī)構(gòu)的法治化。浙江省杭州市余杭區(qū)將區(qū)政府的量化評價(jià)體系分解為9 個大項(xiàng)，27 個子項(xiàng)，77 個細(xì)項(xiàng)，評估不限于行政機(jī)關(guān)的法治化，而是對余杭區(qū)法治情況的全面評估。由上可知，對于法治政府的評價(jià)指標(biāo)，各地呈現(xiàn)不同的側(cè)重，究竟怎樣才是客觀、公正、有效，有待探討。

同屬人民政府，以不同的指標(biāo)體系區(qū)別對待，是矛盾特殊性的體現(xiàn)。但是，這個區(qū)別對待究竟是根據(jù)問題特殊屬性進(jìn)行的區(qū)分還是設(shè)計(jì)主體的“臆斷”？從建構(gòu)主體而言，深圳市法治政府評價(jià)指標(biāo)體系是由深圳市人民政府主導(dǎo)，而余杭區(qū)則是由余杭區(qū)政府與浙江大學(xué)聯(lián)合設(shè)計(jì)。從指標(biāo)側(cè)重點(diǎn)來看，深圳的指標(biāo)體系以行政機(jī)關(guān)為主，而余杭地區(qū)則是全面兼顧。僅此兩項(xiàng)對比，就可知道，法治政府指標(biāo)體系的不同之關(guān)鍵還是在于設(shè)計(jì)主體，而非地域差異。誠然，人文、地理因素的不同應(yīng)當(dāng)在指標(biāo)體系中有所體現(xiàn)，但正如《民族自治法》一樣，只有在個別問題上才能排除法律的普遍適用，法治政府指標(biāo)體系也應(yīng)如此。忽視了法治政府指標(biāo)的普遍性，容易在全國范圍內(nèi)出現(xiàn)法治理解、適用、評價(jià)的不統(tǒng)一，這更不利于統(tǒng)一化的法治中國建設(shè)。值得注意的是，對于法治政府指標(biāo)普適性的解讀不可過于寬泛，否則容易陷入另一種極端。此處強(qiáng)調(diào)的普適性是對于法治的一般理解，對于法治政府的普遍評價(jià)具有一般性，而不是指法治政府的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)泛化處理。前文已述，筆者贊成各地以特殊性做變通處理，但要就事論事，有所針對及側(cè)重。

三、法治政府評價(jià)指標(biāo)體系的應(yīng)然范式探究

對政府的法治建設(shè)水平進(jìn)行指標(biāo)性評估，需要輔之以合理的評估方案。站在全局的高度對整個評估過程進(jìn)行整體把握，是該類指標(biāo)體系得以有效運(yùn)行的核心所在。厘清相關(guān)概念，明確基本的評估原則，合理選取相關(guān)指標(biāo)，科學(xué)配置權(quán)重，理順適用關(guān)系，把握操作規(guī)則，嚴(yán)謹(jǐn)檢查機(jī)

制等等，正是法治政府評價(jià)體系的應(yīng)然范式應(yīng)著重考慮的因素。

①建構(gòu)主義是以整體主義為方法論基礎(chǔ)，以理念主義為本體論基礎(chǔ)，以科學(xué)實(shí)在論為認(rèn)識論基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)觀念的重要意義，并認(rèn)為，通過建立嚴(yán)格的科學(xué)研究議程，經(jīng)過認(rèn)真的科學(xué)驗(yàn)證，就可以獲得關(guān)于社會的客觀認(rèn)識。漸進(jìn)主義以穩(wěn)定社會、創(chuàng)造一個平穩(wěn)秩序?yàn)槟繕?biāo)，針對需要解決的問題，試錯式解決問題與緩慢式緩解各種社會沖突，既能要求社會成員長久與耐心等待又能滿足社會成員暫時(shí)的要求。參見焦軼榮：《“漸進(jìn)社會工程理論”對我國當(dāng)前政治改革的借鑒意義》，載《天津市經(jīng)理學(xué)院學(xué)報(bào)》，2006年第1期。

②《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行法治政府建設(shè)體系的指導(dǎo)意見》。

（一）明確化

受限于法治建設(shè)的基本國情，寄希望于現(xiàn)實(shí)環(huán)境的迅速轉(zhuǎn)變顯然不切實(shí)際。借助全面依法治國的東風(fēng)，構(gòu)建起科學(xué)合理的法治政府評價(jià)指標(biāo)體系是可以實(shí)現(xiàn)的。首當(dāng)其沖，應(yīng)當(dāng)是將相關(guān)要素明確化。

1.原則化

無原則即無秩序，只有建立起綱領(lǐng)性、統(tǒng)攝性的法治政府評估原則，才能為法治政府的評估提供客觀合理的內(nèi)外環(huán)境，從而契合法治發(fā)展的步伐和需要，充分發(fā)揮評估指標(biāo)體系的應(yīng)有作用。

其一，合法性原則。法治政府評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)緊扣依法治國的主線，嚴(yán)格把握體系的設(shè)計(jì)尺度。不能強(qiáng)政府之所難，也不可縱政府之所為。從整體到局部、從內(nèi)容到形式、從主體到程序，評價(jià)指標(biāo)體系都應(yīng)當(dāng)在法律所詮釋的范圍內(nèi)被設(shè)計(jì)及應(yīng)用。

其二，群眾性原則。基于建構(gòu)式的法治政府評估指標(biāo)體系所帶來的弊端，只有充分調(diào)動起群眾對于法治政府建設(shè)的參與熱情，才能從根本上促進(jìn)法治政府的良性變革，進(jìn)而形成較為現(xiàn)代化的法治大環(huán)境。一方面要在評估指標(biāo)體系的建構(gòu)過程中，提供盡可能多的群眾參與渠道，聽民意、匯民智，在具體的指標(biāo)評估過程中，充分落實(shí)群眾測評，民主測評；另一方面要將建設(shè)法治政府的最終目標(biāo)落實(shí)到人民滿意當(dāng)中，既是對我黨宗旨的響應(yīng)，又是對法治為民的深入貫徹。

其三，羈束與激勵相結(jié)合原則?！爸萍s、激勵機(jī)制的整合體”是現(xiàn)代政府的典型特征。〔6〕法治政府評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)立，正是為了有效激發(fā)政府行政效能，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力資源的最優(yōu)化、最大化行使，以便提供更多社會福祉。羈束與激勵動態(tài)平衡，是合理行政之下的有效博弈，銜接著實(shí)體及程序，引導(dǎo)著懲惡及揚(yáng)善，是對塑造高規(guī)格、高服務(wù)型政府的有力回應(yīng)。羈束同激勵的充分協(xié)調(diào)及配合，是建設(shè)法治政府的堅(jiān)實(shí)保障。

其四，可操作性原則。即擬設(shè)計(jì)的評價(jià)指標(biāo)能夠在技術(shù)與經(jīng)濟(jì)層面得到實(shí)際應(yīng)用。技術(shù)上的可操作性要求各項(xiàng)指標(biāo)在評估的過程中切實(shí)可行。經(jīng)濟(jì)上的可操作性則是要求注意成本控制，盡量資源利用最優(yōu)化。在貫徹可操作性原則中，特別要注意：第一，指標(biāo)的設(shè)定要準(zhǔn)確、清晰、完備，準(zhǔn)確界定指標(biāo)之間的相互關(guān)系。第二，定量評估過程需要以精確的計(jì)算程式做工具支撐，定性分析也要科學(xué)合理。第三，以現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義為根本出路，指標(biāo)設(shè)計(jì)要具有針對性。第四，控制經(jīng)濟(jì)預(yù)算，過大的成本投入不利于法治政府的長久發(fā)展。

2.概念化

對一項(xiàng)具體事務(wù)進(jìn)行評估，應(yīng)當(dāng)以認(rèn)清其基本概念為根本出發(fā)點(diǎn)。法治政府評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，也應(yīng)當(dāng)從“法治”的基本概念出發(fā)。考察各地方的法治政府評價(jià)指標(biāo)體系，大都以若干一級、二級、三級指標(biāo)為基本要素，從而構(gòu)建起整個體系。概念有內(nèi)涵及外延之劃分，依此邏輯，上述的指標(biāo)體系，充其量是法治政府的“具體面向”，也即外延，而法治的內(nèi)涵則屬于缺位狀態(tài)。跳過內(nèi)涵去定義法治進(jìn)而對政府的法治建設(shè)進(jìn)行評估，實(shí)乃指標(biāo)體系的一大紕漏，前文已詳述，此處不再贅言。因此，有必要對法治進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)母拍罨幚?，明確內(nèi)涵，以減少法治評估的盲目及無所適從。一方面，需要加強(qiáng)社會科學(xué)意義上的法治研究〔7〕，此處強(qiáng)調(diào)的社會科學(xué)，是基于其適用的社會性，是法治狀態(tài)的客觀呈現(xiàn)，即有現(xiàn)實(shí)的對應(yīng)物，區(qū)別于理念意義的法治研究所強(qiáng)調(diào)的理論研究。另一方面，需要結(jié)合對法治建設(shè)、法治環(huán)境的綜合考量，從而更為合理地界定法治之應(yīng)有之意。

（二）操作化

社會科學(xué)理論中，將某一概念之下確立各個定向指標(biāo)的過程稱之為“操作化”，而法治政府評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，操作化尤為重要。我國的評估指標(biāo)體系起步及發(fā)展均較為落后，指標(biāo)的設(shè)定關(guān)乎評估的客觀公正。尤其在指標(biāo)分類及選取上，應(yīng)慎之又慎。

其一，定量指標(biāo)。定量指標(biāo)的設(shè)計(jì)初衷是為了應(yīng)對法治政府評估過程的復(fù)雜及艱巨性，通過定量的考核，防止評估流于形式過于空泛化。諸如部分地區(qū)在對行政執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)進(jìn)行評估時(shí)以“行政執(zhí)法人員的平均封閉培訓(xùn)時(shí)間”作為定量指標(biāo)。這一指標(biāo)的設(shè)定，便是定量的典型。

其二，定性指標(biāo)。定性指標(biāo)更多的是就對錯、是非、為與不為的定性處理。該類指標(biāo)的采集及來源，更多應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)為依據(jù)，不可臆斷設(shè)定。現(xiàn)有的各類規(guī)范性文件①已經(jīng)在整體上勾勒出法治政府評估指標(biāo)的基本輪廓。將條文之本意轉(zhuǎn)化為參考依據(jù)，是定向指標(biāo)的最佳來源途徑。

其三，特色指標(biāo)。盡管一再強(qiáng)調(diào)法治政府評

①諸如《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》等。

估指標(biāo)的統(tǒng)一化建構(gòu)，但正如前文所言。人文、地理的特殊屬性賦予地方以一定的執(zhí)法特色，過多強(qiáng)調(diào)普遍性，也會適得其反。在中央、省委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各基層地方，因地制宜、因時(shí)制宜地選取部分特色指標(biāo)，具有積極意義。既可以充分調(diào)動地方政府的法治建設(shè)熱情，也可以創(chuàng)新評估方式，促進(jìn)各地方政府在構(gòu)建法治環(huán)境方面的“差異化競爭”〔8〕。

（三）標(biāo)準(zhǔn)化

法治政府的評估，以具體指標(biāo)的實(shí)際量化為中心環(huán)節(jié)，因此，設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的評估模式至關(guān)重要。具體而言，應(yīng)當(dāng)：

（四）審查化

簡單依靠數(shù)字化為主的指標(biāo)評價(jià)方式，容易為結(jié)果的公正埋下潛在隱患，因此，對評估量化的整個過程進(jìn)行統(tǒng)計(jì)審查具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)必要性。評估結(jié)果是“虛”“實(shí)”斗爭的產(chǎn)物，只有盡量地揭開“虛假的美麗面紗”，法治政府的指標(biāo)評價(jià)才具有現(xiàn)實(shí)參考價(jià)值。

就審查程序而言，應(yīng)保證審查的頻次及頻率，明確審查的具體事項(xiàng)。審查評估結(jié)果不同于評估本身，涉及各方利益的協(xié)調(diào)，因此有必要通過規(guī)范性文件對審查的程序加以規(guī)制，從而明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以便于審查工作的開展。就審查主體而言，充分引入專家組、群眾組參與評估?？s小內(nèi)部組的評分比重，減輕“自己評自己”的消極影響。一方面，評估的結(jié)果需要專家組、群眾組、內(nèi)部組的三重審查，包括信度、效度的審查，并最終由評審組最終審定。另一方面，評估結(jié)果的審查應(yīng)當(dāng)以實(shí)在的數(shù)據(jù)材料為支撐，對于原始評估依據(jù)留有存檔，并隨時(shí)接受中立第三方的審查申請。對于各組的審查意見，須有當(dāng)事方的明確署名，設(shè)立相關(guān)的備案追查制度，以提高政府法治評估指標(biāo)體系的公信力。

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〔8〕 耿玉基.基層法治政府指標(biāo)體系研究〔J〕.行政與法，2009，（3）.【責(zé)任編輯：朱鳳霞】