論我國城鄉(xiāng)住房保障差異及解決路徑

楊志勇

摘 要：文章對(duì)我國住房保障體系進(jìn)行了概述，對(duì)比分析了我國城鄉(xiāng)住房保障存在的差異，結(jié)合我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，積極借鑒國際成功經(jīng)驗(yàn)，提出改革新思路。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)住房 住房保障 差異及解決

中圖分類號(hào)：F293.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）09-053-03

前言

改革開放以來，針對(duì)我國城市居民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的居住條件，國家對(duì)住房制度進(jìn)行了一系列改革和調(diào)整，居民住房條件得到了明顯改善。但是由于城鄉(xiāng)格局的差別，農(nóng)村居民還處于保障邊緣，較城市居民來說還是居住水平較低，并且差距在進(jìn)一步加大。隨著人口流動(dòng)速度加快，大量的農(nóng)民進(jìn)入城市，住房保障體系的缺失及明顯差異，嚴(yán)重影響了社會(huì)和諧發(fā)展。因此，落實(shí)城鄉(xiāng)住房保障制度，發(fā)揮國家保障功能，因地制宜，推進(jìn)城鄉(xiāng)平等享受住房權(quán)利，將安居工程作為重點(diǎn)，縮小城鄉(xiāng)住房保障差異，有效解決城鄉(xiāng)住房保障問題，才能確保我國經(jīng)濟(jì)快速、穩(wěn)步發(fā)展。

一、住房保障體系概述

（一）住房保障體系

住房保障體系發(fā)揮著多種功能，如：社會(huì)福利、救濟(jì)等，它通過分配職工住房、廉租房、住房公積金制度等形式，解決居民住房難的問題。成為解決中低收入家庭住房難的有效途徑。住房保障制度是全體國民享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，減少貧富差距的重要手段，有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。其本質(zhì)是解決中低收入人群住房問題，實(shí)現(xiàn)住有所居，住房保障資金主要來源是財(cái)政支出。

（二）城鄉(xiāng)住房改革歷程

1.城市住房改革（見表1）。城市住房改革與國民經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系，經(jīng)歷新、舊住房體系制度兩個(gè)階段。第一階段是福利房，它為配合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而建立，完全由國家配置住房資源，它具有社會(huì)保障性質(zhì);第二階段是住房保障制度的建立與完善。

2.農(nóng)村住房改革（見表2）?，F(xiàn)階段農(nóng)村住房仍以給農(nóng)民批宅基地，有農(nóng)民籌資自建。

二、城鄉(xiāng)住房保障差異現(xiàn)狀

（一）城市住房保障現(xiàn)狀

1.經(jīng)濟(jì)適用房，出售對(duì)象為城市中低收入家庭，具有嚴(yán)格的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，緩解居民購房壓力，推進(jìn)住房改革，對(duì)國民收入再分配起到關(guān)鍵作用。1991年首次提出經(jīng)濟(jì)適用的商品房概念;2007年發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，住房保障迎來新局面。

2.廉租房，服務(wù)于認(rèn)定的特困人口，是解決住房問題的重要途徑。1998年提出申請(qǐng)廉租房資格;1999～2004年探索與推廣;2005年廉租房保障責(zé)任更加詳盡;2006年廉租房成為政府重點(diǎn)工作任務(wù)。

3.住房公積金，是長期的住房儲(chǔ)蓄制度，使住房商品化，確立為住房保障提供資金支持，發(fā)揮了重要的融資作用。

（二）農(nóng)村住房保障現(xiàn)狀

農(nóng)村住房保障與城市住房保障不同，它沒有依據(jù)經(jīng)濟(jì)變化進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，只是沿襲宅基地制度，因此現(xiàn)狀不容樂觀。農(nóng)村居民在宅基地上建房，要以家庭為單位籌集資金，自行建造，而農(nóng)民的主要經(jīng)濟(jì)來源是耕種，受到各種因素影響，收入不穩(wěn)定，現(xiàn)行土地政策下，有限的支付能力、高昂的建造費(fèi)用，對(duì)于農(nóng)民家庭來說仍是沉重的壓力。盡管近年來，我國對(duì)農(nóng)村住房采取了一系列措施，但對(duì)于農(nóng)村住房保障工作的落實(shí)還不十分理想，資金不足、管理分散、范圍小等問題，仍然十分嚴(yán)重，需要政府給予足夠的關(guān)注。

（三）城鄉(xiāng)住房保障差異比較

1.城鄉(xiāng)在保障模式上存在差異。為保障城市居民住房，政府直接參與到其中，開放廉住房、經(jīng)濟(jì)適用房等，根據(jù)不同的支付能力，分級(jí)保障;而農(nóng)村則沒有這樣的新型住房保障，只堅(jiān)持傳統(tǒng)住房保障模式，形式單一。

2.保障水平存在差異。改革開放以來，城市低收入人群住房問題已經(jīng)基本解決，但相比之下，農(nóng)村住房保障還存在很大差距，2011年城市住房投入超過農(nóng)村住房保障的83倍，加大了城鄉(xiāng)間的差距。

3.籌資渠道不同。城市住房保障資金籌集以公共財(cái)政支持為重要渠道，而農(nóng)村實(shí)行宅基地制度作為住房體系，主要依靠自籌資金來建房，政府補(bǔ)貼為輔助渠道。

（四）城鄉(xiāng)住房保障差異不良影響

城鄉(xiāng)住房保障存在的差異，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)公平性，使國民收入再分配向城市居民傾斜，城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)互動(dòng)受到阻礙，不利于國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。當(dāng)前，我國正在建立和諧社會(huì)，住房保障的差異影響了農(nóng)村居民的積極性，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展不穩(wěn)定。

三、制約城鄉(xiāng)住房保障差異的因素

（一）社會(huì)轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下，小型化家庭數(shù)量不斷增加，城市化進(jìn)程正在加速，但農(nóng)村居民還不能納入城市住房保障體系，農(nóng)村居民進(jìn)入城市，不能得到最基本的居住保障，有可能給社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展帶來潛在的影響。

（二）減少城鄉(xiāng)住房保障責(zé)任缺失

城鄉(xiāng)住房保障制度的完善依賴于國家的支持，國家需要承擔(dān)的責(zé)任相對(duì)過大，對(duì)于農(nóng)村居民來說，安居只能是自建房屋的自給自足行為，資金主要依靠家庭儲(chǔ)蓄，國家對(duì)于農(nóng)村的責(zé)任限于土地、重大災(zāi)害援助等，因此，減少城鄉(xiāng)住房保障差異，政府責(zé)任存在缺失。

1.立法體系責(zé)任缺失。目前，沒有正式將農(nóng)村住房列入保障體系，嚴(yán)重制約了農(nóng)村住房保障制度發(fā)展，盡管建立了危房改造工程，但缺乏法律支撐，阻礙了城鄉(xiāng)住房保障差距的縮小。

2.資金投入責(zé)任缺失。保障制度以確保公民生活條件為宗旨，為居民提供生活保障，減少分配不公的現(xiàn)象。長期以來，住房保障資金配置不均衡，嚴(yán)重傾向于城市，使相對(duì)落后的農(nóng)村資金缺乏，不能順利實(shí)行住房改造。

3.農(nóng)民工住房保障缺失。近年來，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力紛紛向城市涌入，住房保障沒有將龐大的農(nóng)民群體納入其中，絕大多數(shù)的農(nóng)民沒有固定的住所，配套設(shè)施不全，安全、健康得不到保障。

（三）傳統(tǒng)保障觀對(duì)農(nóng)村住房保障制約

我國農(nóng)村以單個(gè)家庭、土地為中心，特別是傳統(tǒng)觀念依然是農(nóng)民以家庭為單位進(jìn)行資金籌集并建造房產(chǎn)。農(nóng)村宅基地模式根深蒂固，許多農(nóng)民對(duì)住房保障持觀望態(tài)度，更加不愿意參與，致使農(nóng)村住房保障不能很好推廣，影響城鄉(xiāng)住房保障差距的減小。

四、城鄉(xiāng)住房保障差異對(duì)策

（一）改變城鄉(xiāng)住房保障思路

住房保障是社會(huì)保障的一部分，它是每個(gè)公民的權(quán)利，也是社會(huì)公共產(chǎn)物，它的發(fā)展、建設(shè)具有法制化、社會(huì)化的特點(diǎn)。城鄉(xiāng)住房保障模式及水平受各種因素影響，特別是一體化住房保障，尚未緩解城鄉(xiāng)住房保障差異。減少住房城鄉(xiāng)差異不能操之過急，應(yīng)該按照城鄉(xiāng)地區(qū)點(diǎn)的不同特點(diǎn)，及實(shí)際生活水平建立，覆蓋城鄉(xiāng)的新型住房保障制度，即：在城鄉(xiāng)間實(shí)行均衡的保障水平，相互融合、平等享有住房權(quán)利，解決城鄉(xiāng)差異問題。

（二）確保城鄉(xiāng)住房保障協(xié)同

1.制定均衡的保障政策。受傳統(tǒng)住房觀念影響，我國農(nóng)村與城市始終沒有建立一個(gè)引導(dǎo)住房保障均衡發(fā)展的規(guī)范制度，導(dǎo)致城市住房水平、范圍及全面服務(wù)都要高于農(nóng)村，農(nóng)村住房保障遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際生活要求，阻礙農(nóng)村居民生活水平提高。當(dāng)前，農(nóng)民雖然在城市工作，但沒有將其住房保障納入城市范圍，滿足不了進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的居住要求。為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)住房共同發(fā)展，應(yīng)該詳細(xì)制定農(nóng)村住房保障制度，允許城鄉(xiāng)采取不同的住房保障手段，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)住房保障協(xié)同發(fā)展。

2.統(tǒng)一住房保障管理制度。規(guī)范農(nóng)村住房保障體系，由專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，加大住房保障工作的監(jiān)督，監(jiān)督項(xiàng)目完成后保障對(duì)象的進(jìn)入與退出，避免違法操作行為，保護(hù)廣大群眾住房權(quán)益;逐步提高協(xié)同層次，除對(duì)城鄉(xiāng)隔膜、權(quán)利轉(zhuǎn)移等方面做出協(xié)同外，逐步解決保障的接續(xù)，避免城鄉(xiāng)住房保障資源配置偏向城市，以減少城鄉(xiāng)間的差異。

3.減少城鄉(xiāng)住房保障差異建議?？s小城鄉(xiāng)住房保障差異，調(diào)整現(xiàn)有城鎮(zhèn)住房保障體系，做好城市居民安居工作;深入調(diào)研城鄉(xiāng)住房保障現(xiàn)狀，優(yōu)化現(xiàn)行住房保障項(xiàng)目，取消不適合當(dāng)前國情的項(xiàng)目，創(chuàng)新尚未涉及的項(xiàng)目，增加農(nóng)村居民進(jìn)城住房保障項(xiàng)目，適當(dāng)調(diào)控城市住房保障增長速度，縮小城鄉(xiāng)間的差異;

4.重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村住房保障體系建設(shè)。加大農(nóng)村住房保障投入力度，取消城市住房保障冗余項(xiàng)目，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)住房保障資金投入計(jì)劃，加大農(nóng)村住房保障資金的投入力度。將農(nóng)村住房保障列入法制化軌道，制定統(tǒng)一的住房保障法規(guī)。根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實(shí)際情況，將農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、使用權(quán)、住房轉(zhuǎn)移列入法律，制定相關(guān)細(xì)則，切實(shí)保障農(nóng)民的合法利益。

總結(jié)

長期以來，城鄉(xiāng)住房保障受社會(huì)結(jié)構(gòu)影響，沒有形成均衡的發(fā)展形式，使城市與農(nóng)村之間的住房保障存在差異，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展，也不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步協(xié)同發(fā)展。阻礙社會(huì)的和諧建設(shè)。因此，為了維護(hù)社會(huì)公平發(fā)展，減少住房保障在城市與農(nóng)村之間的差異，加快農(nóng)村住房保障建設(shè)、優(yōu)化城市住房保障結(jié)構(gòu)，已經(jīng)成為社會(huì)最為關(guān)注的焦點(diǎn)。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 郭紅文.經(jīng)濟(jì)法視野下的我國城鎮(zhèn)住房保障制度研究[D].吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)，2013

（作者單位：東營市住宅發(fā)展中心 山東東營 257091）

（責(zé)編：玉山）