楊瑞娥

【摘要】新的《中華人民共和國預(yù)算法》于2014年8月31日順利通過，明確了繼續(xù)實(shí)行中國人民銀行經(jīng)理國庫體制。新預(yù)算法視角下，央行經(jīng)理國庫存在財(cái)政資金體外循環(huán)、國庫現(xiàn)金管理能力不足、集中收付改革亟待規(guī)范、國庫監(jiān)督權(quán)限被弱化等難題，為傳承好經(jīng)理國庫重任，分別從財(cái)政專戶管理，國庫現(xiàn)金管理、集中收付管理、國庫監(jiān)督管理等方面提出了增強(qiáng)央行履職能力的建議。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算法 經(jīng)理國庫 財(cái)政專戶 現(xiàn)金管理

新《預(yù)算法》歷時(shí)6年，歷經(jīng)全國人大常委會(huì)四次審議，終于順利通過，中國人民銀行經(jīng)理國庫的地位終于得到了確定。這是我國深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度的里程碑實(shí)踐；是對(duì)中央銀行經(jīng)理國庫30年不斷開拓創(chuàng)新，認(rèn)真履職的高度認(rèn)同?；鶎友胄性趫?jiān)守、傳承、完善好經(jīng)理國庫重任的同時(shí)，如何抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，是新形勢(shì)下各級(jí)央行亟需面臨的新課題。

一、新預(yù)算法修正的范疇及內(nèi)容

新的預(yù)算法與舊的預(yù)算法相比較，在7個(gè)方面進(jìn)一步完善了我國中央銀行經(jīng)理國庫體制。

二、新預(yù)算法下央行經(jīng)理國庫的挑戰(zhàn)

（一）大量財(cái)政資金體外循環(huán)

據(jù)調(diào)查，同一性質(zhì)的財(cái)政資金在不同商業(yè)銀行均開有賬戶，財(cái)政專戶主要包括預(yù)算外資金、非稅收入、社保資金、基建、工資保險(xiǎn)、償債準(zhǔn)備金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、農(nóng)村義務(wù)教育地方專項(xiàng)資金、預(yù)撥款、定期存款、貸款資金財(cái)政結(jié)余等等十幾個(gè)種類300多個(gè)。由于財(cái)政、商業(yè)銀行雙向“利益驅(qū)動(dòng)，大量財(cái)政性資金“體外循環(huán)”，國庫存款急劇下降，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，地級(jí)市財(cái)政專戶的資金規(guī)模約為同期日均國庫存款的3倍，這不僅對(duì)政府預(yù)算安排形成掣肘，對(duì)貨幣政策調(diào)控產(chǎn)生擾動(dòng)，也影響國庫監(jiān)督的范圍和效力，助長了“小金庫”的泛濫，為腐敗提供了可能。

（二）國庫現(xiàn)金管理能力不足

國庫現(xiàn)金管理被稱為是現(xiàn)代國庫管理的核心。隨著財(cái)政集中收付制度改革的不斷深化，國庫現(xiàn)金庫存余額不斷增長，2006年我國正式實(shí)施中央國庫現(xiàn)金管理起，地方國庫現(xiàn)金管理已在全國6個(gè)省市陸續(xù)試點(diǎn)，但從總體上看，國庫現(xiàn)金管理作用未能有效發(fā)揮，一是國庫現(xiàn)金管理仍滯后于財(cái)政集中收付制度改革的進(jìn)程，未能有效實(shí)現(xiàn)“降庫存”的目標(biāo)；未能有效發(fā)揮“熨平波動(dòng)”的作用；二是國庫現(xiàn)金運(yùn)營并未直接作用于實(shí)體經(jīng)濟(jì)，很多地方政府國庫現(xiàn)金管理采用“財(cái)政專戶定期存款管理”，并不能使庫底存量資金直接作用于實(shí)體經(jīng)濟(jì)，且易對(duì)地方產(chǎn)生逆向激勵(lì)，使之脫離預(yù)算科學(xué)化管理目標(biāo)，制約存量資金的進(jìn)一步盤活。

（三）集中收付改革亟待規(guī)范

國庫集中收付制度改革后，仍存在如下亟待規(guī)范問題：一是國庫核算的資金不完整，預(yù)算外資金未納入其核算范疇，不符合真正意義上的預(yù)算內(nèi)、外資金的國庫集中收付。二是非稅收入預(yù)算管理不規(guī)范，仍存在轄區(qū)內(nèi)市、縣財(cái)政部門非稅收入系統(tǒng)不統(tǒng)一，集中支付及會(huì)計(jì)核算都有各自的要求，部分非稅收入如土地出讓收入、新增建設(shè)用地、國有資產(chǎn)有償使用使入等長期滯留財(cái)政專戶，入庫時(shí)間不確定，成為財(cái)政部門調(diào)節(jié)收入進(jìn)度的工具。三是先支付后清算的國庫集中支付模式，使得國庫對(duì)預(yù)算單位資金的監(jiān)督流于形式。

（四）國庫監(jiān)督權(quán)限被弱化

一是商業(yè)銀行代理縣區(qū)級(jí)國庫的監(jiān)督權(quán)被弱化。商業(yè)銀行的性質(zhì)、經(jīng)營機(jī)制和經(jīng)營理念，致使他們對(duì)財(cái)政、征收機(jī)關(guān)等部門的收入、支出、退庫、更正以及本地國庫經(jīng)收處的監(jiān)督明顯減弱，僅限于滿足于日常的國庫賬務(wù)核算。二是國庫預(yù)算支出監(jiān)管權(quán)被弱化。國庫集中支付電子化改革，取消了紙質(zhì)憑證、單據(jù)流轉(zhuǎn)，弱化了國庫部門的審核權(quán)，無法對(duì)預(yù)算支出的合規(guī)性進(jìn)行事前審核，即使在事后監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)違規(guī)，但已支付的財(cái)政資金卻也無權(quán)追回。三是國庫對(duì)財(cái)稅部門預(yù)收、先撥出后入庫等虛增收入，為提高稅收質(zhì)量虛假從非稅更正到稅收收入科目的“空轉(zhuǎn)”等一些政府行為，難以有效發(fā)揮監(jiān)督作用。

三、建議

（一）推進(jìn)財(cái)政專戶清理，建立健全國庫單一賬戶制度

針對(duì)財(cái)政專戶的管理，新《預(yù)算法》明確規(guī)定，政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國家金庫，任何部門、單位和個(gè)人不得截留、占用、挪用或者拖欠。對(duì)于法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金，可以依照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財(cái)政專戶。因此一是建議有關(guān)部門出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，將財(cái)政部門理財(cái)形成的存款納入財(cái)政性存款范圍，全額繳存人民銀行；二是取消非稅收入收繳業(yè)務(wù)流程中的“財(cái)政匯繳專戶”等過渡賬戶，將非稅收入資金統(tǒng)一納入國庫經(jīng)收開設(shè)的“待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)”科目進(jìn)行核算，實(shí)現(xiàn)非稅收入直繳入庫。三是人民銀行應(yīng)聯(lián)合財(cái)政部門，對(duì)目前現(xiàn)有的財(cái)政專戶進(jìn)行摸底清理，逐步將現(xiàn)有財(cái)政專戶統(tǒng)一歸口到國庫單一賬戶，切實(shí)將預(yù)算收支行為完整納入國庫體系，逐步建立健全國庫單一賬戶制度。

（二）加快國庫現(xiàn)金管理發(fā)展步伐，實(shí)現(xiàn)國庫資金的高效管理與運(yùn)營

新預(yù)算法第一次對(duì)國庫現(xiàn)金管理做出規(guī)定，提出要完善國庫現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國庫資金余額，充分表示了對(duì)國庫現(xiàn)金管理工作的重視。建議：一是加強(qiáng)溝通，緊密協(xié)作。國庫現(xiàn)金管理會(huì)不同程度地影響到貨幣供應(yīng)量和市場利率，而且由于國庫現(xiàn)金管理的目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)與貨幣政策有所不同，需要建立密切合作機(jī)制，確保政府各項(xiàng)政策的協(xié)調(diào)執(zhí)行。二是建立科學(xué)的預(yù)算體系。科學(xué)的預(yù)算是國庫現(xiàn)金管理的關(guān)鍵。人民銀行國庫部門要準(zhǔn)確把握我國國庫資金的收支實(shí)況，在科學(xué)預(yù)算的基礎(chǔ)上，完善國庫收、支、庫存預(yù)測(cè)機(jī)制，科學(xué)安排、確定資金的庫存與流動(dòng)去向，科學(xué)合理的管理國庫資金，從根本上盤活財(cái)政資金存量；加快使用結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金和清理財(cái)政專戶，降低財(cái)政專戶余額。三是加快推進(jìn)地方國庫現(xiàn)金管理試點(diǎn)。截止2015年6月末全國地方現(xiàn)金余額約為中央國庫現(xiàn)金余額的1.4倍多，因此要在全國6城市推行地方國庫現(xiàn)金管理試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，盡快在全國其他各省市推開，不斷探索建立安全、規(guī)范的現(xiàn)金管理操作模式，實(shí)現(xiàn)地方國庫現(xiàn)金管理的保值增值。

（三）完善國庫集中收付制度，實(shí)現(xiàn)國庫收支一本賬

新預(yù)算法規(guī)定，國家實(shí)行國庫集中收繳和集中支付制度，對(duì)政府全部收入和支出實(shí)行國庫集中收付管理。建議：一是繼續(xù)深化國庫單一賬戶改革，逐步取消財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的各類財(cái)政專戶，將財(cái)政預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金統(tǒng)一納入到人民銀行國庫單一賬戶，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支。二是國庫部門要聯(lián)合財(cái)政部門優(yōu)化非稅收入收繳系統(tǒng)數(shù)據(jù)，樹立全轄一盤棋觀念，統(tǒng)一非稅收入系統(tǒng)核算流程，實(shí)時(shí)掌握非稅收入信息，取消非稅收入?yún)R繳專戶中間環(huán)節(jié)，逐步實(shí)現(xiàn)非稅收入的直繳入庫。

（四）強(qiáng)化國庫監(jiān)督管理，樹立國庫監(jiān)督新形象

新預(yù)算法對(duì)預(yù)算收入、預(yù)算支出、退庫等做出的法律規(guī)定，為人民銀行強(qiáng)化監(jiān)督職能，提供了強(qiáng)有力的法律基礎(chǔ)。人民銀行在新形勢(shì)下，要充分發(fā)揮國庫監(jiān)督職能，一是理順國庫管理體制，建立代理支庫逐步收回機(jī)制，對(duì)短時(shí)間難以收回的代理國庫，央行要加大對(duì)代理國庫的檢查指導(dǎo)力度，加強(qiáng)對(duì)代理國庫業(yè)務(wù)現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查，促進(jìn)代理國庫業(yè)務(wù)規(guī)范化、制度化。二是完善集中支付監(jiān)管政策依據(jù)，制訂適應(yīng)地方的《國庫集中支付監(jiān)督管理辦法》，細(xì)化監(jiān)督要求和處罰規(guī)定，為集中支付監(jiān)管提供可操作的依據(jù)，保障國庫集中支付電子化的安全性、合規(guī)性、效益性。三是樹立國庫監(jiān)管的權(quán)威性。“有為才能有位”，對(duì)財(cái)稅部門預(yù)收、“空調(diào)”等一些虛假行為，國庫部門要敢于說“不”，敢于揭示、反映，確保預(yù)算數(shù)字的真實(shí)性、準(zhǔn)確性。

參考文獻(xiàn)

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