崔會(huì)敏

（河南大學(xué) 廉政研究中心，河南 開(kāi)封 475001）

習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“要更加科學(xué)有效地防治腐敗，堅(jiān)定不移把反腐倡廉建設(shè)引向深入”，要“蒼蠅老虎一起打”。這一方面彰顯了我國(guó)高層領(lǐng)導(dǎo)反腐敗的決心，另一方面也表明目前我國(guó)腐敗的嚴(yán)重程度。如何有效遏制和治理腐敗是當(dāng)前我國(guó)必須解決的重大政治問(wèn)題。目前影響我國(guó)有效治理腐敗的因素很多，很多學(xué)者將民主政治當(dāng)作治理腐敗的一劑良藥，說(shuō)西方發(fā)達(dá)國(guó)家清廉指數(shù)高的國(guó)家都實(shí)行了民主政治。但是，民主政治真的能有效治理腐敗嗎，民主與腐敗之間有什么樣的關(guān)系，目前影響我國(guó)有效治理腐敗的因素是什么，如何通過(guò)加強(qiáng)完善民主政治建設(shè)來(lái)提高我國(guó)治理腐敗的有效性呢？本文試圖從民主政治建設(shè)視角分析當(dāng)前我國(guó)治理腐敗的影響因素，并提出有效治理腐敗的策略和思路。

一、民主政治建設(shè)能否有效治理腐敗

民主是政治發(fā)展的目標(biāo)，也是人類(lèi)社會(huì)實(shí)現(xiàn)政治文明的標(biāo)志?？贫髡J(rèn)為，民主“是一種社會(huì)管理體制，在該體制中社會(huì)成員大體上能直接或者間接地參與或可以參與影響全體成員的決策”[1]。可以說(shuō)，民主政治建設(shè)，就是使民主成為現(xiàn)實(shí)的手段和方式，是使“社會(huì)成員大體上能直接或者間接地參與或可以參與影響全體成員決策”而采取的方法和手段。民主政治建設(shè)大概可分為三方面內(nèi)容，一是民主組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，即通過(guò)組織機(jī)構(gòu)間的制約和協(xié)調(diào)，保證公共權(quán)力的公共性；二是民主政治文化建設(shè)，進(jìn)行現(xiàn)代社會(huì)公民養(yǎng)成教育，培養(yǎng)其民主權(quán)利和意識(shí)；三是民主法律制度建設(shè)。在我國(guó)，以民主治理腐敗的思路早在1945時(shí)就由毛澤東提出，他在回答黃炎培提出的歷史周期律問(wèn)題時(shí)說(shuō)，我們已經(jīng)找到能夠跳出這一周期律的新路，這條新路就是民主。這一論斷為我黨反腐倡廉建設(shè)指出了正確方向。但是對(duì)于民主能否有效治理腐敗這一命題，學(xué)界的爭(zhēng)論從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)。關(guān)于民主治理腐敗的研究也經(jīng)歷了從靜態(tài)研究向動(dòng)態(tài)研究、從規(guī)范研究向?qū)嵶C研究的轉(zhuǎn)變過(guò)程。

（一）靜態(tài)視角下民主與腐敗的關(guān)系

在早期對(duì)民主與治理腐敗關(guān)系的研究中，西方學(xué)界多將民主與腐敗治理看作是靜態(tài)的，在此視角下，有兩種主要的觀(guān)點(diǎn)，一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為民主政治與治理腐敗之間不存在必然聯(lián)系。比如實(shí)行民主制度的印度，其在透明國(guó)際清廉指數(shù)（CPI）排行榜中名次比較靠后，而實(shí)行“威權(quán)政治”的新加坡，其清廉指數(shù)在歷年都排在前面。（如表1）清廉指數(shù)反映的是一個(gè)國(guó)家政府官員的廉潔程度和受賄狀況，以企業(yè)家、風(fēng)險(xiǎn)分析家、一般民眾為調(diào)查對(duì)象，據(jù)他們的經(jīng)驗(yàn)和感覺(jué)對(duì)各國(guó)進(jìn)行由10到0的評(píng)分，得分越高，表示腐敗程度越低。清廉指數(shù)采用10分制，10分為最高分，表示最廉潔；0分表示最腐?。?.0—10.0之間表示比較廉潔；5.0—8.0之間為輕微腐??；2.5—5.0之間腐敗比較嚴(yán)重；0—2.5之間則為極端腐敗。

表1 2006～2012年印度和新加坡清廉指數(shù)（CPI）

另一種觀(guān)點(diǎn)則認(rèn)為民主政治與治理腐敗之間存在“線(xiàn)性”因果關(guān)系，即認(rèn)為民主政治會(huì)促使腐敗發(fā)生，或者民主政治會(huì)遏制腐敗發(fā)生。如古希臘政治學(xué)家亞里士多德認(rèn)為“平民政體被說(shuō)成是由多數(shù)人當(dāng)家作主的政體”，這種平民政體是腐敗了的共和政體，因?yàn)樗恢\求窮人的利益而不是公共利益[2]。托克維爾也在《論美國(guó)的民主》一書(shū)中表達(dá)了同樣的意思，“在民主政府中，國(guó)家工作人員都是窮人，他們希望發(fā)達(dá)高升?！币虼?，他總是對(duì)民主政府的“公務(wù)人員的廉潔表示懷疑”[3]。美國(guó)學(xué)者墨蘭也指出在現(xiàn)代政治中，民主推崇的競(jìng)選會(huì)導(dǎo)致“黑金政治”，從而產(chǎn)生大量的腐敗。與此相反，更多學(xué)者認(rèn)為民主有利于治理腐敗。如麥克切斯尼認(rèn)為，民主政體往往意味著政府的輪轉(zhuǎn)，這使尋租者付出的成本大于可能的收益，降低了尋租熱；同時(shí)信息自由和競(jìng)選等限制了官員的腐敗機(jī)會(huì)[4]。阿瑪?shù)賮啞ど瓘拿裰鞯膬r(jià)值層面說(shuō)明了民主對(duì)反腐敗的重要意義。他認(rèn)為，民主最重要的意義在于價(jià)值觀(guān)的形成，即通過(guò)公共討論、大眾參與和理性批判形成一種公平、正義的價(jià)值觀(guān)，最終有助于遏制腐敗的產(chǎn)生[5]。

以上觀(guān)點(diǎn)都將民主政治與腐敗視為靜態(tài)的，沒(méi)有看到它們的動(dòng)態(tài)發(fā)展和互動(dòng)關(guān)系。尤其是亞里士多德和托克維爾，將民主只看成是窮人的當(dāng)家做主，忽視了民主的豐富含義和發(fā)展，以此談?wù)撁裰髋c腐敗的關(guān)系，難免會(huì)失之偏頗。

（二）動(dòng)態(tài)視角下民主與腐敗的關(guān)系

2002年，蒙蒂諾拉和杰克曼（Gabriella R.Montinola and Rorbert W.Jackman）的研究用動(dòng)態(tài)發(fā)展的視角和實(shí)證研究方法，將民主水平與腐敗程度作為兩個(gè)變量，使用民主指數(shù)與透明國(guó)際的清廉指數(shù)來(lái)對(duì)民主水平和腐敗程度進(jìn)行測(cè)量，在分析了民主水平與腐敗程度之間關(guān)系的相關(guān)數(shù)據(jù)后，認(rèn)為政治競(jìng)爭(zhēng)對(duì)腐敗程度有重要的影響?！罢胃?jìng)爭(zhēng)使得腐敗成為高風(fēng)險(xiǎn)的事，競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境有利于產(chǎn)生強(qiáng)勁的領(lǐng)導(dǎo)人，促使反腐??；競(jìng)爭(zhēng)性的政體透明度更高，有助于遏制腐敗”[6]。但這種影響是非線(xiàn)性的，存在一個(gè)“拐點(diǎn)”：即在某特定競(jìng)爭(zhēng)水平下，實(shí)行民主政治的國(guó)家要比非民主國(guó)家腐敗情況還要嚴(yán)重，一旦超過(guò)這個(gè)特定的水平，就會(huì)出現(xiàn)拐點(diǎn)，民主水平越高的國(guó)家，腐敗程度越低。因而，蒙蒂諾拉和杰克曼認(rèn)為，民主水平與腐敗程度之間存在“倒U型曲線(xiàn)”關(guān)系，而民主水平與治理腐敗之間存在“U型曲線(xiàn)”關(guān)系。

此后，西方學(xué)界根據(jù)“拐點(diǎn)”位置不同又提出了“S型曲線(xiàn)”和“J型曲線(xiàn)”的非線(xiàn)性關(guān)系理論。

綜上所述可以發(fā)現(xiàn)，民主水平與治理腐敗不是簡(jiǎn)單的“線(xiàn)性”相關(guān)關(guān)系，而是和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素也密切相關(guān)的“非線(xiàn)性”關(guān)系。以民主治理腐敗，從根本上說(shuō)是對(duì)公共權(quán)力的制約。英國(guó)學(xué)者羅素認(rèn)為，制約權(quán)力不能“只局限在政治條件方面，還必須考慮到經(jīng)濟(jì)條件、宣傳條件以及受環(huán)境和教育影響的心理?xiàng)l件”[7]，但羅素認(rèn)為民主政體是權(quán)力制約條件中的基礎(chǔ)條件，其他條件只有在民主這個(gè)基礎(chǔ)上才能發(fā)揮作用?？梢哉f(shuō)，關(guān)于民主水平與治理腐敗的最新研究成果都有一個(gè)相同的結(jié)論，即民主的發(fā)展和完善有利于治理腐敗。這個(gè)結(jié)論與毛澤東的論斷有異曲同工之處，也為我國(guó)治理腐敗提出了正確的方向，就是要結(jié)合中國(guó)實(shí)際國(guó)情，深化完善民主政治建設(shè)，提高治理腐敗的有效性和科學(xué)性。

二、影響我國(guó)治理腐敗有效性的因素分析

（一）轉(zhuǎn)型期中國(guó)腐敗原因的深度分析

以民主治理腐敗要求用更廣闊的視角看待腐敗發(fā)生的原因。以往研究對(duì)腐敗的原因一般都從制度和個(gè)體層面著手，認(rèn)為存在的制度漏洞給權(quán)力主體提供了客觀(guān)機(jī)會(huì)，加上其主觀(guān)腐敗的動(dòng)機(jī)才會(huì)發(fā)生腐敗行為。但是這種分析無(wú)法有力解釋為什么在轉(zhuǎn)型期腐敗會(huì)易發(fā)高發(fā)，為什么會(huì)有集體腐敗，為什么群眾痛恨腐敗但輪到自己辦事又會(huì)想方設(shè)法找關(guān)系去行賄，以至于出現(xiàn)“人人痛恨腐敗，人人想腐敗”的現(xiàn)象？約翰斯頓（Johnston）提出了“嵌入性腐敗”的概念：“腐敗是根植于、嵌入于社會(huì)環(huán)境之中的，這種社會(huì)環(huán)境既是腐敗的結(jié)果又是腐敗的原因?！币虼?，當(dāng)腐敗現(xiàn)象在社會(huì)中廣泛存在時(shí)，就需要將這種現(xiàn)象“嵌入”社會(huì)環(huán)境中去尋找根源。學(xué)者孟慶莉運(yùn)用犯罪學(xué)中經(jīng)典的三個(gè)層面（結(jié)構(gòu)層面、制度層面和個(gè)人層面）理論分析了我國(guó)轉(zhuǎn)型期腐敗發(fā)生并不斷增加的根本原因[8]。

首先，從結(jié)構(gòu)層面上說(shuō)，權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)的變化為掌握公共資源的官員提供了客觀(guān)的機(jī)會(huì)。我國(guó)自1978年以來(lái)進(jìn)行的各種體制改革實(shí)際上就是權(quán)力結(jié)構(gòu)變化，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化勢(shì)必引起社會(huì)中利益結(jié)構(gòu)的變化。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，由于權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，形成了很多“結(jié)構(gòu)性”腐敗問(wèn)題。對(duì)這些結(jié)構(gòu)性腐敗單從制度層面和個(gè)體層面去治理顯然不能產(chǎn)生明顯效果，反而會(huì)出現(xiàn)同一職位上“前腐后繼”的現(xiàn)象。

其次，從制度層面上說(shuō)，1994年實(shí)行的分稅制改革改變了中央和地方的財(cái)政關(guān)系，分稅制主要目標(biāo)是提高中央財(cái)政收入，并以項(xiàng)目轉(zhuǎn)移支付的方式分配給地方政府。林毅夫在2013年4月8日博鰲論壇發(fā)言時(shí)指出，地方政府要轉(zhuǎn)移支付就要找到項(xiàng)目、獲得中央政府的批準(zhǔn)。以項(xiàng)目為基礎(chǔ)的財(cái)政轉(zhuǎn)移帶來(lái)了很多腐敗、貪污等問(wèn)題。同時(shí)，分稅制改革使地方官員對(duì)預(yù)算外收入和非預(yù)算收入擁有更多的自由裁量權(quán)，加上具體制度的漏洞，就為腐敗發(fā)生提供了客觀(guān)條件。

再次，從個(gè)體層面上說(shuō)，個(gè)人是社會(huì)人，他會(huì)在自我利益優(yōu)先和遵循社會(huì)角色和習(xí)俗規(guī)范上求得平衡。如果大家都遵從某種習(xí)俗，這種習(xí)俗就具有道德力量，人們?yōu)樽约褐\利的同時(shí)認(rèn)為其他個(gè)體也會(huì)遵循這一規(guī)則，就是“合作的道德”[9]。由于腐敗會(huì)使雙方或單方收益，而且沒(méi)有明確直接的受害者，就會(huì)發(fā)生利益共謀的合作。轉(zhuǎn)型期社會(huì)中政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)界限模糊、市場(chǎng)交換原則使得權(quán)力與資源成為可以買(mǎi)賣(mài)的東西?！芭c上一級(jí)官員建立私人關(guān)系是一種很重要的攫取政治權(quán)力和獲取經(jīng)濟(jì)財(cái)富的手段”[8]，加上中間介紹人，就形成了“腐敗三角關(guān)系”，進(jìn)而發(fā)展成為腐敗的“鐵三角”“金三角”和“鉆石三角”關(guān)系，形成一種集體的腐敗。

（二）當(dāng)前影響我國(guó)治理腐敗的因素

根據(jù)以上對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)型期腐敗發(fā)生的原因分析，反觀(guān)當(dāng)前我國(guó)采取的治理腐敗策略及制度安排，還存在諸多影響因素，制約著治理腐敗的有效性。

首先，從治理腐敗策略上說(shuō)，以政黨為主導(dǎo)的運(yùn)動(dòng)式反腐還缺乏人民群眾的參與，無(wú)法從結(jié)構(gòu)層面解決問(wèn)題。由于腐敗大多是隱藏的雙方利益共謀和共贏，在腐敗過(guò)程中多沒(méi)有明確直接的受害者，但腐敗問(wèn)題具有負(fù)外部性，損害的是公正和公共利益。因此，治理腐敗從本質(zhì)上說(shuō)是公共產(chǎn)品，需要國(guó)家或政黨主導(dǎo)提供。根據(jù)新公共管理理論，公共產(chǎn)品既可以由國(guó)家和政府提供，也可以由社會(huì)非政府組織提供，兩者的結(jié)合能有效提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量和供給效率。

我國(guó)治理腐敗是以執(zhí)政黨為主導(dǎo)，將反腐敗與執(zhí)政黨建設(shè)結(jié)合在一起，主要以運(yùn)動(dòng)或?qū)ｍ?xiàng)整治清理的方式進(jìn)行，還缺乏人民群眾參與的制度反腐。以運(yùn)動(dòng)或?qū)ｍ?xiàng)整治清理方式進(jìn)行反腐敗，往往是建立在腐敗的根源是個(gè)人道德品質(zhì)敗壞和私欲膨脹假設(shè)的基礎(chǔ)上，沒(méi)有看到腐敗發(fā)生的深層次社會(huì)結(jié)構(gòu)層面的原因，認(rèn)為只要對(duì)個(gè)人腐敗行為嚴(yán)加懲處，就能震懾其他潛在的腐敗，從而達(dá)到遏制腐敗的目的。這種方式只能治標(biāo)不能治本，所謂的“前腐后繼”現(xiàn)象就是很好的證明。同時(shí)，以政黨為主導(dǎo)的反腐策略會(huì)使人民群眾缺乏參與意識(shí)，即對(duì)腐敗的容忍度會(huì)比較高，這種態(tài)度會(huì)讓他們?cè)谂e報(bào)腐敗問(wèn)題上顧慮重重、猶豫不決，使很多腐敗成為沒(méi)有被發(fā)現(xiàn)的“水下冰山”。學(xué)者公婷研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)腐敗的容忍觀(guān)念會(huì)影響人的行為?！霸谔囟ㄇ闆r之下的低容忍度，會(huì)增加受訪(fǎng)者主動(dòng)舉報(bào)腐敗案件的可能性。在特定情況下的容忍程度每增加一級(jí)，舉報(bào)腐敗的可能性會(huì)下降約11%……更多內(nèi)地學(xué)生認(rèn)為中國(guó)政府執(zhí)行的反腐敗措施有所不足；但他們似乎比香港的學(xué)生更容忍腐敗。若腐敗容忍度滿(mǎn)分為10分，中國(guó)大陸的平均腐敗容忍度為3.1分，而香港則是1.6分”[10]。

其次，從反腐敗的制度安排來(lái)說(shuō)，以紀(jì)委為中心的反腐敗體制還缺乏權(quán)威性、獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性，制約了高效履職的目標(biāo)。我國(guó)的反腐倡廉建設(shè)是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，實(shí)行黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門(mén)各負(fù)其責(zé)、依靠群眾支持和參與的有中國(guó)特色的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。目前我國(guó)反腐敗機(jī)構(gòu)主要有五大部門(mén)：紀(jì)律檢查委員會(huì)、行政監(jiān)察部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、國(guó)家預(yù)防腐敗局、人民檢察院下轄的反貪污賄賂局。這五大部門(mén)分屬三個(gè)系統(tǒng)，即黨的紀(jì)律檢查系統(tǒng)、行政監(jiān)察和審計(jì)系統(tǒng)、司法檢察系統(tǒng)。1993年后紀(jì)檢檢查系統(tǒng)與行政監(jiān)察系統(tǒng)合署辦公，統(tǒng)稱(chēng)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)。以上制度安排體現(xiàn)了以紀(jì)委為核心的行政、司法合作治理特色。雖然這樣的制度安排實(shí)現(xiàn)了預(yù)防和懲治并舉思路，體現(xiàn)了黨政法合作治理的特色，但是在具體權(quán)力結(jié)構(gòu)安排上還缺乏權(quán)威性、獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性，制約了治理腐敗的效果。

黨章規(guī)定紀(jì)檢機(jī)關(guān)實(shí)行上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委雙重領(lǐng)導(dǎo)，即紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在組織人事、財(cái)政經(jīng)費(fèi)和物資配備以及其他各種事務(wù)上依賴(lài)于同級(jí)黨委，同級(jí)黨委對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)享有絕對(duì)支配權(quán)，而上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)僅僅限于業(yè)務(wù)指導(dǎo)層次。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)使紀(jì)委權(quán)力受制于同級(jí)黨委，缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，根本無(wú)法有效履行監(jiān)督和懲處職能，無(wú)法體現(xiàn)其反腐的“核心”地位，其組織協(xié)調(diào)職能也不能有效實(shí)現(xiàn)。比如，如果同級(jí)黨委不同意查辦某個(gè)有腐敗嫌疑的官員，紀(jì)委就無(wú)權(quán)擅自行動(dòng)，這客觀(guān)上導(dǎo)致了“選擇性辦案”。“選擇性辦案”的最大危害是使官員產(chǎn)生僥幸心理，認(rèn)為只要把黨委一把手搞定，就不會(huì)查到自己頭上，反而促使其更加腐敗，降低懲治腐敗的威懾效力。同時(shí)，隨著腐敗分子貪污受賄的手段的隱蔽化、復(fù)雜化，對(duì)反腐敗機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性也提出了更高的要求，這也意味著審計(jì)系統(tǒng)因其專(zhuān)業(yè)性程度高應(yīng)在今后治理腐敗中加強(qiáng)其作用。由于反腐敗辦案的“保密性”，使得某種意義上我國(guó)的反腐敗體系也是一個(gè)“黑箱”，五大反腐部門(mén)之間的組織協(xié)調(diào)機(jī)制是否合理通暢，也是制約治理腐敗效能提高的主要因素。

再次，從社會(huì)層面上說(shuō)，我國(guó)還缺乏完善的人民監(jiān)督政府的制度安排和組織條件，客觀(guān)上也制約了治理腐敗的有效性。以民主治理腐敗，讓人民群眾監(jiān)督政府需要系統(tǒng)的制度做保障，主要包括政府信息公開(kāi)制度、選舉制度、行政聽(tīng)證制度、征集公民建議制度和舉報(bào)制度。目前我國(guó)這些制度還不夠完善。政府信息公開(kāi)是人民監(jiān)督政府的一項(xiàng)前提條件，無(wú)公開(kāi)則無(wú)監(jiān)督。我國(guó)已于2008年5月1日開(kāi)始施行《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，但還存在一些問(wèn)題，比如政府信息公開(kāi)制度在設(shè)計(jì)上還存在法律位階較低，信息公開(kāi)的主體和內(nèi)容范圍狹窄，缺乏合理救濟(jì)制度設(shè)計(jì)等問(wèn)題。在具體實(shí)施中出現(xiàn)政府部門(mén)積極性不高，公開(kāi)信息避重就輕；人民關(guān)注度高，但參與不足；監(jiān)督不力，難以追責(zé)等問(wèn)題。選舉權(quán)是公民最基本的政治權(quán)利，選舉也是一種監(jiān)督。當(dāng)前我國(guó)選舉制度還存在城鄉(xiāng)代表比例不均衡、直接選舉范圍有限、差額選舉不足和缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等問(wèn)題。行政聽(tīng)證制度是保證公民知情權(quán)、實(shí)現(xiàn)監(jiān)督政府的重要制度，也是規(guī)制公共權(quán)力行使的一項(xiàng)重要法律制度，是行政民主化的重要標(biāo)志。目前我國(guó)行政聽(tīng)證制度還存在聽(tīng)證適應(yīng)范圍較窄，聽(tīng)證流于形式，聽(tīng)證主持人法律地位不明確，公民參與聽(tīng)證會(huì)的積極性不高等問(wèn)題。征集公民建議制度是實(shí)現(xiàn)公共行政決策民主化和科學(xué)化的重要基礎(chǔ)，也是人民有效監(jiān)督和制約政府的一種機(jī)制。我國(guó)還沒(méi)有建立正式統(tǒng)一的征集公民建議制度，只有個(gè)別地方政府正在探索實(shí)行。同時(shí)，舉報(bào)制度是官方反腐與民間反腐的媒介制度，也是人民群眾監(jiān)督政府的一個(gè)直接有力工具，我國(guó)現(xiàn)在的舉報(bào)制度也還存在一些問(wèn)題。雖然現(xiàn)在開(kāi)通了一些網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺(tái)，解決了群眾“能不能”舉報(bào)的技術(shù)問(wèn)題，但是“敢不敢”舉報(bào)的保障機(jī)制以及“想不想”舉報(bào)的文化機(jī)制還沒(méi)有成熟和完善。

三、提高治理腐敗有效性的民主政治建設(shè)思路

提高治理腐敗的有效性，需要深化民主政治建設(shè)才能克服反腐敗存在的結(jié)構(gòu)性和制度性的問(wèn)題，也只有深化民主政治建設(shè)，才能提高治理腐敗的有效性。

（一）從政黨主導(dǎo)的運(yùn)動(dòng)反腐到國(guó)家主導(dǎo)的制度反腐，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)對(duì)腐敗的合作治理

反腐敗是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，因?yàn)椴唤?jīng)常反腐，腐敗就會(huì)本能地?cái)U(kuò)大蔓延。腐敗不是普通的犯罪或違法，要看到腐敗的危害性，將反腐作為國(guó)家的基本職能對(duì)待，就像國(guó)防職能一樣。反腐敗作為公共產(chǎn)品，由國(guó)家提供可以提高反腐敗制度和行為的合法性，會(huì)得到廣大人民群眾的積極認(rèn)同和支持。以國(guó)家為主導(dǎo)的制度反腐需要三大關(guān)鍵要素：領(lǐng)導(dǎo)者的政治意志，獨(dú)立且有強(qiáng)制能力的反腐敗機(jī)構(gòu)，制度設(shè)計(jì)[11]。十八大報(bào)告提出，“要把制度建設(shè)擺在突出位置”“始終保持懲治腐敗高壓態(tài)勢(shì)，堅(jiān)決查處大案要案，著力解決發(fā)生在群眾身邊的腐敗問(wèn)題。不管涉及什么人，不論權(quán)力大小、職位高低，只要觸犯黨紀(jì)國(guó)法，都要嚴(yán)懲不貸”。這顯示了我國(guó)政治領(lǐng)導(dǎo)人反腐敗的決心和制度化方向。但是僅有以國(guó)家為主導(dǎo)的反腐敗設(shè)計(jì)并不能解決我國(guó)轉(zhuǎn)型期的結(jié)構(gòu)性和社會(huì)性腐敗，因?yàn)楦瘮〉膭?dòng)機(jī)可能深藏于社會(huì)文化規(guī)則中。因此，必須讓人民群眾參與，實(shí)行社會(huì)反腐。社會(huì)參與反腐的路徑包含兩方面的內(nèi)容：“一是整個(gè)社會(huì)在道德風(fēng)氣上擁有抵制腐敗行為的文化與觀(guān)念；二是普通民眾擁有參與反腐敗的合理途徑?！盵11]這兩種途徑在我國(guó)發(fā)揮作用的前提條件是要培育公民社會(huì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)的合作治理，才能有效遏制腐敗的勢(shì)頭。

（二）完善反腐敗的權(quán)力結(jié)構(gòu)，在整體性治理思路下建立協(xié)同反腐體制和機(jī)制

專(zhuān)業(yè)、權(quán)威和相對(duì)獨(dú)立的反腐敗體制機(jī)構(gòu)是治理腐敗的核心力量。目前我國(guó)應(yīng)完善反腐敗權(quán)力結(jié)構(gòu)，克服“同級(jí)監(jiān)督”和雙重領(lǐng)導(dǎo)體制帶來(lái)的弊端，以紀(jì)委為核心，整合黨、政、法反腐機(jī)構(gòu)，建立協(xié)同反腐體制和機(jī)制。在協(xié)同學(xué)中，協(xié)同是指系統(tǒng)內(nèi)子系統(tǒng)之間或組成系統(tǒng)的要素之間的相干能力，表現(xiàn)了系統(tǒng)或要素在整體發(fā)展程中協(xié)調(diào)與合作的性質(zhì)。“協(xié)同”反腐體制應(yīng)具備以下六個(gè)要素和特征：決策的大部化和執(zhí)行的專(zhuān)業(yè)化；高級(jí)別的統(tǒng)一決策機(jī)構(gòu)；強(qiáng)有力的智囊團(tuán)；扁平化組織與矩陣結(jié)構(gòu)；優(yōu)秀的信息技術(shù)人才和協(xié)同管理信息系統(tǒng)的應(yīng)用；信任感與責(zé)任感強(qiáng)的組織氛圍[12]。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，就紀(jì)委的權(quán)力結(jié)構(gòu)而言，應(yīng)實(shí)行垂直管理，即中央紀(jì)委直接向全國(guó)代表大會(huì)或國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)，其工資、福利、辦公經(jīng)費(fèi)等與地方脫鉤，由中央財(cái)政統(tǒng)一撥付，這樣可以解決同級(jí)監(jiān)督的困局。將紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)、預(yù)防腐敗局、審計(jì)局和反貪局整合，按大部制原則，整合職能，成立預(yù)防、監(jiān)督和懲治“一體化”反腐敗機(jī)制。以反腐敗協(xié)同管理信息系統(tǒng)為技術(shù)載體，實(shí)行以紀(jì)委為中心的決策大部化和專(zhuān)業(yè)化，吸引優(yōu)秀智囊和技術(shù)人才，建立“協(xié)同”反腐敗體制和機(jī)制。

（三）培養(yǎng)政治民主文化，完善民主制度建設(shè)，保障人民群眾監(jiān)督政府的權(quán)利

文化具有整合與導(dǎo)向功能，能夠協(xié)調(diào)群體成員的行動(dòng)。人民群眾監(jiān)督政府需要有政治民主文化作為支撐。對(duì)于政府及其公職人員等被監(jiān)督者來(lái)說(shuō)，要認(rèn)識(shí)到政府的公共權(quán)力來(lái)源于人民委托，人民群眾監(jiān)督政府是人民的一項(xiàng)合法政治權(quán)利。制度與文化相輔相成，為保障人民群眾監(jiān)督政府的權(quán)利，還需要完善政府信息公開(kāi)制度、選舉制度、行政聽(tīng)證制度、征集公民建議制度和舉報(bào)制度等民主制度建設(shè)。具體說(shuō)來(lái)，需要制定全國(guó)統(tǒng)一的《政府信息公開(kāi)法》，提高政府信息公開(kāi)的法律位階和權(quán)威性，科學(xué)界定信息公開(kāi)范圍與內(nèi)容，提高制度可操作性，保障人民群眾的知情權(quán)。進(jìn)一步落實(shí)平等選舉權(quán)，縮小城鄉(xiāng)代表比例差距，擴(kuò)大直接選舉范圍，真正實(shí)施差額選舉，適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，不斷改革和完善我國(guó)的選舉制度，保障人民群眾的參與權(quán)。完善正式的聽(tīng)證制度，逐步擴(kuò)大聽(tīng)證程序的適應(yīng)范圍，加強(qiáng)對(duì)聽(tīng)證程序的審查，使聽(tīng)證制度真正成為公眾監(jiān)督政府的重要途載體。盡快構(gòu)建征集公民建議制度，設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，公開(kāi)征集公民民對(duì)當(dāng)?shù)啬酥寥珖?guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)管理等方面決策的建議，保障人民群眾的表達(dá)權(quán)。制定《舉報(bào)法》，制定完善的保護(hù)舉報(bào)人機(jī)制，解決人民群眾“能不能”舉報(bào)的技術(shù)問(wèn)題、“想不想”舉報(bào)的思想問(wèn)題、“敢不敢”舉報(bào)的保障問(wèn)題，保障人民群眾的監(jiān)督權(quán)。

（四）法治是民主治理腐敗的保障條件

雖然完善的民主政治能治理腐敗，但不是說(shuō)只要有完善的民主就能有效治理腐敗，因?yàn)闊o(wú)論從理論還是實(shí)踐層面，民主都可能因其內(nèi)在的矛盾和缺陷而導(dǎo)致失敗。“作為一種以多數(shù)為原則的程序，民主提供了從個(gè)體偏好到集體偏好的工具。然而，當(dāng)代西方政治理論界幾乎一致認(rèn)為，這一工具經(jīng)不起邏輯推演，甚至不具備一些顯而易見(jiàn)的理性”[13]?？锥嗳缭?8世紀(jì)就已經(jīng)證明由選舉程序?qū)е碌摹巴镀便Ｕ摗保ㄓ址Q(chēng)為循環(huán)的大多數(shù)，是指在集體投票時(shí)容易出現(xiàn)投票結(jié)果隨投票次序的不同變化，大部分甚至全部備選方案在比較過(guò)程中都有機(jī)會(huì)輪流當(dāng)選的循環(huán)現(xiàn)象），肯尼斯·阿羅以嚴(yán)密的數(shù)理邏輯提出了“阿羅不可能”定理（如果眾多的社會(huì)成員具有不同的偏好，而社會(huì)又有多種備選方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有的人都滿(mǎn)意的結(jié)果。）法國(guó)大革命就是民主失敗的實(shí)例。經(jīng)過(guò)反思，人們找到了民主失敗的病理：一是民主的“烏托邦”，即認(rèn)為民主會(huì)自動(dòng)阻斷權(quán)力濫用，從而放松了對(duì)權(quán)力的制衡；二是民主的“多數(shù)暴政”，即教條地遵守多數(shù)原則，從而使少數(shù)人的權(quán)利受到侵害[13]。柏克認(rèn)為，“純粹的民主制就是世界上最無(wú)恥的東西”[14]。因?yàn)榧兇獾拿裰髦萍瓤赡芊趴v國(guó)家權(quán)力，又容易侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利。因此，即使最完善的民主政治，也需要法治來(lái)規(guī)制。我國(guó)法學(xué)界大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為民主是法治的前提，法治是民主的保障。現(xiàn)代法治更強(qiáng)調(diào)了對(duì)權(quán)力濫用的限制，對(duì)個(gè)人權(quán)利的保障，為個(gè)人權(quán)利與自由的保障提供了制度框架。黨在十八大報(bào)告中也強(qiáng)調(diào)了法治的地位和作用，認(rèn)為：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！边@為我國(guó)完善民主政治建設(shè)，提高反腐敗的科學(xué)性和有效性提供了法治保障。

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