文_喬新生

如何改革紀(jì)檢監(jiān)察體制

文_喬新生

中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革始終沒(méi)有停步，一直在路上。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組將紀(jì)檢監(jiān)察體制改革作為重要改革內(nèi)容提上議事日程，說(shuō)明中央對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革非常重視。然而，在紀(jì)檢監(jiān)察體制改革方面，無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是決策體制內(nèi)部，仍然存在著不同意見(jiàn)。概括起來(lái)，分歧主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

黨政分開(kāi)是政改的基本方向

是黨政分開(kāi)，還是黨政合一？眾所周知，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察部合署辦公，黨政合一是我國(guó)當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察體制的主要特征。中國(guó)加入聯(lián)合國(guó)反腐敗公約之后，設(shè)立了國(guó)家預(yù)防腐敗局，負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)聯(lián)合國(guó)反腐敗公約中有關(guān)預(yù)防腐敗和官員教育的執(zhí)行工作。現(xiàn)在看來(lái)，這種紀(jì)檢監(jiān)察體制既有利也有弊。

從有利的方面來(lái)看，由于憲法明確規(guī)定堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，執(zhí)政黨的反腐敗工作是國(guó)家反腐敗工作的重中之重，因此，將中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)和國(guó)家監(jiān)察部合并在一起，有利于集中優(yōu)勢(shì)兵力，著力解決黨內(nèi)的腐敗問(wèn)題。大量事實(shí)證明，當(dāng)前我國(guó)腐敗主要是執(zhí)政黨內(nèi)部的腐敗。建立黨政合一的反腐敗機(jī)構(gòu)，有利于發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，有利于按照黨的紀(jì)律和黨的規(guī)矩不斷提高黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)，約束黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的行為。

但是，從不利的角度來(lái)看，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和政府的監(jiān)察機(jī)構(gòu)合而為一，很難解決整肅黨風(fēng)黨紀(jì)和提高政府工作效率之間的關(guān)系問(wèn)題。部分省市進(jìn)行紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，將紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的黨風(fēng)黨紀(jì)工作和監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的政府監(jiān)察工作區(qū)分開(kāi)來(lái)，目的就是要充分發(fā)揮紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能，讓二者相互配合，互相協(xié)調(diào)，從而提高反腐敗的效率。

筆者的觀(guān)點(diǎn)是，黨政分開(kāi)是我國(guó)政治體制改革的基本方向。黨政分開(kāi)必然要求紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)分開(kāi)，因?yàn)橹挥羞@樣，才能把黨的紀(jì)律問(wèn)題和政府的工作作風(fēng)問(wèn)題區(qū)分開(kāi)來(lái)；也只有這樣，才能理順國(guó)家的管理體制，更好地發(fā)揮執(zhí)政黨的作用。短期內(nèi)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在反腐敗的過(guò)程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，但是從長(zhǎng)期來(lái)看，紀(jì)律檢查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)主要解決黨內(nèi)的腐敗問(wèn)題，及時(shí)發(fā)現(xiàn)腐敗苗頭或者腐敗現(xiàn)象，整頓黨的作風(fēng)，強(qiáng)化黨的紀(jì)律，確保中國(guó)共產(chǎn)黨的先進(jìn)性。國(guó)家設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)政府的監(jiān)督工作，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部逐漸形成行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督相對(duì)分離的行政體制。

部分學(xué)者建議，應(yīng)當(dāng)將國(guó)家監(jiān)察部和國(guó)家審計(jì)署合并在一起，建立國(guó)家統(tǒng)一的審計(jì)監(jiān)察部門(mén)。這樣做可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，同時(shí)也可以及時(shí)地解決問(wèn)題。審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)工作中存在的問(wèn)題，而監(jiān)察機(jī)關(guān)則根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》的規(guī)定，及時(shí)處理審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，追究有問(wèn)題國(guó)家工作人員的責(zé)任，防止腐敗行為不斷蔓延。

筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立直屬于國(guó)務(wù)院總理的審計(jì)監(jiān)察委員會(huì)。審計(jì)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督政府各項(xiàng)工作的落實(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)工作中有違法違紀(jì)的問(wèn)題，立即啟動(dòng)行政監(jiān)察程序，追究責(zé)任人的法律責(zé)任。部分學(xué)者甚至建議，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大設(shè)立專(zhuān)門(mén)的審計(jì)監(jiān)察委員會(huì)，具體負(fù)責(zé)國(guó)務(wù)院行政工作。如果國(guó)務(wù)院各部門(mén)及其工作人員在工作中出現(xiàn)不規(guī)范行為，全國(guó)人大審計(jì)監(jiān)察委員會(huì)可以立即啟動(dòng)調(diào)查程序，并且對(duì)責(zé)任人采取強(qiáng)制措施，由司法機(jī)關(guān)追究其法律責(zé)任。

發(fā)揮國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的作用

以?xún)?nèi)部監(jiān)督為主，還是以外部監(jiān)督為主？眾所周知，當(dāng)前我國(guó)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)都建立了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，這些國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)承擔(dān)著本系統(tǒng)的紀(jì)檢監(jiān)察工作。但是，由于國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在工作中經(jīng)常受到機(jī)關(guān)內(nèi)各單位的相互掣肘，因此，在發(fā)現(xiàn)腐敗、懲處腐敗方面很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。

部分學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督屬于典型的自體監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不可能真正有效地發(fā)揮作用。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)像醫(yī)生一樣，通過(guò)打針吃藥動(dòng)手術(shù)，解決國(guó)家機(jī)關(guān)存在的腐敗問(wèn)題。筆者認(rèn)為，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督只能發(fā)現(xiàn)個(gè)別問(wèn)題，而不可能發(fā)現(xiàn)全面性的問(wèn)題；只能發(fā)現(xiàn)淺層次的問(wèn)題，而不可能發(fā)現(xiàn)深層次的問(wèn)題。

國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)不僅僅是一個(gè)效能督察機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是一個(gè)工作職能健全的反腐敗機(jī)構(gòu)。國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的目的是為了防微杜漸，是為了防止腐敗現(xiàn)象不斷蔓延。當(dāng)前國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)之所以難以有效發(fā)揮作用，根本原因就在于，國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)在人財(cái)物等方面受到嚴(yán)重的制約。全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組在紀(jì)檢監(jiān)察體制改革過(guò)程中已經(jīng)注意到這方面的問(wèn)題，決定對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理，內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人對(duì)上級(jí)紀(jì)委負(fù)責(zé)，接受上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。這樣的紀(jì)檢監(jiān)察體制改革有利于充分發(fā)揮國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的作用。但是，要想把全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的改革意見(jiàn)落到實(shí)處，還必須在人財(cái)物等各個(gè)方面加快改革的步伐，讓國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其工作人員真正做到獨(dú)立辦案，對(duì)本級(jí)黨委實(shí)施強(qiáng)有力的監(jiān)督。

筆者認(rèn)為，國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)要想真正發(fā)揮作用，必須充分依靠黨的基層組織。當(dāng)前國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)之所以難以發(fā)揮作用，根本原因就在于，國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)關(guān)的黨委會(huì)、黨支部溝通不夠，沒(méi)有通過(guò)黨的組織系統(tǒng)及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并且提出整改意見(jiàn)。現(xiàn)在一些國(guó)家機(jī)關(guān)的黨組織渙散，黨支部的活動(dòng)可有可無(wú)，這就使得國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在工作過(guò)程中缺乏有力的幫手。只有健全國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的黨組織，并且讓國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的黨組織和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)密切配合，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，并且提出整改意見(jiàn)。

筆者的建議是，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督固然重要，但是，要想形成反腐敗的常態(tài)化機(jī)制，必須充分發(fā)揮國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的作用。國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)必須按照黨章的要求充分履行自己的職責(zé)，一方面向派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，另一方面必須放手發(fā)動(dòng)群眾，充分依靠國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的黨組織完成上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)交給的各項(xiàng)工作。

部分學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家開(kāi)展大規(guī)模的巡視活動(dòng)，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，有利于解決存量腐敗現(xiàn)象。從實(shí)際效果來(lái)看，巡視制度的完善的確有利于發(fā)現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部存在的問(wèn)題。但是，必須承認(rèn)，絕大多數(shù)腐敗行為都是“和尚頭上的虱子——明擺著”，不能說(shuō)是紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)巡視工作發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，而只能說(shuō)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的巡視工作促使問(wèn)題得以解決。只有充分發(fā)揮國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的作用，建立精干高效的紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)，腐敗問(wèn)題才不會(huì)越積越多。

筆者的觀(guān)點(diǎn)是，巡視工作對(duì)于解決歷史遺留的腐敗問(wèn)題非常重要。但是，要解決現(xiàn)實(shí)生活中不斷出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象，必須依靠國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，建立相對(duì)獨(dú)立的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)制，及時(shí)督促?lài)?guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員依照憲法和法律辦事，防止在國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部出現(xiàn)官官相護(hù)、聯(lián)合抵制紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)開(kāi)展相關(guān)工作的現(xiàn)象。

允許公民進(jìn)行反腐敗訴訟

反腐敗是以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)為主，還是以司法機(jī)關(guān)為主？絕大多數(shù)國(guó)家反腐敗主要依靠司法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)在反腐敗的過(guò)程中發(fā)揮至關(guān)重要的作用。一些國(guó)家的檢察機(jī)構(gòu)在反腐敗過(guò)程中發(fā)揮著非常重要的作用。

在我國(guó)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐敗斗爭(zhēng)中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用。這一方面是因?yàn)楣伯a(chǎn)黨是世界上最大的執(zhí)政黨，反腐敗首先是中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)部的一場(chǎng)自我清潔運(yùn)動(dòng)；另一方面則是因?yàn)橹袊?guó)司法機(jī)關(guān)必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，司法機(jī)關(guān)在反腐敗的過(guò)程中既要配合紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作，同時(shí)又要在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展腐敗案件的起訴審判工作。

筆者認(rèn)為，反腐敗系統(tǒng)不是一個(gè)線(xiàn)性結(jié)構(gòu)，而是一個(gè)綜合的復(fù)雜系統(tǒng)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐敗的過(guò)程中發(fā)揮著不可替代的作用。但是，這并不意味著中國(guó)的司法機(jī)關(guān)在反腐敗的過(guò)程中處于被動(dòng)的地位。司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立開(kāi)放的投訴機(jī)制，隨時(shí)接受公民的舉報(bào)。應(yīng)當(dāng)建立公民訴訟制度，允許公民和社會(huì)公益組織提起反腐敗的訴訟，因?yàn)橹挥羞@樣，才能形成使反腐分子像“老鼠過(guò)街人人喊打”的局面；也只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)政治清明。

發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的實(shí)踐證明，如果在反腐敗的過(guò)程中允許司法機(jī)關(guān)獨(dú)立接受公民的投訴，并且以訴訟的方式處理個(gè)人提起的反腐敗案件，那么，會(huì)使反腐敗的局面大為改觀(guān)。在我國(guó)香港特別行政區(qū)，公民可以就環(huán)境等方面的腐敗問(wèn)題提起訴訟，在訴訟的過(guò)程中司法機(jī)關(guān)可以傳喚行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人。這樣做一方面可以督促政府機(jī)關(guān)依法辦事，另一方面也可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)決策和執(zhí)行過(guò)程中存在的腐敗問(wèn)題，從而防止公民的利益受到損害。我國(guó)內(nèi)地應(yīng)當(dāng)盡快修改訴訟法律制度，建立相對(duì)開(kāi)放的反腐敗訴訟體制，允許公民針對(duì)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人提起反腐敗訴訟，因?yàn)橹挥羞@樣，才能讓中國(guó)的反腐敗運(yùn)動(dòng)成為全民運(yùn)動(dòng)；也只有這樣，才能讓中國(guó)的反腐敗達(dá)到預(yù)期的效果。

（作者系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長(zhǎng)、教授）