○ 徐 鳴

(1.中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872;2.中共安徽省委黨校 科社部，安徽 合肥 230022)

一、對(duì)地方政府市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的審視:整體性治理初見端倪

市場(chǎng)監(jiān)管是政府的主要職能之一，當(dāng)前，出現(xiàn)了越來(lái)越多單一的政府職能部門無(wú)力解決的公共事務(wù)，市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域深層次的矛盾和新的問(wèn)題不斷顯現(xiàn)。因地方政府處于執(zhí)政黨與公民的交接面，既是中央經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)節(jié)的實(shí)際貫徹者，又是市場(chǎng)監(jiān)管職能的具體執(zhí)行者;既是本地區(qū)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的組織者和提供者，又是本地區(qū)社會(huì)管理工作的領(lǐng)導(dǎo)者，對(duì)社會(huì)矛盾和沖突把握得最早，也最了解轄區(qū)群眾的需求，故注重加強(qiáng)地方政府市場(chǎng)監(jiān)管職能，改革現(xiàn)行地方政府市場(chǎng)監(jiān)管體制十分必要。

改革的主要推動(dòng)力量來(lái)自于地方政府為解決監(jiān)管困境而進(jìn)行的積極探索創(chuàng)新。從當(dāng)前的實(shí)際情況來(lái)看，市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域各類問(wèn)題頻出，原有體制存在的主要問(wèn)題集中表現(xiàn)在:一是市場(chǎng)監(jiān)管主體多元，機(jī)構(gòu)重疊，職能分散帶來(lái)“碎片化”，這種“碎片化”不僅在數(shù)量特征上表現(xiàn)為大量的碎片，而且在地域和功能上彼此交叉重疊?！?〕由此造成多頭監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管，有利則爭(zhēng)、無(wú)利互推，導(dǎo)致市場(chǎng)監(jiān)管秩序混亂?！八槠被蛞殉蔀楸O(jiān)管乏力、效果不佳的主要癥結(jié)。二是監(jiān)督機(jī)構(gòu)各自為政，缺乏協(xié)調(diào)配合，各監(jiān)管部門自行體系、自設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，削弱了市場(chǎng)監(jiān)督的整體效能，降低了市場(chǎng)監(jiān)管的效率、質(zhì)量和權(quán)威。

近年來(lái)，我國(guó)漸進(jìn)式改革策略客觀上為地方改革預(yù)留了空間，特別是在2008年提出機(jī)構(gòu)改革中可積極探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，為地方政府監(jiān)管體制改革提供了組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的體制保障。2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出“改革市場(chǎng)監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管”，“加強(qiáng)地方政府市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)”;中發(fā)〔2013〕9號(hào)中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》提出“加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體和市場(chǎng)行為的監(jiān)督管理，市場(chǎng)監(jiān)管原則上實(shí)行屬地管理，由市縣政府負(fù)責(zé)”，更是為地方政府市場(chǎng)監(jiān)管體制改革提供了有力的政策支持。

自2008年以來(lái)我國(guó)一些地方政府結(jié)合中央精神和地方實(shí)際積極探索市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的改革。本文選擇了以地方政府在組織中成立含有市場(chǎng)監(jiān)督管理局字樣的部門的城市，以它們作為案例來(lái)研究，分別是廣東省佛山市順德區(qū)、廣東省深圳市、浙江省舟山市和安徽省廣德縣。〔2〕

(一)四地市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的基本描述

1.順德區(qū)的改革。2009年順德邁出縣級(jí)政府大部門制的第一步，在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了重要突破，在黨政機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)改革中將原垂直管理的工商、質(zhì)監(jiān)部門下放地方，并與安監(jiān)部門整體合并，專門設(shè)置市場(chǎng)安全監(jiān)督管理局。整合劃入原食品藥品監(jiān)督局的食品安全協(xié)調(diào)職責(zé)，衛(wèi)生局的食品安全衛(wèi)生許可和餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職責(zé)，以及文體許可及文化綜合執(zhí)法、農(nóng)業(yè)市場(chǎng)管理、旅游市場(chǎng)監(jiān)管、生豬屠宰管理等職責(zé)，形成“3+5”的職能格局。將8個(gè)“大檐兒帽”整合成一支監(jiān)管隊(duì)伍，實(shí)行網(wǎng)格化監(jiān)管，從而實(shí)現(xiàn)從分散到收斂的成功轉(zhuǎn)型，解決監(jiān)管執(zhí)法互相推諉的現(xiàn)象。

2.深圳市的改革。2009年，深圳市同樣是依托大部制改革將工商局、質(zhì)監(jiān)局、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局合并設(shè)立市場(chǎng)監(jiān)督管理局。并從衛(wèi)生部門劃入餐飲環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職責(zé)，從貿(mào)工部門劃入酒類專賣管理等職責(zé)，從安監(jiān)部門劃入特種勞動(dòng)防護(hù)用品安全質(zhì)量監(jiān)督職責(zé)。構(gòu)建市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法的統(tǒng)一，市場(chǎng)準(zhǔn)入與窗口服務(wù)的統(tǒng)一，產(chǎn)商品質(zhì)量監(jiān)管的統(tǒng)一，食品安全監(jiān)管的統(tǒng)一，技術(shù)、專利、標(biāo)準(zhǔn)、商標(biāo)、版權(quán)服務(wù)的統(tǒng)一。2011年，又逐步將食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)、版權(quán)管理職責(zé)劃入市場(chǎng)監(jiān)管局。

3.舟山市的改革。2013年8月21日，舟山市市場(chǎng)監(jiān)督管理局正式掛牌，新成立的舟山市市場(chǎng)監(jiān)督管理局有機(jī)整合了原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門的職責(zé)，同時(shí)將改革延伸到縣(區(qū))、鄉(xiāng)。截至目前，舟山市、縣(區(qū)、功能區(qū))均已建立市監(jiān)督管理局(分局)，鄉(xiāng)一級(jí)設(shè)置了23個(gè)市場(chǎng)監(jiān)督管理所。

4.廣德縣的改革。2014年1月，廣德按照“3+3”的模式統(tǒng)籌整合縣內(nèi)各類市場(chǎng)監(jiān)管行政資源，實(shí)施大部門制的綜合市場(chǎng)監(jiān)管改革方案，成立了市場(chǎng)監(jiān)督管理局。整體合并縣工商局、質(zhì)監(jiān)局、食品藥品監(jiān)督管理局這3個(gè)部門，組建縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局。劃轉(zhuǎn)縣衛(wèi)生局食品安全綜合協(xié)調(diào)、餐飲服務(wù)公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理職能，縣商務(wù)局酒類流通管理、生豬定點(diǎn)屠宰管理職能，縣農(nóng)委食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全市場(chǎng)監(jiān)管職能這3方職能。強(qiáng)化1個(gè)中心，整合質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、食品藥品監(jiān)管部門的檢測(cè)人員、編制、設(shè)備，組建廣德縣市場(chǎng)監(jiān)管檢驗(yàn)檢測(cè)中心，建立食品安全監(jiān)管全鏈條、市場(chǎng)監(jiān)管檢驗(yàn)檢測(cè)全平臺(tái)的市場(chǎng)監(jiān)督管理新體制。

表1 四地市場(chǎng)監(jiān)管體制改革機(jī)構(gòu)整合及職能劃轉(zhuǎn)一覽表

(二)四地市場(chǎng)監(jiān)管體制改革特征分析

通過(guò)以上對(duì)四地市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的素描，無(wú)論是順德“3+5”改革模式、深圳“3+6”改革模式、舟山“3+1”改革模式、廣德“3+3”改革模式，都可以清晰地看出四地改革呈現(xiàn)出共同的特征:依托大部門制改革進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合，機(jī)構(gòu)整合既包括綜合市場(chǎng)監(jiān)管部門，如工商局;也包括專項(xiàng)市場(chǎng)監(jiān)管部門，如質(zhì)監(jiān)局、食藥局、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局。而機(jī)構(gòu)整合既是大部門制改革的表象，又是大部門制改革的結(jié)果。改革的重點(diǎn)都放在強(qiáng)化關(guān)系人民群眾切身利益的食品藥品、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的監(jiān)管上，加快推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管重心下移，加強(qiáng)基層市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建設(shè)。

那么，四地市場(chǎng)監(jiān)管體制改革僅僅是為了完成大部門制改革的需要嗎?地方政府的行為顯然不是這么被動(dòng)。在對(duì)四地市場(chǎng)監(jiān)管部門的主要負(fù)責(zé)人及政府分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行深度訪談和走訪調(diào)研中，我們深刻地感知到這輪改革四地近乎一致的價(jià)值取向，這種價(jià)值取向通過(guò)他們的描述可概括為:通過(guò)機(jī)構(gòu)整合，力圖改變由“碎片化”的機(jī)構(gòu)設(shè)置而帶來(lái)的政府監(jiān)管失靈現(xiàn)象。在他們不斷提及“整合”“消除碎片化”“彌合縫隙”“回應(yīng)公眾需求”這樣的詞匯時(shí)，其實(shí)已經(jīng)觸及到“整體性治理”這種新型的政府治理工具的核心內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)整體性治理或已成為四地改革的目標(biāo)和理論指導(dǎo)工具。

二、整體性治理注重治理問(wèn)題的預(yù)防導(dǎo)向、公民需求導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向

20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，整體性治理作為一種新型的政府治理模式在以英國(guó)、澳大利亞等為代表的西方國(guó)家出現(xiàn)，被認(rèn)為是繼傳統(tǒng)官僚制、新公共管理之后的第三代公共行政理論典型范式。整體性治理是在不斷對(duì)官僚制和新公共管理模式下政府服務(wù)裂解性和政府組織機(jī)構(gòu)職能化而造成的“碎片化”問(wèn)題進(jìn)行反思與修正的基礎(chǔ)上逐漸形成的。這個(gè)概念的創(chuàng)立者英國(guó)學(xué)者佩里·?？怂拐J(rèn)為，整體性治理作為一種解決方式，它針對(duì)的是在20世紀(jì)80年代和90年代初政府改革所強(qiáng)化的碎片化狀況?！?〕整體性治理注重治理問(wèn)題的預(yù)防導(dǎo)向、公民需求導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，以滿足公民需要的整合型政府運(yùn)作為核心，在組織架構(gòu)與型態(tài)上“堅(jiān)持治理層級(jí)的整合，治理功能的整合和公私部門的整合”〔4〕?？死锼雇蟹颉げɡ锾貙⒄w性治理定義為一種通過(guò)橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式。〔5〕綜合以上定義可總結(jié)出整體性治理有兩個(gè)核心的特征:一是以提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，回應(yīng)公眾需求作為整體性治理的根本目的;二是以整合的思路和加強(qiáng)協(xié)作的方式，著眼于將政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作作為整體性治理的基本方法，主張“管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”〔6〕。

監(jiān)管藝術(shù)的本質(zhì)在于挑選合適的工具用于工作，知道什么時(shí)候?qū)⑦@些工具一起使用，并能夠判斷這些工具什么時(shí)候不足以完成工作從而必須開發(fā)新的工具?！?〕正是基于舊體制無(wú)法滿足新時(shí)代特征下的監(jiān)管需要，我國(guó)地方政府積極主動(dòng)尋找新的工具，在改革創(chuàng)新中使用了宏大系統(tǒng)的整體性治理這種新型的政府治理模式。地方政府以“大部制”改革為依托的市場(chǎng)監(jiān)管體制改革是否較全面地體現(xiàn)出整體性治理的特征?我們需要從改革的方法和目的兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)和考量。從改革的方法，即改革的外在表現(xiàn)形式來(lái)看，四地的改革都存在機(jī)構(gòu)整合和職能劃轉(zhuǎn)。若從組織結(jié)構(gòu)角度分析，整體性治理被看作是有意識(shí)的組織設(shè)計(jì)或機(jī)構(gòu)重組，其目標(biāo)就是促進(jìn)各政府組織更好地團(tuán)結(jié)協(xié)作。四地的改革從方法的使用上都符合這種有意識(shí)的組織設(shè)計(jì)或機(jī)構(gòu)重組，強(qiáng)調(diào)用整合和協(xié)調(diào)來(lái)解決監(jiān)管碎片和縫隙彌合，力求重新整合被部門職能裂解而帶來(lái)的支離破碎的產(chǎn)權(quán)。從改革的目的來(lái)看，四地改革強(qiáng)調(diào)對(duì)公民反映最強(qiáng)烈的食品藥品、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域存在問(wèn)題的反饋和回應(yīng)，最終是想通過(guò)改革提升政府的監(jiān)管能力，提高公眾的滿意度，這與整體性治理的目的保持著高度的一致性。

當(dāng)然，四地市場(chǎng)監(jiān)管體制改革并不是一蹴而就的，各地根據(jù)實(shí)際監(jiān)管效果在進(jìn)行著調(diào)整，目的仍舊是用合適工具的指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)更有效的監(jiān)管。2014年5月，深圳市場(chǎng)監(jiān)管體制改革又有新進(jìn)展，成立了市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會(huì)，同時(shí)設(shè)立深圳市市場(chǎng)監(jiān)督管理局、深圳市食品藥品監(jiān)督管理局和深圳市市場(chǎng)稽查局。新組建的深圳市市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會(huì)將機(jī)構(gòu)、資源、職能進(jìn)一步整合，繼續(xù)完善深圳大市場(chǎng)的機(jī)制體制，推動(dòng)政府職能和監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變。深圳模式經(jīng)過(guò)此次調(diào)整，目前看呈現(xiàn)三個(gè)優(yōu)點(diǎn):一是采取分類監(jiān)管模式。區(qū)別對(duì)待普通產(chǎn)品質(zhì)量與食品藥品安全，將食品安全監(jiān)管職能調(diào)整由食品藥品監(jiān)管局承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化監(jiān)管。二是統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍。由于行政強(qiáng)制、處罰等行為與市場(chǎng)主體利益直接相關(guān)，解決多頭執(zhí)法問(wèn)題有利于減輕市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)，提高監(jiān)管公平性。三是強(qiáng)調(diào)宏觀政策設(shè)計(jì)與微觀監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合?！拔钡墓ぷ髦攸c(diǎn)是建立健全市場(chǎng)主體準(zhǔn)入規(guī)范、核準(zhǔn)許可規(guī)范和運(yùn)行監(jiān)管規(guī)范，以有質(zhì)量的政府治理去維護(hù)市場(chǎng)公平、激活市場(chǎng)活力;“局”的工作重點(diǎn)則放在具體監(jiān)管事務(wù)的實(shí)施和規(guī)范的落實(shí)上。在深圳的這次體制調(diào)整中，我們?nèi)匀荒軌蜉^清晰地看到整體性治理所要求的整合和協(xié)調(diào)的運(yùn)用。

三、地方政府市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的路徑重構(gòu):基于整體性治理的監(jiān)管體制構(gòu)建

當(dāng)前，黨中央明確指出要加強(qiáng)地方政府市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，尤其是我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型及政府轉(zhuǎn)軌期，市場(chǎng)和政府的不完善并存，離開政府主導(dǎo)進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管是不現(xiàn)實(shí)的。因此，政府主導(dǎo)下的多部門共同參與的監(jiān)管體系可實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效率的最大化。理想的市場(chǎng)監(jiān)管體系應(yīng)具有整體性，整體性治理作為一種回應(yīng)政府治理“碎片化”現(xiàn)象而誕生的理論思潮，給市場(chǎng)監(jiān)管體制改革提供了一條大有裨益的思路。

以監(jiān)管效率為核心的監(jiān)管體制創(chuàng)建，是要尋求適合我國(guó)轉(zhuǎn)型期國(guó)情的高效率的監(jiān)管制度安排。當(dāng)前地方政府市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)“整體性監(jiān)管”。?？怂拐J(rèn)為對(duì)“整體性治理”的挑戰(zhàn)是在政策、管制、服務(wù)提供、監(jiān)督四項(xiàng)關(guān)鍵活動(dòng)的所有層面上取得一種一貫性。要實(shí)現(xiàn)整體性監(jiān)管，也需要在市場(chǎng)監(jiān)管政策、市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)施、市場(chǎng)監(jiān)管服務(wù)、對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管者的監(jiān)管四項(xiàng)關(guān)鍵活動(dòng)的各個(gè)層面上取得一致性和連續(xù)性?；谡w性治理的監(jiān)管體制構(gòu)建，主要從市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、監(jiān)管職能的配置劃分和組織規(guī)范配套三條路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)四項(xiàng)關(guān)鍵活動(dòng)的各個(gè)層面上的一致性和連續(xù)性。

(一)在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，綜合設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)

按照深化大部門制改革的精神，歸并相關(guān)市場(chǎng)監(jiān)管部門的職能，組建職權(quán)相對(duì)集中的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管職能相近、交叉、重復(fù)的部門進(jìn)行整合，使監(jiān)管權(quán)限相對(duì)集中。同時(shí)，健全和完善工作制度，調(diào)整規(guī)范監(jiān)管機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、類別和機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少行業(yè)性市場(chǎng)監(jiān)管部門，擴(kuò)大綜合性市場(chǎng)監(jiān)管部門的職能。但這并不意味著不看效果地只做簡(jiǎn)單的歸并，如，在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，順德的市場(chǎng)監(jiān)管體制改革由于體量過(guò)大，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員短時(shí)間內(nèi)急速膨脹，新機(jī)構(gòu)內(nèi)部形成了太多的專業(yè)壁壘，需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間實(shí)現(xiàn)部門整合到職能融合，否則簡(jiǎn)單整合將流于形式，而且權(quán)力過(guò)于集中也容易滋生腐敗。舟山的改革是在2013年全國(guó)啟動(dòng)的食品藥品監(jiān)管體制改革的背景下進(jìn)行的地方食藥改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，并進(jìn)行了體制創(chuàng)新，本意是按管藥品的方法來(lái)監(jiān)管食品，從目前的運(yùn)行效果來(lái)看，這種改革模式是用管普通產(chǎn)品質(zhì)量的方法來(lái)管食品，前者著眼于公共安全，后者定位于維護(hù)市場(chǎng)秩序，兩者的定位截然不同，反而把原來(lái)要加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的初衷拋在腦后。比較而言，深圳在2014年對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管體制的再改革就較好地兼顧了整合的形式和整合的實(shí)際監(jiān)管效果兩個(gè)方面。

(二)在職能配備方面，調(diào)整市場(chǎng)監(jiān)管部門間的橫向和縱向權(quán)力配置

獨(dú)立性、公正性、權(quán)威性和專業(yè)性是現(xiàn)代政府行政權(quán)力配置的基本原則?！?〕在市場(chǎng)監(jiān)管部門權(quán)力的橫向配置上，要做到市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政府宏觀政策和產(chǎn)業(yè)主管部門相對(duì)分開，在執(zhí)行監(jiān)管時(shí)相對(duì)獨(dú)立而不受利益相關(guān)方的干擾，以保證監(jiān)管的公正性和獨(dú)立性。在市場(chǎng)監(jiān)管部門權(quán)力的縱向配置上，要科學(xué)合理地配置中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)與地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管權(quán)，理順條塊關(guān)系，以保證監(jiān)管的有效性。同時(shí)，在縱向配置上還要理順各自的內(nèi)部管理體系。無(wú)論是綜合性市場(chǎng)監(jiān)管部門，還是專項(xiàng)性、行業(yè)性市場(chǎng)監(jiān)管部門都要合理設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)，理順內(nèi)部管理關(guān)系，保證監(jiān)管職能的有效性。內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)遵循科學(xué)、合理、經(jīng)濟(jì)、高效、權(quán)威的原則，避免職責(zé)交叉重復(fù)和監(jiān)管乏力。加強(qiáng)一線監(jiān)管執(zhí)法力量，增強(qiáng)監(jiān)管工作的系統(tǒng)性和實(shí)效性。要推行執(zhí)法責(zé)任制，完善行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法責(zé)任制、錯(cuò)案責(zé)任追究制、行政賠償制，以明確市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法職責(zé)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范行政執(zhí)法行為的目的。通過(guò)橫向和縱向權(quán)力的合理配置，目的是建立跨部門、跨層級(jí)組織的一體化的信息平臺(tái)，通過(guò)實(shí)現(xiàn)“一站式”的平臺(tái)，為公民提供跨越邊界的整體性服務(wù)?！?〕

(三)在組織規(guī)范方面，健全市場(chǎng)監(jiān)管法律體系

市場(chǎng)監(jiān)管法律體系是監(jiān)管制度中最核心的構(gòu)成要素，它不僅對(duì)監(jiān)管對(duì)象設(shè)置監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和行為底線，也規(guī)范著監(jiān)管者的權(quán)力種類、權(quán)力大小、權(quán)力運(yùn)用程序。我國(guó)已初步建立起社會(huì)主義市場(chǎng)監(jiān)管法律體系，但整體建設(shè)仍然比較滯后，地方配套立法更是缺失。例如2009年6月1日起實(shí)施的《食品安全法》對(duì)許多監(jiān)管領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)定，還需要一些配套法規(guī)規(guī)章及政策進(jìn)行明確和規(guī)范。《食品安全法》規(guī)定:“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品衛(wèi)生、無(wú)毒、無(wú)害，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依照本法制定”，目前全國(guó)有十幾個(gè)省份出臺(tái)了管理?xiàng)l例，使得基層地方政府市場(chǎng)監(jiān)管部門在對(duì)此類領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管時(shí)無(wú)章可循。改革應(yīng)按照依法治國(guó)的基本方略，著眼于規(guī)范權(quán)責(zé)、保障權(quán)益，著重建立市場(chǎng)主體監(jiān)管法津秩序、產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)的法律秩序和合理高效的市場(chǎng)交易法律秩序、正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法律秩序以及信用法律監(jiān)管制度等，調(diào)整和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系。同時(shí)，要加大監(jiān)管執(zhí)法力度，加大違法主體的責(zé)任成本。綜合運(yùn)用行政處罰、民事賠償、刑事處罰，予受監(jiān)管主體以經(jīng)濟(jì)、能力、商譽(yù)處罰，增加受監(jiān)管主體的違法成本，使它在巨大經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)成本的壓力下克制機(jī)會(huì)主義行為。如孟德斯鳩所言“雖然欲望可能會(huì)促使他們做壞人，然而利益卻阻止他們這樣做”〔10〕。

注釋:

〔1〕羅思東:《美國(guó)地方組織體制的“碎片化”評(píng)析》，《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)體制比較》2005年第4期，第106-110頁(yè)。

〔2〕調(diào)研時(shí)間為2013年8月至2014年1月，共分四次，選取四個(gè)地方案例，分別是廣東省佛山市順德區(qū)、廣東省深圳市、浙江省舟山市和安徽省廣德縣。由作者和調(diào)研團(tuán)隊(duì)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管部門的主要負(fù)責(zé)人及市、區(qū)、縣的政府分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了深度訪談?wù){(diào)查，獲取了大量市場(chǎng)監(jiān)管體制改革相關(guān)信息。

〔3〕〔4〕Perri 6，Diana Leat，Kimberly Seltzer，Gerry Stoker，Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda，New York:Palgrave，2002，pp.48，29，32.

〔5〕Pollitt，Joined-up Government:a Survey，Political Studies Review，2003，No.1，pp.34-39.

〔6〕竺乾威:《從公共管理到整體性治理》，《中國(guó)行政管理》2008年第10期，第49-58頁(yè)。

〔7〕馬爾科姆·K·斯帕羅:《監(jiān)管的藝術(shù)》，北京:中國(guó)金融出版社，2006年，第10頁(yè)。

〔8〕王耀忠:《食品安全監(jiān)管的橫向和縱向配置》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2005年第12期，第64-70頁(yè)。

〔9〕竺乾威:《從新公共管理到整體性治理》，《中國(guó)行政管理》2008年第10期，第52-58頁(yè)。

〔10〕孟德斯鳩:《論法的精神》，張雁譯，北京:商務(wù)印書館，1982年，第67頁(yè)。