網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2015-06-25 13:03網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.C.20150625.1612.024.html

杜魯門政府處置“鋼鐵公司占領(lǐng)事件”探析

周 德 宇

(中國人民大學(xué)歷史學(xué)院，北京100872)

摘要：“鋼鐵公司占領(lǐng)事件”是美國憲政史上重要事件，體現(xiàn)三權(quán)分立、制衡的基本原則。由于權(quán)力分散，杜魯門政府一方面受到國會立法限制，一方面又被下級各獨(dú)立部門分散權(quán)力，以至于無力應(yīng)對1952年鋼鐵工人罷工問題，導(dǎo)致了危機(jī)的產(chǎn)生。為了解決危機(jī)，在不得已的情況下，杜魯門總統(tǒng)才決定冒違憲風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)張行政權(quán)力。杜魯門政府處置“鋼鐵公司占領(lǐng)事件”對隨后的總統(tǒng)行政權(quán)力的使用產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

關(guān)鍵詞：鋼鐵工人罷工；杜魯門總統(tǒng)；行政權(quán)力；分權(quán)體制

收稿日期：2014-10-04

作者簡介：周德宇，男，山東淄博人，中國人民大學(xué)歷史學(xué)院碩士研究生。

中圖分類號：D771.2

DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2015.03.027

1952年4月，美國鋼鐵工人由于無法與資方達(dá)成協(xié)議，對待遇不滿，宣布于4月9日舉行大罷工。此時(shí)正值朝鮮戰(zhàn)爭期間，美國物資緊缺，鋼鐵停產(chǎn)將帶來嚴(yán)重后果。在這一緊急情況下，杜魯門總統(tǒng)未經(jīng)法律程序，動(dòng)用行政權(quán)力，在罷工前一天即4月8日宣布占領(lǐng)未能達(dá)成勞資協(xié)議的鋼鐵公司，以此避免罷工。然而，總統(tǒng)這一行為被最高法院否決，最高法院認(rèn)定這一行政命令缺乏法律基礎(chǔ)，因而無效。最高法院的這一判決，體現(xiàn)了對總統(tǒng)行政權(quán)力的制約，重申了三權(quán)分立的原則，“鋼鐵公司占領(lǐng)事件”遂成為美國憲政史上最引人注目的案件之一，產(chǎn)生了重大影響。本文將著力分析杜魯門政府介入“鋼鐵公司占領(lǐng)事件”的各個(gè)環(huán)節(jié)，探尋這一歷史事件的背后原因。其中既包括杜魯門總統(tǒng)在應(yīng)對緊急局勢時(shí)做出占領(lǐng)決策的直接原因，同時(shí)也包括導(dǎo)致這一緊急局勢背后的深層原因。通過對總統(tǒng)行為及其各行政部門運(yùn)作的考察，從中分析美國政府運(yùn)行的特點(diǎn)及存在的問題，對美國憲政體制下各分支各部門的權(quán)力分配問題進(jìn)行探討。

一、杜魯門政府對罷工事件的基本判斷

“鋼鐵公司占領(lǐng)事件”始于1951年。此時(shí)，朝鮮戰(zhàn)爭正在逐漸陷入僵局，美國的經(jīng)濟(jì)形勢并不樂觀。為了防止出現(xiàn)通貨膨脹和物資缺乏，杜魯門政府恢復(fù)了二戰(zhàn)時(shí)期政府對經(jīng)濟(jì)的管制，任何工資和物價(jià)的變動(dòng)都需要相關(guān)部門批準(zhǔn)。1951初，隨著舊合約到期，美國鋼鐵工人工會試圖與資方舉行談判，實(shí)現(xiàn)工資上漲，以彌補(bǔ)物價(jià)上漲帶來的損失，否則就將舉行罷工。為了避免罷工運(yùn)動(dòng)危及鋼鐵生產(chǎn)，杜魯門總統(tǒng)很快指示“工資穩(wěn)定局”，盡快實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的工資穩(wěn)定，參與并協(xié)調(diào)談判。工會則表示，相信政府的協(xié)調(diào)工作，自愿推遲罷工。然而，一直到1952年初，談判依然深陷僵局。政府支持工人漲工資的提議，但是出于防止通貨膨脹的考慮，不愿意讓鋼鐵公司相應(yīng)漲價(jià)?！肮べY穩(wěn)定局”最終提出的談判建議，也未被資方接受，工會只得將一再被推遲的罷工再次提上日程，將1952年4月9日定為最后期限，如果談判不成，工會便訴諸罷工。在發(fā)現(xiàn)談判無望后，為了避免罷工，杜魯門總統(tǒng)便于4月8日動(dòng)用行政權(quán)力，宣布占領(lǐng)全美各主要鋼鐵公司，以此保障鋼鐵生產(chǎn)。鋼鐵公司則很快提出上訴，聲稱總統(tǒng)此舉非法。1952年6月2日，美國最高法院裁定，占領(lǐng)鋼鐵公司的命令違憲，杜魯門總統(tǒng)只得取消占領(lǐng)，罷工亦隨之發(fā)生。在經(jīng)歷53天罷工后，杜魯門總統(tǒng)不得已對鋼鐵公司做出讓步，批準(zhǔn)上漲工人工資和鋼鐵價(jià)格，最終于7月24日結(jié)束了這場“鋼鐵公司占領(lǐng)事件”。

就“鋼鐵公司占領(lǐng)事件”的過程看，其核心問題是杜魯門為阻止罷工而采取占領(lǐng)行動(dòng)。盡管杜魯門為阻止罷工不惜動(dòng)用占領(lǐng)工廠這種極端手段，但遭到最高法院的否決，而且由于無法滿足工資要求，工會還是舉行了鋼鐵工人罷工，杜魯門也并未進(jìn)一步予以阻止。既然罷工遲早會發(fā)生，那么杜魯門為何不在一開始就選擇放棄干預(yù)，放任罷工？在杜魯門做出占領(lǐng)工廠決策之前，他對于局勢卻另有判斷。在杜魯門看來，由于鋼鐵行業(yè)極其重要，戰(zhàn)爭形勢愈發(fā)緊迫，放任鋼鐵停產(chǎn)絕對無法讓人接受。

早在1951年末，面臨鋼鐵工人舉行罷工的威脅，杜魯門就對負(fù)責(zé)處理勞資糾紛的下屬們反復(fù)強(qiáng)調(diào)，鋼鐵的減產(chǎn)將會“極大地威脅國防……造成立即而嚴(yán)重的影響”，因而設(shè)法避免罷工極為重要[1]。他的這一判斷得到了政府各部門的積極支持，幾乎所有擔(dān)任要職的官員都向杜魯門陳情鋼鐵危機(jī)的嚴(yán)重性[2]。國防部長洛維特表示，鋼鐵停產(chǎn)將危及朝鮮戰(zhàn)事；原子能委員會主席戈登·迪安則擔(dān)憂，核武器的擴(kuò)充計(jì)劃將會因此受阻；國家生產(chǎn)局局長亨利·福勒指出，制造部門將會因缺乏原料而停工，特別在某些彈藥制造部門；商務(wù)部長索耶陳述了罷工對運(yùn)輸計(jì)劃所產(chǎn)生的嚴(yán)重影響；內(nèi)政部長奧斯克爾·查普曼強(qiáng)調(diào)，石油、電氣等重要部門對鋼鐵有著巨大需求；國務(wù)卿迪安·艾奇遜則與杜魯門一致認(rèn)為，鋼鐵停產(chǎn)將會削弱對盟友的援助能力，從而危及美國對外關(guān)系，也會使蘇聯(lián)有機(jī)可乘。

在總統(tǒng)對鋼鐵問題的考慮中，國防部扮演了一個(gè)極其重要的角色。在面臨罷工威脅時(shí)，五角大樓召開了密集的會議詳述了鋼鐵停產(chǎn)將對朝鮮戰(zhàn)局和國防建設(shè)帶來的極為不利的影響[3]。總統(tǒng)特別助理墨菲在回顧這一事件時(shí)，也認(rèn)為他們當(dāng)時(shí)主要受到的是國防部的影響[4]?？偨y(tǒng)助理斯蒂爾曼則更尖刻地指出，正是國防部的“大聲叫嚷”，讓總統(tǒng)相信，如果罷工發(fā)生，國家就會崩潰，然而國防部的擔(dān)憂更多的是基于“情感”而非“事實(shí)”[5]。盡管國防部在鋼鐵問題上的態(tài)度，出自其部門利益的考量，并以此對總統(tǒng)施加影響，但杜魯門事實(shí)上卻很難避免這一影響。畢竟，考慮到朝鮮戰(zhàn)爭的僵局以及冷戰(zhàn)威脅，杜魯門客觀上必須重視鋼鐵行業(yè)罷工，沒有哪位總統(tǒng)會愿意在國防事務(wù)這類關(guān)鍵問題上失手。

從美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)來看，杜魯門不會忘記自己曾經(jīng)處理過的1946年鋼鐵工人罷工。這場罷工為期將近一個(gè)月，阻礙了戰(zhàn)后美國經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，并且對物價(jià)造成了不利影響[6]。1946年末到1947年間，美國經(jīng)濟(jì)面臨著很多困難，經(jīng)濟(jì)增速為-0.01%，通脹率高達(dá)18.13%，其中，鋼鐵工人罷工所造成的影響雖然并未顛覆美國經(jīng)濟(jì)，但還是給美國經(jīng)濟(jì)管理部門留下了極其深刻的印象。如果和平時(shí)期的鋼鐵業(yè)罷工就有如此嚴(yán)重的影響，那么戰(zhàn)爭時(shí)期的鋼鐵業(yè)罷工顯然更具殺傷力。

因此，無論從何種角度考慮，任何一個(gè)政府部門都會傾向于阻止鋼鐵業(yè)罷工，避免給自己所管轄的領(lǐng)域造成損失，因?yàn)榇蠖鄶?shù)政府部門都要承擔(dān)罷工將帶來的損害，但卻不用承擔(dān)阻止罷工所付出的成本。事實(shí)上，從現(xiàn)有文件看，在鋼鐵業(yè)罷工這個(gè)問題上，杜魯門政府的所有官員所考慮的核心問題就是，如何避免或阻止罷工，幾乎沒有人提出過放任罷工這樣的主張。

二、杜魯門對各種處置罷工事件的權(quán)衡

與許多美國總統(tǒng)不同，杜魯門并非是一個(gè)傾向于對抗司法的總統(tǒng)，他與最高法院的關(guān)系一向良好，他對于最高法院對“鋼鐵公司占領(lǐng)案”的判決盡管心懷不滿，但是仍然尊重司法決定，尊重憲政[7]。事實(shí)上，他對于動(dòng)用行政權(quán)力占領(lǐng)鋼鐵公司的法律依據(jù)也并非毫無懷疑。然而，正是現(xiàn)實(shí)環(huán)境因素而非單純的法律考量，促使杜魯門最終做出日后引發(fā)巨大爭議的決策。

在罷工臨近時(shí)，總統(tǒng)及其幕僚考慮了許多方案以阻止罷工。最先被考慮的方案是“塔夫脫-哈特萊法案”，這個(gè)法案可以提供為期80天的罷工禁令。1952年3月，總統(tǒng)行政助理斯托提供多份備忘錄，討論是否應(yīng)該援引“塔夫脫-哈特萊法案”來阻止罷工。備忘錄中分別列舉了支持和反對的數(shù)條理由，其中反對的理由更多一些[1]。支持的理由主要在于，這是“唯一明確的合法途徑”，并且可以得到國會和輿論的支持，而反對的理由則主要來自勞工方面。鑒于勞工方面已經(jīng)自愿推遲了一次罷工，此時(shí)再援引禁令，不只對于勞工方面不公平，也未必能取得法律支持。更現(xiàn)實(shí)的問題是，這一罷工禁令并不是強(qiáng)制性的，工人完全可以不遵守，或者消極怠工，因而這一禁令不光無法解決問題，保障鋼鐵生產(chǎn)，反而還會惡化與勞工的關(guān)系，從而損害勞資雙方的談判。

杜魯門不愿意引用“塔夫脫-哈特萊法案”是有政治原因的。按照杜魯門自己的說法，“塔夫脫-哈特萊法企圖約束勞工，給雇主以極大權(quán)利[2]?！边@樣一個(gè)反勞工法案自然無法得到一個(gè)傾向于勞工的民主黨總統(tǒng)的支持。在1947年國會通過該法案時(shí)，杜魯門曾經(jīng)動(dòng)用了否決權(quán)，而國會則以多數(shù)票壓倒了總統(tǒng)的否決權(quán)。但是杜魯門的這個(gè)否決表態(tài)，仍然使其贏得勞工的極大支持，而勞工的支持則是他贏得1948年大選的決定性因素。從這一角度看，很難想象杜魯門會愿意引用這一曾經(jīng)被他所否決的法案，破壞自己和勞工之間的關(guān)系，因?yàn)閯诠な嵌鹏旈T最重要的支持者。

從另一方面看，勞工對杜魯門的政策也十分配合。在整個(gè)鋼鐵業(yè)罷工期間，從政府最初的調(diào)解建議，到最后的占領(lǐng)行動(dòng)，工會幾乎支持政府的每一項(xiàng)舉措。在工會領(lǐng)袖穆雷1952年初發(fā)表的長篇聲明中[1]，他反復(fù)強(qiáng)調(diào)了工會與總統(tǒng)之間的親密合作，并且多次展示了總統(tǒng)的信件。最重要的是，工會將原定在1951年12月31日舉行的罷工推遲到1952年4月9日，在此期間愿意接受政府的調(diào)解。顯然，工會自愿推遲罷工，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于“塔夫脫-哈特萊法”所能提供的80天禁令，這也是總統(tǒng)不愿意動(dòng)用該法案的一個(gè)主要原因，既然該法案所能賦予的所有好處都已經(jīng)得到，那么就沒有必要再去做這樣一件對勞工明顯不公平的事情[1]。

于是，白宮特別助理凱爾在4月初又開始與司法部一些成員商討其它法律解決辦法。經(jīng)過多番討論，他們認(rèn)為《1951年普遍軍訓(xùn)與兵役法》中的第18條可以賦予總統(tǒng)占領(lǐng)鋼鐵公司的權(quán)力，這一途徑具有法律基礎(chǔ)。然而，致命的問題是，引用“第18條”需要繁瑣的程序和文書工作，這些復(fù)雜的步驟可能使政府更易遭到合法性的質(zhì)疑，即便這些程序能夠行得通，也需要至少一個(gè)月的時(shí)間做準(zhǔn)備，而罷工已經(jīng)迫在眉睫。

最終，國防部和原子能委員會的官員也參加了商討，他們都認(rèn)為，援引復(fù)雜而耗時(shí)的“第18條”，無法解決緊迫的現(xiàn)實(shí)問題，因而更傾向于采用另一種手段，即直接動(dòng)用總統(tǒng)的行政權(quán)力來占領(lǐng)鋼鐵公司[1]。在他們看來，動(dòng)用行政權(quán)力占領(lǐng)鋼鐵公司，這在某種程度上甚至比其它兩種手段更具合法性，因?yàn)榇伺e所牽涉的法律程序較少，因此在法庭上更容易進(jìn)行辯護(hù)。更重要的是，動(dòng)用行政權(quán)力占領(lǐng)私人公司，在歷史上有不少先例可循，不會被認(rèn)為是逾越法律之舉。在羅斯?？偨y(tǒng)執(zhí)政期間，由于戰(zhàn)爭以及緊急狀況不斷出現(xiàn)，美國經(jīng)歷了一個(gè)總統(tǒng)權(quán)力不斷擴(kuò)張的時(shí)代，總統(tǒng)的很多行為都不具備明確的法律依據(jù)。羅斯?？偨y(tǒng)曾經(jīng)先后十二次為制止罷工而簽署行政命令，占領(lǐng)私人公司，而法院并未就這些行動(dòng)的合法性提出質(zhì)疑。

杜魯門及其幕僚完全有理由相信，動(dòng)用行政權(quán)力來占領(lǐng)鋼鐵公司的行為，即便缺乏法律基礎(chǔ)，仍可得到最高法院的支持。最高法院九位法官，有八位民主黨人，只有一位共和黨人。這九人中有五位是羅斯?？偨y(tǒng)任命的，有四位是杜魯門本人任命的，杜魯門與這些法官大多私交甚好。其中，道格拉斯法官甚至曾經(jīng)一度是杜魯門在1948年的競選伙伴，深受信任。同時(shí)，這九位法官都曾經(jīng)有在政府部門任職或擔(dān)任總統(tǒng)顧問的經(jīng)歷，對行政權(quán)力理應(yīng)有深刻理解，而且在他們過往的判決中也沒有對總統(tǒng)行使行政權(quán)力予以否定。事實(shí)上，在做出判決前，大多數(shù)人都不認(rèn)為最高法院會裁定總統(tǒng)違憲，而只會回避這一問題，這也符合最高法院近二十年來的傳統(tǒng)。

即便不考慮先例、私交、傳統(tǒng)這些較為模糊的因素，杜魯門在事前所聽到的專業(yè)意見，同樣支持他采取行動(dòng)。根據(jù)墨菲的回憶，當(dāng)他們在事前與司法部官員討論總統(tǒng)的占領(lǐng)行為是否符合憲法時(shí)，司法部曾向他們表示，這一行為完全具有法律依據(jù)。他們最大的依據(jù)就是，司法部有一份從前的部門備忘錄，支持總統(tǒng)在此情況下可以動(dòng)用行政權(quán)力，而這份備忘錄得到了時(shí)任司法部長湯姆·克拉克的認(rèn)可[4]。而湯姆·克拉克在后來被杜魯門任命為最高法院法官，墨菲等人對他在審理“鋼鐵公司占領(lǐng)案”時(shí)的變卦行為耿耿于懷。杰克遜和克拉克等前任司法部長這種搖擺立場，可以被認(rèn)為是一種忠于職守的表現(xiàn)，因?yàn)樗麄冊谒痉ú康墓ぷ骶褪菫榱司S護(hù)總統(tǒng)，而在最高法院的職責(zé)則是監(jiān)督政府，這在客觀上也確實(shí)給行政部門的決策帶來了巨大困擾。

從杜魯門政府的邏輯上看，既然林肯可以在內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期終止人身保護(hù)令，既然羅斯?？梢栽诙?zhàn)時(shí)占領(lǐng)北美航空工廠，那么杜魯門總統(tǒng)自然可以在朝鮮戰(zhàn)爭時(shí)占領(lǐng)鋼鐵公司。然而，從最高法院的角度看，杜魯門政府所引用的這些先例，與“占領(lǐng)鋼鐵公司事件”有著不同的法律基礎(chǔ)。無論是林肯還是羅斯福，他們的行為最終都可以在憲法框架內(nèi)找到解釋，國會也在立法上予以支持或者默許。但是，杜魯門的行政命令不僅未能得到國會的認(rèn)可，反而破壞了國會已經(jīng)確定的法令，因?yàn)閲鴷缇头駴Q了總統(tǒng)擁有占領(lǐng)公司的權(quán)力。如果法院此時(shí)允許總統(tǒng)如此行徑，無異于是在破壞國會的立法權(quán)，讓總統(tǒng)行政權(quán)力凌駕于一切之上，這是不能輕易容許的[8]。

此外，曾任司法部長的杰克遜法官，對于當(dāng)時(shí)羅斯?？偨y(tǒng)的占領(lǐng)行動(dòng)，也有著完全不同的解讀。在他看來，他之所以在當(dāng)年支持羅斯?？偨y(tǒng)，原因在于北美航空工廠的罷工行動(dòng)是一場“共產(chǎn)主義者領(lǐng)導(dǎo)的政治罷工”，所以有必要采取非常手段占領(lǐng)工廠。而1952年的鋼鐵工人罷工則是正常而且合法的，不應(yīng)由政府強(qiáng)力干涉。從杰克遜法官的草稿看，這是一個(gè)關(guān)鍵因素，導(dǎo)致他在最終判決中改變了自己原先的立場，轉(zhuǎn)而反對總統(tǒng)行使其行政權(quán)力。非常巧合的是，1941年同羅斯福一起參與過占領(lǐng)決策的人，在1952年時(shí)只有杰克遜法官仍然在世，因此相關(guān)的細(xì)節(jié)只有他一人知曉[9]。這種信息上的不對稱，也造成了杜魯門政府出現(xiàn)誤判，讓他們認(rèn)為可以通過援引相同的案例來獲得最高法院支持。

顯然，杜魯門總統(tǒng)對法律的理解跟法官有一定差距，不過這并不是一個(gè)嚴(yán)重問題，畢竟總統(tǒng)不一定要成為法律專家。杜魯門總統(tǒng)雖然有些過度自信，但司法部門在此時(shí)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用，為總統(tǒng)提供恰當(dāng)?shù)姆芍С?。然而，令人遺憾的是，當(dāng)時(shí)司法部的工作能力令人質(zhì)疑。因?yàn)榫驮诙鹏旈T決定如何處理鋼鐵工人罷工問題的同時(shí)，他也正在忙于處理另外一件棘手的事情——司法部的腐敗問題。杜魯門在1951到1952年間遭到一系列有關(guān)下屬腐敗的指控和調(diào)查，深陷腐敗丑聞的司法部長麥格拉斯在4月3日被迫辭職，這一時(shí)間正值總統(tǒng)試圖尋求司法部意見來阻止罷工。更糟糕的是，繼任司法部長麥格雷納里直到5月20日才上任，這意味著在“鋼鐵公司占領(lǐng)案”審理期間，司法部完全缺乏有效的領(lǐng)導(dǎo)和組織。在一片混亂中，只有寥寥數(shù)人負(fù)責(zé)為杜魯門提供相關(guān)的司法信息，而這些信息從事后看，不僅充滿誤判，而且也沒有考慮到克拉克法官和杰克遜法官在司法部時(shí)的微妙態(tài)度[10]。

根據(jù)杜魯門在4月8日所面對的情況和所接受的信息，他的決策是完全合理的，因?yàn)樗麑?shí)際上沒有什么別的路可走。時(shí)間緊迫，事態(tài)特殊，阻止罷工的可行手段只剩下了動(dòng)用行政權(quán)力，而動(dòng)用行政權(quán)力即便在法理上可疑，但是根據(jù)各方的意見來看，顯然可以得到最高法院支持。正如杜魯門自己在回憶錄中所述，他相信自己的行為完全符合憲法職責(zé)，在別無選擇的情況下，他需要像林肯一樣運(yùn)用更多的權(quán)力，承擔(dān)起保護(hù)國家的職責(zé)，使其免遭鋼鐵行業(yè)罷工所帶來的緊迫危險(xiǎn)[2]。

三、杜魯門在處置罷工事件中的困境分析

然而，杜魯門的這一決策即便合理，依然存在著一個(gè)問題：為何一場普通的勞資糾紛，最終會演化成憲法危機(jī)，讓總統(tǒng)不得不在國家危難和挑戰(zhàn)憲法之間做出艱難選擇？這需要對鋼鐵業(yè)罷工事件發(fā)生以來政府相關(guān)部門的行動(dòng)展開回顧。

在朝鮮戰(zhàn)爭期間，為了防止通貨膨脹，維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，美國成立了一系列政府機(jī)構(gòu)，對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管制，工資和物價(jià)的調(diào)整都要經(jīng)過政府批準(zhǔn)。在1951年末，為了處理鋼鐵行業(yè)的勞資糾紛，總統(tǒng)授權(quán)“工資穩(wěn)定局”負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)雙方的談判。

由于與“物價(jià)穩(wěn)定局”缺乏合作，“工資穩(wěn)定局”與工人的談判十分艱難。1952年3月，“工資穩(wěn)定局”提出最終的工資建議，試圖解決勞資糾紛，但是“物價(jià)穩(wěn)定局”局長阿奈爾強(qiáng)烈反對允許鋼鐵公司相應(yīng)漲價(jià)，甚至不惜冒引起罷工的風(fēng)險(xiǎn)[1]。阿奈爾的反對自有其道理，因?yàn)樗牟块T職責(zé)就是維護(hù)物價(jià)穩(wěn)定，反對通脹，而不是解決談判。根據(jù)其部門規(guī)章，鋼鐵公司的生產(chǎn)利潤仍然高于允許漲價(jià)的指導(dǎo)線，完全可以吸收這次工資上漲所引發(fā)的物價(jià)上漲動(dòng)能，無需相應(yīng)漲價(jià)。而“工資穩(wěn)定局”實(shí)際上也與其它部門缺乏合作?！肮べY穩(wěn)定局”在設(shè)置上是一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，既包括政府官員也包括公眾代表，在理論上不隸屬于任何部門。這種獨(dú)立性使其拒絕任何外界干涉，甚至總統(tǒng)派來的代表也無從得知其談判進(jìn)展[11]。

事實(shí)上，在整個(gè)談判期間，這些經(jīng)濟(jì)管制部門都處于一種職權(quán)不明的狀態(tài)。它們的本職工作確實(shí)是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，但是現(xiàn)實(shí)情況又需要其負(fù)責(zé)處理勞資糾紛。為了履行談判的職責(zé)，它們應(yīng)當(dāng)根據(jù)談判需要，調(diào)整經(jīng)濟(jì)政策，但是經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整又會使其背離穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)這一職責(zé)。在政府原先的設(shè)想中，這一矛盾本可以避免，只要他們可以讓勞資雙方的最終談判結(jié)果不超出既定的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定政策即可。但是，政府各部門缺乏對各項(xiàng)職責(zé)的權(quán)衡取舍，不清楚究竟應(yīng)該在談判中做出多少讓步，堅(jiān)持多少原則。

在談判中，勞工的立場是要求鋼鐵公司提高薪酬和待遇，并且相信杜魯門政府會支持其訴求。勞工方面自愿推遲罷工，并且在公告中反復(fù)強(qiáng)調(diào)政府的作用，可以看到其對政府的信任。

就政府而言，“工資穩(wěn)定局”、“物價(jià)穩(wěn)定局”和經(jīng)濟(jì)顧問委員會等機(jī)構(gòu)的報(bào)告，都支持勞工對工資的訴求，這些機(jī)構(gòu)一致認(rèn)為，朝鮮戰(zhàn)爭為鋼鐵公司帶來了很多額外收益，其利潤應(yīng)當(dāng)足夠支撐這次工資上漲。而鋼鐵公司在談判中的訴求，則并非單純的限制勞工薪酬，而是希望當(dāng)工資上漲時(shí)，政府允許鋼鐵價(jià)格一同上漲，從而彌補(bǔ)工資成本。鋼鐵公司并不認(rèn)同政府的判斷，而是相信如果工資上漲而鋼鐵價(jià)格保持不變，他們將會遭受極大損失。不過盡管鋼鐵公司就利潤問題向杜魯門總統(tǒng)提出了抱怨，但并未得到明確回應(yīng)[1]。

顯然，政府需要有一個(gè)統(tǒng)一明確的政策，同時(shí)需要一個(gè)強(qiáng)硬有力的姿態(tài)，讓勞資雙方接受其協(xié)調(diào)。因?yàn)樵谡勁兄?，鋼鐵公司的策略就是以工資上漲為借口，逼迫政府同意其價(jià)格上漲，政府實(shí)際上并不是單純的協(xié)調(diào)者，而是一個(gè)談判者，政府能否在談判中取得成功，取決于其自身立場是否統(tǒng)一和堅(jiān)定。然而，保持統(tǒng)一和堅(jiān)定的立場，則恰恰是杜魯門政府所無法做到的。

早在1951年11月28日，在提交給杜魯門總統(tǒng)的備忘錄中，經(jīng)濟(jì)顧問委員會就提出，政府需要有統(tǒng)一的政策，讓勞資雙方明確政府的立場，才能有利于解決糾紛。然而，這一建議始終未能實(shí)現(xiàn)。1952年1月9日，“物價(jià)穩(wěn)定局”在備忘錄中痛心疾首地指出，當(dāng)前政府的立場存在“混亂和沖突”。1952年3月初，斯托在其備忘錄中大聲呼吁，政府應(yīng)采取堅(jiān)定一致的立場[5]。1952年3月28日，經(jīng)濟(jì)顧問委員會仍然就政府的政策統(tǒng)一問題，專門給杜魯門總統(tǒng)提交了備忘錄[1]。

在整個(gè)勞資談判中，政府一方并不是鐵板一塊，各個(gè)獨(dú)立部門都有自己的考量，談判各方都想利用這一點(diǎn)，從政府手中爭得利益。正如“物價(jià)穩(wěn)定局”在其備忘錄中所分析的，鋼鐵公司清楚政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力運(yùn)作，“工資穩(wěn)定局”和“物價(jià)穩(wěn)定局”雖然是名義上負(fù)責(zé)談判的機(jī)構(gòu)，但是這些機(jī)構(gòu)并非權(quán)力的最終來源，無論這些機(jī)構(gòu)提出怎樣的條件，鋼鐵公司可以轉(zhuǎn)而找到這些機(jī)構(gòu)的上級：“物價(jià)穩(wěn)定局”的上級——“經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定局”局長普特南、“經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定局”的上級——國防動(dòng)員署署長威爾遜以及“國防動(dòng)員署”的上級——杜魯門總統(tǒng)。鋼鐵公司從政府各部門領(lǐng)導(dǎo)間搖擺不定的態(tài)度中認(rèn)定，只要自己堅(jiān)持立場，不斷向相關(guān)部門發(fā)出請求，總會有部門愿意軟化態(tài)度，同意其條件[1]。鋼鐵公司的這一策略在1946年的罷工中就曾取得過成功，當(dāng)時(shí)“物價(jià)管理局”直接負(fù)責(zé)勞資談判，但是杜魯門總統(tǒng)為了解決罷工，最終還是指示“物價(jià)管理局”，提高其原定的工資標(biāo)準(zhǔn)[6]。

在1952年的鋼鐵危機(jī)中，情況變得更加復(fù)雜。大權(quán)在握的國防動(dòng)員署署長威爾遜在談判中被鋼鐵公司視為突破口，從而引發(fā)了政府內(nèi)部的矛盾。他先是支持公司的主張，反對“工資穩(wěn)定局”提高工資的建議，后來又將解決危機(jī)視為第一要?jiǎng)?wù)，轉(zhuǎn)而試圖通過完全滿足鋼鐵公司的漲價(jià)需求來解決爭端。威爾遜的這種行為，與其它政府部門在穩(wěn)定物價(jià)上的立場相悖，當(dāng)杜魯門總統(tǒng)為此與其發(fā)生爭執(zhí)時(shí)，他便直接宣布辭職。威爾遜的辭職，進(jìn)一步損害了政府協(xié)調(diào)談判的能力。

杜魯門政府在整個(gè)勞資談判中表現(xiàn)出的無能和分裂，皆起因于政府缺乏有效的手段，對談判雙方施壓。政府設(shè)想通過占領(lǐng)工廠作為威脅，最終迫使鋼鐵公司接受談判條件，但是公司一直不相信這一威脅能夠?qū)崿F(xiàn)。即便是在杜魯門決定占領(lǐng)鋼鐵公司的前夕，大多數(shù)人也依然認(rèn)為政府不愿意冒這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)[12]。

同樣是身處戰(zhàn)爭中，二戰(zhàn)中的羅斯福政府可以強(qiáng)勢介入勞資糾紛，并且得到國會和最高法院的一致認(rèn)可，但是朝鮮戰(zhàn)爭中，杜魯門卻得不到相同待遇。國會立法重重，造就了一個(gè)相對弱勢的政府。杜魯門曾經(jīng)多次試圖尋求國會支持，通過立法，賦予總統(tǒng)更大的權(quán)力，實(shí)行戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)的管制，但是國會始終未能批準(zhǔn)。因?yàn)閲鴷⒉幌窨偨y(tǒng)那樣同情工會，而是更支持公司的利益。國會與總統(tǒng)之間的政治糾紛主導(dǎo)了國會的行動(dòng)[13]。國會宣稱，根據(jù)法案，總統(tǒng)下屬的經(jīng)濟(jì)管制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)只有協(xié)調(diào)權(quán)，而沒有任何強(qiáng)制權(quán)力，這顯然難以滿足管制的需求。早在鋼鐵危機(jī)爆發(fā)前，經(jīng)濟(jì)管制部門的官員就已經(jīng)哀嘆，在當(dāng)前狀況下，“根本不可能實(shí)施任何管制計(jì)劃”，甚至有人因?yàn)殡y以忍受國會的壓力和束縛，拒絕接受這些部門的職位，聲稱“寧可去朝鮮戰(zhàn)場上毫無痛苦地死掉”[12]。國會對總統(tǒng)的各項(xiàng)行政權(quán)力幾乎抱有一種敵意，當(dāng)杜魯門下令占領(lǐng)鋼鐵公司后，盡管他迅速向國會提交了咨文，請求國會立法予以支持，但國會的唯一回應(yīng)卻是，通過立法限制占領(lǐng)行動(dòng)的撥款。

國會對總統(tǒng)的掣肘，是美國的政治傳統(tǒng)，也是其職責(zé)所在。但是按照常理，在國家危急時(shí)刻，國會也會對總統(tǒng)有所支持，而非如此抵制。究其根本，國會對于國家狀況的看法與杜魯門有著明顯差別。在杜魯門看來，國家正面臨著冷戰(zhàn)的考驗(yàn)，朝鮮戰(zhàn)爭只是第一步，為了應(yīng)對這場戰(zhàn)爭，國家需要像應(yīng)對二戰(zhàn)一樣動(dòng)員起來。而國會還在為總統(tǒng)未經(jīng)國會就參加朝鮮戰(zhàn)爭而感到憤怒，他們并沒有看到總統(tǒng)眼中的危險(xiǎn)，而只看到了一場美國本就不該參與的戰(zhàn)爭，自然認(rèn)為不需要賦予總統(tǒng)任何權(quán)力來支持這場戰(zhàn)爭。于是，杜魯門總統(tǒng)可以做出的選擇，在一開始就注定極為有限，其行政部門只能在外界壓力和內(nèi)部紛爭下舉步維艱，碌碌無為，最終導(dǎo)致危機(jī)爆發(fā)。

四、“鋼鐵公司占領(lǐng)事件”的后續(xù)結(jié)果及其影響

作為美國憲政歷史上的重要案件，“鋼鐵公司占領(lǐng)事件”在某種程度上和美國最高法院的許多著名判例一樣，具有極大的啟示作用。雖然整個(gè)事件的結(jié)局似乎是美國的憲政思想及其制度贏得勝利，政府專權(quán)獨(dú)斷遭遇失敗，但是該事件在更深層次反映了美國憲政體制存在的一系列問題，例如，“鋼鐵公司占領(lǐng)事件”是否反映了總統(tǒng)行政權(quán)力過度擴(kuò)張？是否反映了政府權(quán)力的極度分散化？是否反映了美國憲政體制失衡？此外，“鋼鐵公司占領(lǐng)事件”確實(shí)反映了在美國憲政體制下的決策及其運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)，并非取決于單個(gè)因素，而是取決于多種因素，它們都可能在各個(gè)層面上影響并制約政府的各項(xiàng)決策，例如制度因素、人為因素、政治因素、環(huán)境因素等。

如果每個(gè)部門每個(gè)分支都有權(quán)力去反對另外的部門另外的分支，雖然避免了政府濫用專制權(quán)力，但是也使得整個(gè)政府沒有辦法運(yùn)用正常權(quán)力。鋼鐵公司占領(lǐng)事件，就是一個(gè)分權(quán)體制下各分支矛盾的極端體現(xiàn)。

假使國會愿意與政府合作，同意賦予政府更多權(quán)力管控經(jīng)濟(jì)，那么也許罷工談判可以得到強(qiáng)勢解決。假使各經(jīng)濟(jì)管制部門能團(tuán)結(jié)一致，那么也許可以更有效地協(xié)調(diào)勞資雙方訴求，從而避免罷工。假使司法部能夠在事先向總統(tǒng)提交正確的判斷，或者與法院有足夠的交流，那么杜魯門很可能會在事先就放棄逾越憲法之舉。假使國防部等部門能夠正確估計(jì)罷工影響，那么政府一開始就能夠放任罷工，從而避免之后的極端舉措。

“鋼鐵公司占領(lǐng)事件”并不是一個(gè)不可避免的事件。從危機(jī)發(fā)酵到最后爆發(fā)，假使政府部門有效運(yùn)作，便可阻止事態(tài)的惡化。然而不幸的是，在危機(jī)中，幾乎所有的相關(guān)部門都表現(xiàn)失常。

杜魯門之所以最終不得不違背憲法，是因?yàn)樵诩榷ǖ膽椃蚣芟滤麩o所作為。作為一名見證了羅斯福時(shí)代政治輝煌的總統(tǒng)，這是他不能接受的。為了他所設(shè)想的國家利益，他必須突破制度對他的束縛，擴(kuò)大行政權(quán)力。

正如杜魯門在其回憶錄中所描述的：“林肯有一次曾經(jīng)問道，一個(gè)政府是不是必然由于太強(qiáng)硬而違反了其人民的自由權(quán)，還是由于太軟弱而無法維持其生存？歷史用林肯的行動(dòng)記載了他的回答[2]。”歷史也記載了杜魯門的回答。盡管杜魯門相信自己的行為如同林肯一樣，是為了美國的生存所必需的，但是他沒有讓國會、法院以及民眾相信這一點(diǎn)。二戰(zhàn)以來總統(tǒng)權(quán)力的擴(kuò)張?jiān)缫岩l(fā)了持續(xù)不滿，而朝鮮戰(zhàn)爭的危機(jī)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法掩蓋這種不滿。在這樣一個(gè)大背景下，得不到支持的杜魯門注定會失敗。

但是，杜魯門的失敗，并未解決美國政府運(yùn)作中的根本矛盾。當(dāng)既有的憲政體制無法滿足現(xiàn)實(shí)執(zhí)政需求時(shí)，總統(tǒng)必然會面臨著突破體制或接受現(xiàn)狀的兩難境地。

一方面，“鋼鐵公司占領(lǐng)事件”之后，突破體制變成了一件不現(xiàn)實(shí)的事情，接受現(xiàn)狀顯得更為明智。在杜魯門之后，美國總統(tǒng)的權(quán)力再也沒有恢復(fù)到羅斯福時(shí)代的巔峰，對該案件的判決永遠(yuǎn)否決了總統(tǒng)隨意解釋行政權(quán)力的可能性，再也沒有任何一任美國總統(tǒng)能夠無視國會和法院，直接動(dòng)用行政權(quán)力。

比如，吸取了杜魯門的失敗教訓(xùn)后，艾森豪威爾總統(tǒng)在處理罷工問題上就謹(jǐn)慎了很多。他避免了杜魯門政府的分裂和低效，而是在談判中堅(jiān)持政府的統(tǒng)一立場，積極與國會合作，寧可罷工發(fā)生也不任意動(dòng)用行政權(quán)力干預(yù)，從而使他任上的數(shù)次勞資糾紛都以政府的勝利而告終，而國會與法院也都支持了政府的立場[14]。

而與艾森豪威爾的克制相反，在尼克松政府時(shí)期，總統(tǒng)又開始頻繁主張無限制的行政特權(quán)，這種主張?jiān)凇八T事件”中再一次遭到了最高法院的打擊。而“鋼鐵公司占領(lǐng)事件”則作為重要的先例被援引，成為最高法院做出判決的關(guān)鍵因素?？梢哉f，“鋼鐵公司占領(lǐng)事件”是“水門事件”的先聲[12]。

然而，從另一方面看，“鋼鐵公司占領(lǐng)事件”并未完全封死總統(tǒng)擴(kuò)張行政權(quán)力的道路，總統(tǒng)可以通過迂回的方式來擴(kuò)張權(quán)力。杜魯門的失敗在于遭到了國會和輿論的雙重反對，因而既得不到立法支持，也無法獲得緊急狀態(tài)的諒解。因此，如果有國會的默許，抑或是事態(tài)足夠緊急，總統(tǒng)往往就能為自己的行政權(quán)力找到依據(jù)。

如在越南戰(zhàn)爭時(shí)期，盡管屢有對行政權(quán)力的起訴，但是由于國會的默許，法院都予以了回避。比如，在涉及馬薩諸塞州的一系列案件中，法院便默許了政府對越南戰(zhàn)爭的非正式參與，并且允許為此而征兵。法院的這一立場使得曾參與“鋼鐵公司占領(lǐng)事件”的道格拉斯法官哀嘆，“不管總統(tǒng)是試圖占領(lǐng)鋼鐵公司，還是試圖占領(lǐng)人身權(quán)利，我們都不應(yīng)該服從[12]?！比欢?，在涉外事件上，總統(tǒng)一向都擁有特殊的權(quán)力。美國司法部法律顧問辦公室在1986年一份著名備忘錄中甚至明確指出，美國總統(tǒng)在國際事務(wù)上擁有的權(quán)威是“不受法律約束的”[15]。畢竟當(dāng)美國軍隊(duì)已經(jīng)在總統(tǒng)命令下開赴海外廝殺時(shí)，不論國會是否授權(quán)，國會和法院都不愿意冒著不愛國的風(fēng)險(xiǎn)去阻撓戰(zhàn)爭。第一次海灣戰(zhàn)爭時(shí)，布什總統(tǒng)就是先做出了派兵決定，再尋求國會默許，進(jìn)而獲得法理依據(jù)的。在此期間，總統(tǒng)的行政權(quán)力實(shí)質(zhì)上并無限制。由此可見，總統(tǒng)行政權(quán)力對憲政體系的挑戰(zhàn)仍然遠(yuǎn)未結(jié)束?！颁撹F公司占領(lǐng)事件”所提出的難題，依然考驗(yàn)著美國憲政制度的彈性。

參考文獻(xiàn)：

[1] Dennis Merrill. The Documentary History of the Truman Presidency: The Constitutional Crisis over President Truman’s Seizure of the Steel Industry in 1952[M]. University Publications of America, 2002.

[2] 杜魯門. 杜魯門回憶錄: 考驗(yàn)和希望的年代 (1946~ 1953)[M].北京：世界知識出版社, 1965.

[3] Oral History Interview with Harold L. Enarson[DB/OL].[ 2014 - 08 - 01 ].http://www.trumanlibrary.org/oralhist/enarsonh.htm.

[4] Oral History Interview with Charles S. Murphy[DB/OL].[ 2014 - 08 - 01 ].http://www.trumanlibrary.org/oralhist/murphy6.htm#324.

[5] Oral History Interview with Dr. John R. Steelman[DB/OL].[ 2014 - 08 - 01 ].http://www.trumanlibrary.org/oralhist/steelm1.htm.

[6] Barton J. Bernstein. The Truman Administration and the Steel Strike of 1946[J]. The Journal of American History 52.4 (1966): 791-803.

[7] Oral History Interview with Milton P. Kayle[DB/OL].[ 2014 - 08 - 01 ].http://www.trumanlibrary.org/oralhist/kayle.htm#111.

[8] Paul G. Kauper. The Steel Seizure Case: Congress, the President and the Supreme Court[J]. Michigan Law Review (1952): 141-182.

[9] Adam J. White. Justice Jackson’s Draft Opinions in the Steel Seizure Cases[J]. Alb. L. Rev. 69 (2005): 1107.

[10] Stebbins, Phillip E. Truman and the seizure of steel: a failure in communication[J]. Historian 34.1 (1971): 1-21.

[11] Hah, Chong-do, and Robert M. Lindquist. The 1952 steel seizure revisited: A systematic study in presidential decision making[J]. Administrative Science Quarterly (1975): 587-605.

[12] Maeva Marcus. Truman and the steel seizure case: The limits of presidential power[M]. Duke University Press, 1994.

[13] Bernstein, Irving, Harold L. Enarson, and Robben Wright Fleming. Emergency Disputes and National Policy: A Symposium[M]. Harper.1955.

[14] Tiffany, Paul A. The roots of decline: Business-government relations in the American steel industry, 1945-1960[J]. The Journal of Economic History 44.02 (1984): 407-419.

[15] Kinkopf, Neil. Inherent Presidential Power and Constitutional Structure[J]. Presidential studies quarterly 37.1 (2007): 37-48.

責(zé)任編校：徐希軍