李 　 嵐

(安徽警官職業(yè)學院，　安徽　合肥　230031)

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公安機關預防和處置群體性事件探討

李 嵐

(安徽警官職業(yè)學院，安徽合肥230031)

摘要：目前，我國群體性事件呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢，引起高度關注。公安機關作為預防和處置群體性事件的重要力量，處在社會矛盾處置的第一線，應當在準確把握群體性事件的概念和特征的基礎上，科學定位公安機關在處置群體性事件中的地位與作用，當好黨委和政府的參謀與助手，增強群體性事件的現(xiàn)場處置能力，做好群體性事件的善后處置工作。

關鍵詞：群體性事件；公安機關；預防；處置

DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2015.01.004

一、準確把握群體性事件的概念和特征

(一)群體性治安事件的概念

公安機關在警務實踐中，必須把握工作對象的定義和特點才能對特定的案件或者事件做出富有成效的處置。對于群體性事件的處置尤其如此。很多案例表明，一些群體性事件中聚集起來的人群從理性克制到徹底瘋狂，從可控狀態(tài)演變?yōu)槭Э貭顟B(tài)，往往只需要很短時間。如果公安機關不能有效地把握處置對象的特點，掌控事態(tài)，處置工作就會陷入被動甚至失敗。因此公安機關要有效地預防和處置群體性事件，首先必須科學把握群體性事件的概念和特點。

群體性事件，是各國普遍存在的社會現(xiàn)象。西方法律學者一般稱之為“集合行為”或者“集群行為”。如果“集合行為”中出現(xiàn)的群體違法甚至犯罪行為，危害他人及社會公共安全的時候，則稱之為社會騷亂或者騷亂事件。因此，國外對于群體性事件的理解主要是指集群行為中出現(xiàn)危害國家和社會安全的嚴重違法犯罪行為，需要有警方積極介入，進行處置的非法聚集活動[1]。

在我國，對于群體性事件的稱謂，不同的歷史階段稱謂有別。在20世紀50至70年代，稱之為“群眾鬧事”，強調其“人民內(nèi)部矛盾”的性質，具有一定的政治性；80年代至90年代，稱之為“突發(fā)事件”、“治安事件”或者“緊急治安事件”，主要突出這類事件危害社會治安，具有一定的違法性、突發(fā)性與處置上的緊急性。直到2000年以后，理論界多稱之為“群體性事件”或者“群體性治安事件”。這反映了我們對群體性事件的稱謂更客觀，更突出事件主體的群體性，這與群體性事件最基本的特征是一致的[2]。我國目前理論界對群體性事件的概念尚未形成一致意見。在警務實踐中具有代表性的主要是2000年公安部的《公安機關處置群體性治安事件的規(guī)定》中指出的群體性治安事件的含義。其第二條指出“本規(guī)定所稱群體性治安事件，是指聚眾共同實施的違反國家法律、法規(guī)。規(guī)章，擾亂社會秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私財產(chǎn)安全的行為”，并沒有對群體性治安事件的含義進行解釋。這一定義雖然反映了群體性事件的聚眾性、危害性和違法性的特點，揭示的主要是觸犯法律，構成犯罪的行為，過于強調其鬧事的性質，沒有概括出實踐中大量存在的帶有維權性質的群體性事件，往往具有合理的訴求，這一定義值得商榷。

科學定義群體性事件，必須把握群體性事件三個方面的特征。

第一，群體性事件是群體行為。參與人數(shù)構成“群體”，這是群體性事件的最基本特征。雖然很難對“群體”參與人數(shù)的標準進行量化，但是我們可以借鑒社會心理學關于群體成員的表述。心理學認為群體成員是指在心理上相互依賴，行為上相互作用，彼此之間有共同需求的一群人。據(jù)此“群體性事件”中的“群體”是指在行為上具有共同的指向，在心理上相互認同、相互影響、相互依賴的人群集合。在群體性事件的進程中，群體之間的情緒極易相互感染，存在模仿和暗示，非理性因素明顯[3]。

群體性事件中的群體包括特定的相對固定的群體，這類群體成員往往具有共同的訴求或者目標，組織性較強，這在利益訴求型群體性事件中表現(xiàn)得很明顯；也包括偶合型群體，例如泄憤型群體性事件，即本來群體成員之間并沒有緊密的聯(lián)系,，往往因為突發(fā)事件聚集在一起，群體成員在特定的場景之下，相互之間的言行具有交互性或者感染性，非理性沖動十分明顯。有時候一個小小的事件足以構成導火索促使社會矛盾集中爆發(fā)，讓政府和相關部門感覺措手不及，猝不及防，預防和處置難度很大。

第二，群體性事件是具有一定社會危害性的事件。在漢語的語境中，稱之為“事件”，往往是指歷史或者社會中發(fā)生的大事。群體性事件是一種群體行為，成員之間的情緒容易相互傳導，相互影響，激化矛盾，從而產(chǎn)生大量的越軌行為，甚至違法犯罪行為，對社會治安的危害性往往比單個的違法犯罪行為更嚴重；一些群體性事件往往是通過堵塞交通要道，圍堵黨政機關，群體上訪，聚眾鬧事，非法集會、游行等方式進行的；有的群體性事件對抗性很明顯，行為很激烈，一旦被別有用心的人或者少數(shù)暴徒所利用，甚至會發(fā)展成為社會騷亂事件，嚴重影響了黨和政府的權威和形象，對于社會公共秩序和安全的沖擊更大。

群體性事件的消極作用不容忽視，但是我們應當意識到，群體性事件作為社會沖突的表現(xiàn)形式，公眾參與群體性事件，宣泄了不滿情緒，釋放了部分長期積累的社會矛盾，緩解了一些社會沖突，而且也對社會發(fā)展具有一定的警示作用，會使得地方黨委和政府反思工作中存在的問題，促進政府理性反應，采取補救和改進措施。

第三，群體性事件大多屬于人民內(nèi)部矛盾，但是行為表現(xiàn)形式具有多樣化，帶有一定的違法性。絕大部分群體性事件的參與者并不帶有對抗顛覆國家政權或者強烈的政治目的，尤其是利益訴求型群體性事件，往往是為了解決某一個具體的問題，一旦問題能夠得到解決，事件就會平息。即使某些群體性事件產(chǎn)生了一定程度的政治影響，存在著對黨和政府以及現(xiàn)行政策不滿的口號，也不能就此認為這些群體性事件就是屬于敵我性質的矛盾。

因此，我們不能一味對于群體性事件進行政治化的解讀，應當認識到絕大部分群體性事件屬于民生問題或者經(jīng)濟問題，沒有明顯的政治訴求。群體性事件從性質上說，是屬于非政治性和非對抗性的人民內(nèi)部矛盾。這種人民內(nèi)部矛盾的性質充分說明了群體性事件具有可化解性，應主要運用教育和疏導的方式去處置。當然公安機關也要保持高度的政治敏銳性和鑒別力，防止敵對分子或者敵對勢力煽動或者插手群體性事件。

在實踐中，不論哪種類型的群體性事件，行為的表現(xiàn)形式是多種多樣的。近些年來，一些群體性事件的對抗性日趨明顯。由于利益訴求型的群體性事件往往與群眾利益密切相關，發(fā)生原因包括維權、城市居民房屋拆遷和農(nóng)村的土地糾紛等等，事件的組織者與積極參與者為了極力維護自身利益，往往采取極端和過激的行為，甚至表現(xiàn)出的一定的暴力性、破環(huán)性。在實踐中，聚眾圍堵黨政機關或者要害單位，聚眾阻塞交通要道等情況時有發(fā)生，一些參與群眾還會對參與群體性事件處置的黨政干部或者公安民警謾罵、推搡、沖撞甚至圍攻；而泄憤型的群體性事件，往往帶有明顯的自發(fā)性、狂熱性，伴隨大量的違法犯罪行為。如果發(fā)展成為社會騷亂事件，危害性更大；即使是那種看起來比較和平的“集體喝茶”、“集體散步”類型的群體性事件，表面上雖然不帶有明顯的違法性質，但也必然會對社會秩序和公共安全帶來一定的危害，一旦這種表面上和平的方式不能滿足參與者的預期或者公安機關處置措施和手段不力極容易變成帶有暴力色彩的對抗，甚至釀成沖突事件。綜上所述，從全面把握群體性事件的性質，行為表現(xiàn)方式和影響等角度出發(fā)，筆者贊同中國行政學會課題組對于群體性事件的定義。中國行政管理學會課題組指出，群體性治安事件是“因人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的，有部分公眾參與并形成有一定組織和目的的集體上訪、集會、阻塞交通、圍堵黨政機關、靜坐請愿、聚眾鬧事等群體行為，并對政府管理和社會造成一定影響”。

這一定義，指出了群體性事件是“由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的”；行為表現(xiàn)為“一定組織和目的的集體上訪、非法集會、阻塞交通、圍堵黨政機關、靜坐請愿，聚眾鬧事”等方式；是“群體行為”；而且是對 “并對政府管理和社會造成影響”的行為[4]。

二、 準確定位公安機關在處置群體性事件中的地位與作用

群體性事件關系著國家安全與社會穩(wěn)定，與人民群眾利益密切相關，不僅僅只是治安問題，更是社會問題和政治問題。為了保障公安機關正確行使職權，必須科學定位公安機關在處置群體性事件中的地位與作用。

(一) 一些地方在處置群體性事件中存在的問題

一些地方黨委與政府的有關人員，認為群體性事件主要是社會治安事件，發(fā)生主要原因是公安機關沒有維護好社會穩(wěn)定，因此，一旦發(fā)生群體性事件，一些地方黨政領導的第一反應就是調動公安警力出面制止，公安機關成為群體沖突和矛盾的直接對象。這種僅僅依靠公安機關去處置群體性事件的做法是值得商榷的。從具體的群體性事件引發(fā)的原因上看，有關于環(huán)境污染的，勞資糾紛的，有關于拆遷征地補償，基層干群關系緊張的等等，由于公安工作沒有做好而引發(fā)的群體性事件畢竟只是少數(shù)，不同原因引發(fā)的各種群體性事件需要對癥下藥，主要靠相關部門和利益沖突主體協(xié)調處置和解決，單靠公安機關是無法解決的。從引發(fā)群體性事件的深層次社會原因上看，有效地預防群體性事件需要地方政府強化執(zhí)政能力，提高政府信任度，完善公民利益表達機制，而作為政府職能部門的公安機關的職責和權力是有限的，無法憑著一己之力從根本上解決群體性事件的深層次社會矛盾。此外，群體性事件大多屬于人民內(nèi)部矛盾，參與主體往往帶有正當?shù)睦嬖V求，他們渴望自己的需求被重視，需要采取教育和疏導的方式去解決，而不是動輒采取專政手段。隨意出動警力，容易激化矛盾，引發(fā)警民關系緊張，一旦公安機關變成群眾對立面，不僅無法有效處置群體性事件，還會使公安工作失去了群眾的支持，不利于維護良好的警民關系。

一些地方領導片面理解“穩(wěn)定壓倒一切”，認為“平安就是不出事”，只注重暫時解決眼前問題。表面上看，這種權宜性的治理方式緩解事態(tài)發(fā)展，但是由于沒有解決群體性事件背后深層次的社會矛盾，會埋下更多不穩(wěn)定的隱患，造成一些地方類似群體性事件頻頻發(fā)生，公安機關成了“消防員”，哪里有火情，就往哪里跑，疲于應付，造成大量警力浪費，警民關系緊張；還有一些地方在處置群體性事件中，只看到了群眾合理的利益訴求，一味采取“息事寧人”的態(tài)度，處置手段過軟，尤其是對觸犯刑事法律的聚眾打砸搶燒的首要分子，不依法動用公安專政手段及時查處，導致法律懲治不到位，反而助長了這些人的囂張氣焰，使得一些群眾產(chǎn)生“不鬧白不鬧，鬧了不白鬧”的錯誤心理。

(二) 公安機關在處置群體性事件中的地位與作用

公安機關是人民民主專政的重要工具，是具有武裝性質的治安行政與刑事執(zhí)法力量，承擔著維護國家安全和社會治安穩(wěn)定的重要職責。目前多發(fā)和頻發(fā)的群體性事件，影響社會和諧穩(wěn)定，公安機關必須高度重視群體性事件，切實承擔在處置群體性事件中的重要職責，發(fā)揮重要作用。

公安機關必須堅持中國共產(chǎn)黨的絕對領導，公安機關的雙重領導體制要求在群體性事件的處置中，公安機關必須服從黨委和政府的統(tǒng)一領導，黨委和政府是處置群體性事件的主體，是處置事件的組織者、決策者和指揮者，處于主導地位；公安機關是處置群體性事件的執(zhí)行者和參謀者，在群體性事件的處置中，公安機關要糾正以往公安機關唱獨角戲，包打天下、越位指揮的做法，為黨委政府出謀劃策，當好參謀和助手；群體性事件是一個復雜的社會問題，涉及人數(shù)眾多，處置難度大，政治敏感性強，單靠某一個機關或者部門是不能單獨解決的，公安機關應當在黨委和政府的領導下，相關部門發(fā)揮合力，協(xié)同作戰(zhàn)；公安機關應當重視群體性事件的預防工作，在處置群體性事件中當好黨委和政府的參謀助手，做好現(xiàn)場秩序的維護工作，做好有關法律法規(guī)的宣傳教育工作，依法打擊違法犯罪活動，維護法律的權威和尊嚴。

三、公安機關預防和處置群體性事件應當注意的問題

(一)公安機關應當重視群體性事件的預防，做好預警工作

任何群體性事件的發(fā)生背后總是有深層次的社會原因。例如，如果相關部門能夠重視群眾的利益訴求，工作中注重維護群眾的合法權益，往往能夠有效地遏制利益訴求型群體性事件的發(fā)生；而泄憤型群體事件所表達的不滿情緒往往是對中國改革發(fā)展進程中積累的一些深層次矛盾和問題的一種警示。如果社會矛盾與沖突能夠通過有效手段進行釋放緩解，很多群體性事件也完全能消滅在萌芽狀態(tài)。

在群體性事件的預防中，公安機關起著非常重要的作用。由于基層民警在日常工作中廣泛接觸到各個方面的群眾，對社會上出現(xiàn)的一些不穩(wěn)定因素也容易了解，因此公安機關應當把對群體性事件的預警和防范工作貫徹到日常警務工作之中。首先，公安機關必須加強情報信息工作，這是預防群體性事件的前提。公安機關應該采取公開和秘密結合的手段，廣泛收集各種不安定因素和苗頭，拓寬信息渠道，建立覆蓋全社會的情報信息網(wǎng)絡；公安機關應當重視情報信息的分析和研判工作，以指揮中心為依托，建立專門的情報信息綜合分析研判機構，并組織治安管理部門、安全保衛(wèi)部門等相關警種召開情報信息分析研判會，通過對獲取的情報信息進行有效地甄別、篩選和分析，提出有效方案和對策，并及時報告黨委、政府及有關部門，為其決策提供參考；在情報信息工作中，公安機關還應當加強對互聯(lián)網(wǎng)、手機等通信網(wǎng)絡以及重點的行業(yè)部門的監(jiān)控。公安機關可以通過治安耳目、情報信息源等方法，對存在安全隱患的部門、行業(yè)等進行管控，將潛在的不安定因素扼殺在萌芽中。針對一些不良用心的人往往利用互聯(lián)網(wǎng)、手機短信等方式進行煽動或者串聯(lián)，公安機關應在保護公民合法權益的基礎上，加強對于互聯(lián)網(wǎng)、手機等的監(jiān)控。其次，為了明確地方黨委和政府、公安機關以及相關部門在處置群體性事件中的職責，地方政府應當從本地的實際出發(fā)，牽頭制定本地區(qū)處置群體性事件的工作預案。公安機關應當在平時的警務工作中加強工作預案的實戰(zhàn)演練，組織有關部門協(xié)同作戰(zhàn)，提高公安機關在復雜情況應變能力和處置能力，夯實應急處置的基礎和力量。尤其要加強對于群體性事件中出現(xiàn)的暴力襲警，打砸搶燒等惡性行為的對抗演練，一旦發(fā)生群體性事件，公安機關才能心中有數(shù)，做到臨陣不慌、處變不驚，公安隊伍才能在關鍵時刻用得上、打得贏。

(二)公安機關應當不斷增強群體性事件的現(xiàn)場處置能力

發(fā)生群體性事件，往往會有大量的群眾圍觀和聚集，必然給正常的社會交通和治安秩序帶來壓力，如果被別有用心的人甚至是敵對分子所利用，往往會使得事件朝失控的方向發(fā)展，后果不堪設想。因此，一旦發(fā)生群體性事件，作為維護國家安全和社會治安穩(wěn)定重要力量的公安機關，應當根據(jù)需要啟動應急預案，做出快速反應，趕赴現(xiàn)場，維護現(xiàn)場秩序，控制事態(tài)發(fā)展，威懾企圖利用事件挑起事端的不法分子，使他們不敢輕舉妄動。

首先，公安處置力量到達事件發(fā)生現(xiàn)場，應當借鑒西方一些國家處置群體性事件所遵循的中立原則，具體而言，只要現(xiàn)場局勢沒有惡化，公安機關應該站在維護社會治安的立場上，不要輕易地卷入群體性事件中。公安機關的處置應當著重于延緩矛盾的爆發(fā)時間，給相關部門充分的時間緩解矛盾，解決問題，而不是激化矛盾。公安力量出現(xiàn)在事件現(xiàn)場，是出于維護法律的需要。

因此，公安機關的處置重點是維護群體性事件現(xiàn)場的秩序，化解矛盾，防止局面失控。公安機關應當對黨政機關等重點部位和重點場所加強守護，為了控制事件的波及面和涉及人數(shù)，公安機關應當封鎖現(xiàn)場和涉事區(qū)域，設置警戒線，隔離圍觀群眾，必要的時候還可以實施臨時性和區(qū)域性的交通管制，禁止無關人員滯留現(xiàn)場，盡量減少事件對社會的負面影響；公安機關還應當迅速控制住挑頭人員和骨干分子，防止事件性質的轉化；此外，處置群體性事件，引發(fā)問題和矛盾的涉事單位必須在現(xiàn)場，依照誰主管誰負責的原則，涉事單位的領導要親自掛帥，到事發(fā)現(xiàn)場面對面地傾聽群眾訴求，緩解矛盾，教育疏導群眾以理性和合法方式表達訴求。公安機關應當做好黨委和政府的參謀與助手，搭建涉事單位與群眾代表對話平臺。

其次，公安機關在處置群體性事件，應當依法采取各種措施，不能侵害基本人權，且以必要為原則，盡可能選擇對于群眾合法權益損害最小的措施，尤其要堅持慎用警力，慎用武器和強制措施等專政手段。群體性事件不是敵我對抗問題，主要反映的還是社會管理和秩序問題，群體性事件中的人民群眾不都是“犯罪嫌疑人”，堅持慎用原則，體現(xiàn)了公安工作的群眾路線，同時慎用原則也約束了地方黨委和政府片面依靠警察強制力，隨意調動警力從事非警務活動，把公安干警推到風口浪尖，這也是對公安民警的保護。當然公安機關作為處置群體性事件的具體執(zhí)行者，群體性事件中又往往存在大量違法犯罪行為，因此慎用原則絕不是不用與怕用，公安機關應當在慎用警力同時善用警力，要充分掌握好火候，適時出警，且出警數(shù)量應當以足以應對現(xiàn)場局面為準，不能太少，也不能太多；公安機關使用強制措施和使用武力必須根據(jù)事件的性質、規(guī)模、起因和事態(tài)發(fā)展，依法進行，在現(xiàn)場處置中既要防止濫用，激化矛盾，使得事件升級；也要防止不用，陷于被動，貽誤戰(zhàn)機，尤其是群體性事件中出現(xiàn)了暴力打砸搶燒、嚴重危害社會公共安全，人民群眾人身和財產(chǎn)安全的刑事犯罪行為，公安機關必須依法果斷采取處置措施，將肇事者迅速拿下，防止事態(tài)的升級甚至性質轉化。

此外，在處置群體性事件中，公安機關應當加強對涉事群眾的教育和疏導工作，配合有關部門做好相關政策的宣傳和解釋工作。公安機關必須堅持“可順不可激”，抓住有利時機及時引導和疏通，順著事件主體人員的“脈絡”與“思路”處置群體性事件，決不能只靠高壓政策，激化矛盾；在實踐中，群眾往往對公安機關在事件現(xiàn)場出現(xiàn)存在排斥心理，這對公安機關的工作方法和宣傳疏導藝術提出了很高的要求，公安機關決不能高高在上，對參與群體一味訓斥，如果公安機關與參與群眾處于對立面，群眾的怒火就會引向公安機關。對此公安機關應當重視培養(yǎng)具有專業(yè)法律知識和極強語言表達能力的談判專家，通過公安領導和談判專家深入群體事件處置現(xiàn)場，從法理、情理和事理等角度加強對群眾的疏導和教育；公安機關應當堅持“可散不可聚”，對參與群體性事件的人員行為控制，防止其向事件現(xiàn)場以外擴散、蔓延。同時分清參與人員的層次，進行分層次瓦解，將參與者的心理和行為分化為“散”的狀態(tài)，達到使得多數(shù)人退出事件，離開現(xiàn)場的效果；公安機關還要堅持“可解不可結”，積極面對矛盾，堅持以人為本，堅持群眾路線，取信于民，配合相關部門解決事件主體成員提出的實際問題。

(三)公安機關應當重視群體性事件的善后工作，防止出現(xiàn)反復和反彈。

群體性事件平息后的一系列善后工作非常重要。實踐證明，群體性事件平息后，必須趁熱打鐵，把善后工作做好，否則隱患依然存在，甚至死灰復燃。群體性事件的善后工作，必須嚴格依照依法行政的要求，在法律的范圍和法律的界限內(nèi)依法處置群體性事件，維護法律的權威和尊嚴。對于群體性事件中的核心骨干成員的違法犯罪行為，對于參與打、砸、搶、燒等暴力犯罪活動，公安機關應當在掌握證據(jù)，查清事實的基礎上做好立案偵查工作，絕對不能搞無原則妥協(xié)，使其產(chǎn)生法不責眾的錯誤心理；對于那些不明真相，參與程度較輕的絕大部分群眾，公安機關主要配合有關部門采取說服、教育、疏導和團結的方法，做好群眾的思想政治工作，并視情節(jié)依法給予相應治安管理處罰；對于群眾在群體性事件中提出的正當合理訴求，公安機關應當及時向相關部門反映，相關部門應當依法兌現(xiàn)向群眾作出的承諾，決不能搞虛假承諾，開空頭支票，必要的時候可以派工作組深入群眾中去做群眾工作，通過細致的溝通工作，取得群眾的支持和理解；有些群體性事件發(fā)生的導火線是相關部門的領導人忽視了密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良工作作風，法制觀念淡薄甚至徇私枉法而激起群眾不滿，對此，在善后工作中一定要落實領導責任制，對事件負有法律責任的領導干部和相關人員追究責任；此外，公安機關還應當及時總結處置群體性事件的經(jīng)驗和教訓，在今后的工作中不斷增強預防和處置群體性事件的能力。

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責任編校：汪沛

網(wǎng)絡出版時間：2015-03-02 2:51:25網(wǎng)絡出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.c.20150302.0952.004.html

中圖分類號：D631.43

文獻標識碼：A

文章編號：1003-4730(2015)01-0014-05

作者簡介：李嵐，女，安徽懷寧人，安徽警官職業(yè)學院講師，法律碩士。

基金項目重點課題(2012SQRW257ZD)。 安徽省高等學校優(yōu)秀青年人才

收稿日期：2014-08-18