城市公共自行車服務(wù)民營化供給模式比較研究

王歡明，李鵬

(大連理工大學公共管理與法學學院，遼寧大連116024)

摘要：承擔著城市公共交通“最后一公里”任務(wù)的公共自行車能夠有效緩解交通擁擠、降低環(huán)境污染，是城市公共交通的有力延伸。針對我國城市公共自行車運營中政府與市場合作的現(xiàn)狀，采用案例比較的方法，選擇以北京、武漢、蘇州和杭州為代表的典型案例，從民營化的外部形式與各形式的內(nèi)部運行機制兩個維度對其供給模式進行比較，以分析如何確保其可持續(xù)發(fā)展。案例實踐與理論分析表明：在純民營形式供給中，關(guān)鍵在授權(quán)環(huán)節(jié)需要政府的積極介入，明確公共自行車的公共服務(wù)屬性；在政府補助的民營化形式中，關(guān)鍵在監(jiān)管環(huán)節(jié)需要政府提高監(jiān)管企業(yè)的能力，使自身成為精明的購買者；在合同承包的民營化形式中，關(guān)鍵在執(zhí)行環(huán)節(jié)需要建立緊密的公私合作伙伴關(guān)系；在政府服務(wù)形式中，關(guān)鍵在融資環(huán)節(jié)中需要政府利用市場資本，以緩解財政壓力。該研究可為我國政府向市場購買服務(wù)提供決策參考。

關(guān)鍵詞：公共自行車服務(wù)；民營化；供給模式

收稿日期：2014-10-15修回日期：2015-05-18

基金項目：國家自然科學基金青年項目(71303028)；中央高校基本科研業(yè)務(wù)經(jīng)費(DUT15RW103)。

作者簡介：王歡明(1984-)，男，江西瑞昌人，大連理工大學公共管理與法學學院講師，博士，研究方向：城市公共服務(wù)治理與績效。

中圖分類號：U491.1

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)06-0056-11

Abstract：Urban public bicycles could reduce traffic congestion and environmental pollution.It is a new kind of urban public transport.Based on the condition of collaboration between governments and operators,this paper uses cases study to compare the supply modes of public bicycle systems and analyze how to make them sustainability.These cases include Beijing,Wuhan,Suzhou and Hangzhou.And the institutional arrangement includes two dimensions,which are operational mode and mechanism.The results of the research show that the key point for free market mode is to increase the roles of governments.Governments should take the public bicycles as public service.The key point for grant mode and contract mode is to improve the regulation capabilities of governments,which could make governments as an astute purchaser.The key point for contract mode is to construct a public-private partnership between government and market.And the key point for government service mode is to bring in social capital to alleviate the financial pressure.These conclusions could be useful for China government purchase.

The Comparative Study on Privatization Modes of Private Supply of Urban Public Bicycles

WANG Huan-ming,LI Peng

(SchoolofPublicAdministrationandLaw,DalianUniversityofTechnology,Dalian116024,China)

Key words:public bicycle service; privatization; supply mode

一、引言

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，城市的蔓延和擴張所引發(fā)的交通擁堵、擁擠而帶來的出行時間成本，以及帶來的空氣污染、碳排放增加已引起了社會的廣泛關(guān)注，例如《2012中國新型城市化報告》顯示：北京、廣州、上海等一線城市居民上班時間為最暢通的中山市居民上班時間的三倍，中國15個城市居民每天上班單行比歐洲多消耗288億分鐘；此外還有日益緊迫的能源和碳排放壓力，我國計劃到2020年的碳排放強度相比于2005年下降40%，然而機動車數(shù)量卻以每年一千多萬的速度增長。發(fā)展城市公共交通，實施“公交優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略是緩解城市交通問題的有效途徑，而如何破解“最后一公里”以及解決慢行交通與公共交通“無縫對接”的難題，提供公共自行車服務(wù)是一種有效措施，因為公共自行車具有投資少、便捷、環(huán)保、健康等優(yōu)勢，因而《“十二五”交通運輸發(fā)展規(guī)劃》中明確鼓勵發(fā)展城市公共自行車服務(wù)系統(tǒng)，作為城市公共交通系統(tǒng)的有力延伸。公共自行車，也稱為“自行車共享”，是指自行車從一個停車點到另一個停車點的短時租賃得以實現(xiàn)，該系統(tǒng)的發(fā)展至今已有近50年，近10年該系統(tǒng)在世界范圍內(nèi)日益普及和流行[1-2]。

迫于現(xiàn)實需求，中國自2006年以來各地政府紛紛建立公共自行車系統(tǒng)，如杭州、武漢、上海、蘇州、徐州等大中城市。這是政府建立健全公共交通服務(wù)體系、改善和保障民生的必然結(jié)果。2012年7月國務(wù)院出臺的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，提出“創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給模式，引入競爭機制，積極采取購買服務(wù)等方式，形成多元參與、公平競爭的格局，不斷提高基本公共服務(wù)的質(zhì)量和效率”。自2013年以來，國務(wù)院和各級政府積極推進政府向社會購買服務(wù)，并于2015年1月1日起施行《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》，鼓勵包括公共交通運輸?shù)确?wù)采用市場化方式由社會力量提供。由此可見，對于城市公共交通服務(wù)的供給模式而言，討論其民營化供給模式和服務(wù)效果之間的邏輯關(guān)系是具有研究價值的，因為民營化的核心是研究政府與市場的關(guān)系，聚焦于政府如何向市場購買服務(wù)。在城市公共自行車系統(tǒng)中，不同形式的供給模式和服務(wù)效果之間的相關(guān)關(guān)系也是頗為不同的。這牽涉到公共自行車服務(wù)的系統(tǒng)規(guī)劃、服務(wù)目標、運營與維護等方面的諸多因素。然而，作為一項準公共服務(wù)的公共自行車服務(wù)供給模式和服務(wù)效果之間的關(guān)系仍未能清晰闡釋。尤其是在實踐過程中，政府與市場的角色定位、權(quán)利與責任關(guān)系、任務(wù)分解與合作等問題仍然構(gòu)成制約其服務(wù)能力的首要問題。

二、文獻綜述

從研究主題和內(nèi)容來看，國內(nèi)外關(guān)于公共自行車系統(tǒng)的研究主要集中在兩個方面：一是從公共自行車的系統(tǒng)規(guī)劃、站點設(shè)置等技術(shù)措施來提供建議[3-4]；二是對公共自行車服務(wù)的現(xiàn)狀進行調(diào)查，針對性提出如何提高公眾滿意度的建議[5-6]。而關(guān)于公共自行車服務(wù)的供給模式方面的研究較少，其主要從如下兩點來論述：

(1)供給模式的分類標準。不同文獻對于世界各地公共自行車項目的經(jīng)營管理模式分類具有一定差異性，主要源于不同的分類標準。如王在濤[7]按照服務(wù)的是否收費與是否限制兩個維度，將公共自行車系統(tǒng)分為不收費不限制使用模式、不收費但限制使用模式、低收費且限制使用模式、高收費不限制使用模式。潘海嘯等[8]根據(jù)供給主體的角色地位，將城市公共自行車項目劃分為政府主導、市場主導和政企合作三類。而DeMaio[9]和Nakamura & Abe[10]根據(jù)供給主體是誰，將歐洲的公共自行車項目劃分為六種模式，分別是政府供給、交通企業(yè)供給、校園公共自行車、非政府組織供給、廣告公司供給和私人企業(yè)供給，并認為沒有哪一種模式適應(yīng)于所有地區(qū)。

(2)不同模式之間的比較分析。這些文獻以優(yōu)化公共自行車服務(wù)供給模式為研究對象，通過比較分析方法，探索供給模式的共性規(guī)律，如通過產(chǎn)權(quán)設(shè)置、透明性、風險分擔等方面比較北美公共自行車模式[11-12]。王煒和魏薇[13]從企業(yè)的收支維持、系統(tǒng)特點和主要現(xiàn)狀幾個方面比較不同模式之間的優(yōu)缺點。進一步，Zhang等學者[14]從公共自行車系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)、主要使用者、自行車和站點數(shù)量、維修成本等方面，對北京、杭州、上海、武漢和株洲五個城市的公共自行車系統(tǒng)進行了比較要求。

從上述現(xiàn)有文獻可看出：第一，公共自行車供給模式的分類標準多樣，無統(tǒng)一標準可依；第二，對于不同供給模式的比較研究，現(xiàn)有文獻主要是從公共自行車系統(tǒng)的特點、優(yōu)缺點方面進行比較，尋找共性和差異性，但并沒有將供給模式與其效果關(guān)聯(lián)起來，即沒有分析不同供給模式為什么會引發(fā)不同的服務(wù)效果。為此，一方面，本文依據(jù)公共服務(wù)提供與生產(chǎn)的區(qū)別，對公共自行車系統(tǒng)的民營化供給模式進行分類；另一方面，依據(jù)公共服務(wù)責任分析框架，從過程視角來分析公共自行車服務(wù)結(jié)果差異性的原因，從上述兩方面重新構(gòu)建公共自行車供給模式分析框架；然后，通過多案例分析方法，重新解釋不同形式的供給模式與服務(wù)效果之間的因果鏈條，以期為我國城市公共自行車服務(wù)提供相應(yīng)經(jīng)驗和能力提升的建議。

三、公共自行車供給模式分析框架構(gòu)建

(一)基于雙維度的公共自行車供給模式分析框架

公共服務(wù)民營化供給模式的核心是區(qū)別提供與生產(chǎn)。薩瓦斯[15]將公共服務(wù)的供給模式劃分為十種形式，即政府服務(wù)、政府出售、政府間協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營、政府補助、憑單制、自由市場、志愿服務(wù)和自我服務(wù)*本文關(guān)于民營化供給模式的討論，建立在薩瓦斯的民營化形式分類基礎(chǔ)上。。這十種形式不僅體現(xiàn)了政府和市場角色的交替轉(zhuǎn)換，也有條件地適用于不同行業(yè)和地區(qū)。然而，現(xiàn)有的理論分析并沒能提供一種分析思路和方法以解釋如何選用的問題。換言之，當新興公共服務(wù)出現(xiàn)或傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式失效時，該如何分析不同形式的適用條件或總結(jié)失效的關(guān)鍵因素。

除了沿著公共服務(wù)民營化供給模式的類型化視角展開研究外，從公共服務(wù)供給過程的責任關(guān)系視角展開研究則更加關(guān)注相關(guān)問題。2004年，世界銀行發(fā)展報告就曾提出公共服務(wù)供給的分析框架，該分析框架以責任為核心，將服務(wù)提供者、服務(wù)生產(chǎn)者和服務(wù)接受者緊緊圍繞在公共服務(wù)供給過程上。責任的特征包括：授權(quán)、融資、執(zhí)行、獲得有關(guān)執(zhí)行的信息和強制性[16]。整個公共服務(wù)供給過程如何按階段順序?qū)崿F(xiàn)，需要考慮提供主體間關(guān)系、明確資金來源、生產(chǎn)和經(jīng)營、監(jiān)管與績效四項內(nèi)容。通過關(guān)聯(lián)結(jié)果導向的民營化供給模式和過程導向的責任框架，有助于識別不同類型供給模式中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)及因素，以此診斷不同服務(wù)失效的關(guān)鍵點[17]。

在薩瓦斯的生產(chǎn)與提供相區(qū)別的理論以及世界銀行發(fā)展報告的責任理論基礎(chǔ)上，可通過“外部形式”與“內(nèi)部運行機制”雙維度來構(gòu)建公共服務(wù)民營化制度安排的理論比較框架，如下表1所示。根據(jù)該理論框架，可以用來比較同一種公共服務(wù)的不同民營化形式之間的效果差異，引起其效果差異的原因可在授權(quán)、融資、執(zhí)行、監(jiān)管與績效四個環(huán)節(jié)中顯現(xiàn)。在授權(quán)環(huán)節(jié)，比較不同民營化形式中是政府授權(quán)，還是市場自發(fā)行為，以透視該項服務(wù)在政府規(guī)劃中的屬性問題；在融資環(huán)節(jié)，比較不同民營化形式中的項目資金來源，以透視政府的支持力度；在執(zhí)行環(huán)節(jié)，比較不同民營化形式供給服務(wù)的具體過程，以透視運營者的經(jīng)營管理過程；在監(jiān)管與績效環(huán)節(jié)，比較不同民營化形式的績效評價，透視政府如何對其進行監(jiān)管。

表1　公共自行車供給模式雙維度分析框架

(二)公共自行車民營化供給模式比較分析

本文對公共自行車的民營化的劃分以“薩瓦斯民營化理論”基準進行區(qū)分，并結(jié)合我國現(xiàn)有城市公共自行車民營化形式，主要討論純民營化、政府補助、合同承包、政府服務(wù)四種供給模式類型(如表2所示)。

1.純民營，是指完全由市場來提供，政府不介入或很少介入其發(fā)展，公共自行車的產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)均歸私有企業(yè)，企業(yè)擁有更多的靈活性和自主性[18]。服務(wù)提供者為公眾，生產(chǎn)者為民營企業(yè)。其基本操作方法為：(1)完全由私有企業(yè)主導，包括規(guī)劃、建設(shè)、運營和維護等全過程，需要企業(yè)投入大量的資金進行建設(shè)和運營維護，后期可通過消費者付費的方式收回部分成本，企業(yè)需要承擔全部的投資風險、運營風險和收益風險；(2)地方政府不給予相應(yīng)政策扶持和規(guī)制，沒有成立專門監(jiān)管公共自行車租賃業(yè)務(wù)的部門，因而公共自行車的審批、監(jiān)督管理涉及到商務(wù)局、公安局、交通委、工商局等多個部門，公共自行車的發(fā)展也未被納入到城市發(fā)展和綜合交通規(guī)劃等公共政策議程中*天津公共自行車服務(wù)的發(fā)展，屬于這種情況。2008年5月，天津宜眾科技發(fā)展公司在地鐵土城站建設(shè)第一個中心網(wǎng)點，并與周邊約20個社區(qū)簽訂設(shè)立輻射網(wǎng)點協(xié)議，居委會、物業(yè)公司、業(yè)委會、居民都表示支持，但街道出面阻止，要求必須有相關(guān)批文才可。由于找不到主管部門，公司先后找到街道辦事處、民政局、市建委、環(huán)保局、區(qū)政府、交管局等七八個部門，但均表示“不屬本部門審批范圍”，最終擱淺。；(3)對于消費者而言，為選擇公共自行車需支付較貴的租金，企業(yè)用以彌補該行業(yè)微薄的利潤。

表2　公共自行車服務(wù)民營化供給模式比較分析

2.政府補助，即政府給予公共自行車企業(yè)補貼，補助的形式包括財政資金、稅收優(yōu)惠、貸款擔保等多種政策支持，補助可以降低公共自行車服務(wù)消費的價格，使得更多的消費者可以享受該項公共服務(wù)。服務(wù)提供者為政府和公眾，生產(chǎn)者為民企。其基本操作方法為：(1)由政府與市場合作共同供給，在規(guī)劃階段，主要由政府來實施，在建設(shè)、運營和維護等階段，由企業(yè)投資來實施，企業(yè)可以順利地圍繞交通樞紐、商圈、主要居民區(qū)等人流量大的區(qū)域進行布點；(2)政府直接或不直接進行資金投入，給予企業(yè)廣告開發(fā)、土地經(jīng)營等政策支持，為企業(yè)分擔部分投資風險、運營風險和收益風險；(3)對于消費者而言，可以以較低的價格或一定時間內(nèi)免費地享受公共自行車服務(wù)，增加對公眾的吸引力。

3.合同承包，即合同外包，是政府與私營企業(yè)簽訂關(guān)于公共自行車服務(wù)的合同，政府通過向私有企業(yè)購買的方式為公眾提供服務(wù)。服務(wù)提供者為政府，生產(chǎn)者為民企。其基本操作方法為：(1)政府與企業(yè)建立公私合作伙伴關(guān)系，政府通過招投標的方式委托授權(quán)運營企業(yè)，與企業(yè)簽訂承包合同，由企業(yè)進行生產(chǎn)和維護公共自行車服務(wù)；(2)政府是購買者，在對公共自行車服務(wù)進行準確檢查和評估的基礎(chǔ)上支付購買費用，即先評價后支付；(3)在規(guī)劃階段由政府執(zhí)行，并邀請公眾參與提供相關(guān)意見供政府決策參考，由于是政府買單，公眾可以免費或以低廉的價格使用公共自行車服務(wù)。

4.政府服務(wù)，即政府通過建立國有企業(yè)的形式來全額投資供給公共自行車服務(wù)，國有企業(yè)是政府職能的延伸。服務(wù)提供者和生產(chǎn)者均為政府。其基本操作方法為：(1)完全由政府主導，包括規(guī)劃、建設(shè)、運營和維護等全過程，需要政府投入大量的資金進行建設(shè)和運營維護，政府需要承擔全部的投資風險、運營風險和收益風險；(2)政府給予國有企業(yè)相應(yīng)政策扶持，使得企業(yè)可以通過商業(yè)化的運作來收回部分投資，并且逐漸將公共自行車納入到城市整體發(fā)展與規(guī)劃議程中；(3)對于消費者而言，可以免費或僅需很低的租金就可使用公共自行車，體現(xiàn)了其公益性的特征。

四、研究設(shè)計與案例選擇

(一)研究設(shè)計

本研究采用公共服務(wù)民營化制度安排的理論分析，通過案例比較研究方法對上述理論進行檢驗。我們嚴格按照規(guī)范的案例比較研究設(shè)計方法，開展案例研究，并遵守如下原則[19-20]：

(1)案例比較研究方法遵循“理論復制”原則，即由于可預(yù)知的原因而產(chǎn)生不同結(jié)果時，可以選擇4-6個分屬不同模式的案例對理論假設(shè)進行檢驗。其不以隨機抽樣的代表性為原則，而是關(guān)注每個案例的“差異性”，以“目的性抽樣”為主要方法，并力圖展示案例內(nèi)部的因果機制。因此本研究選擇4種不同模式的案例對所構(gòu)造的理論進行驗證。

(2)有意識地排除各種干擾因素，所選擇的案例均是大城市和較發(fā)達城市發(fā)生的。將民營化供給模式的外部因素差異，如經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境等降低到最低程度。

(3)盡量克服訪談中的“內(nèi)省性”問題。即在案例資料收集中采用正式的公開資料，不采用任何內(nèi)部資料或訪談記錄，避免局內(nèi)人訪談中有意識地按照采訪人的意圖回答，也即內(nèi)省性反饋。其局限在于缺少一些只有局內(nèi)人才掌握的信息，但本研究認為采用公開資料的優(yōu)勢是所引用的資料已通過了社會輿論的檢驗，能夠在學術(shù)倫理上保障資料的信度。

為此，本文的案例素材來源主要包括如下五個方面：①相關(guān)部門研究報告，包括政府主管部門、第三部門的調(diào)研報告，如杭州相關(guān)部門的公共自行車運行調(diào)研報告、民間環(huán)保組織自然之友等發(fā)布的城市公共自行車調(diào)研報告[21]等。②公共自行車公司年度報告，即通過查詢公共自行車運營公司網(wǎng)站，挖掘其運營狀況方面的數(shù)據(jù)，并能了解其所屬哪一類服務(wù)供給模式；③媒體報道信息，即通過搜索網(wǎng)絡(luò)信息尋找各地公共自行車案例材料，由于公共自行車屬于比較新穎的交通方式，中央和地方各級媒體均對其有大量報道。④學術(shù)文獻，即通過學術(shù)期刊了解各地公共自行車運行狀況，尤其是重點搜索和閱讀關(guān)于公共自行車運行總體狀況介紹和運行模式方面的文獻。⑤學術(shù)專家和實踐部門的意見，即通過參加學術(shù)會議并作報告的形式，與此領(lǐng)域的專家和實踐部門管理者進行對話交流，修正論文中的部分觀點和補充素材，如2013年在杭州參加城市管理高層論壇，以及2014年參加兩岸四地公共治理學術(shù)論壇時做的關(guān)于此篇論文的學術(shù)報告，會議相關(guān)參與者分享了對本文的觀點，以及提供了相關(guān)材料。⑤作者的實踐觀察和感知，即通過調(diào)研相關(guān)城市，如杭州、蘇州、武漢等地，實地觀察和感受公共自行車運行現(xiàn)狀，以驗證媒體報道與現(xiàn)實狀況是否符合，為案例的分析評價提供支撐。

對于案例寫作思路，主要遵循下述兩個步驟：一是根據(jù)提供與生產(chǎn)相分離的思路，對各種民營化形式的內(nèi)涵、基本操作方法進行描述；二是以“世界銀行公共服務(wù)責任分析框架”為基準，根據(jù)各民營化形式中的責任關(guān)系，針對典型案例內(nèi)部機制的實踐和結(jié)果進行解析。

(二)案例選擇

截至2014年底，我國每個省市自治區(qū)都有相關(guān)城市開通了公共自行車系統(tǒng)，并且還有更多的城市陸續(xù)會實施。本文認為較為代表性的有以北京、天津等城市為代表的“純民營”形式，但北京公共自行車服務(wù)處于倒閉的邊緣；以武漢、上海等城市為代表的“政府補助”形式，而武漢是國內(nèi)公共自行車服務(wù)在最短時間發(fā)展最快的城市；以蘇州、常熟、南通、徐州等城市為代表的“合同承包”形式，根據(jù)最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計，蘇州已成為全國地級市之中公共自行車站點及數(shù)量最多的城市*資料來源于姑蘇晚報，2012-04-16.http://www.suzhou.gov.cn/news/szxw/201204/t20120416_121886.shtml.；以杭州、株洲等城市為代表的“政府服務(wù)”形式，其中，杭州于2011年被英國廣播公司(BBC)旅游頻道評為“全球8個提供最棒的公共自行車服務(wù)城市”之一，其運作的相關(guān)政策迅速擴散到其他大中城市，2014年11月，杭州公共自行車系統(tǒng)項目代表杭州市獲得廣州國際城市創(chuàng)新獎和網(wǎng)絡(luò)人氣城市獎“雙獎”殊榮。根據(jù)案例選擇和資料收集的上述三條原則，本研究選取前三種形式為研究對象，即北京、武漢、蘇州的城市自行車服務(wù)作為案例，其均屬于民營化范疇，并將第四種形式作為參考對比對象，即選擇杭州市公共自行車服務(wù)作為參考案例。所選擇案例的描述性分析如下表3所示。

表3　案例的描述性分析

①參照仲量聯(lián)行發(fā)布的《中國新興城市50強》研究報告。1.5線城市是即將向一線城市逼近。

案例1(北京個案)：北京是較早開展公共自行車租賃服務(wù)的城市，有多家民營企業(yè)提供自行車租賃服務(wù)，但只是在借助奧運的推動后才真正成長。以方舟自行車服務(wù)公司為例，成立于2008年，曾是全國最大的網(wǎng)絡(luò)化自行車出租服務(wù)公司，其雇傭的員工主要來自于下崗失業(yè)人員，因而公司得到了政府支持開展此項服務(wù)。對于公共服務(wù)而言，其利潤微薄，為了增加利潤，一方面是提高租賃價格，奧運會期間，自行車租賃收費標準是1小時5元，24小時20元，對于習慣了4毛錢公交車票的市民而言，公共自行車服務(wù)的價格很昂貴；另一方面是減輕成本壓力，公司試圖借鑒國外經(jīng)驗，通過在租車點設(shè)立廣告牌，在車身噴涂廣告等方式盈利補貼，但申請多次未得到政府允許，而在站點賣飲料、礦泉水等，市容、綜合執(zhí)法等部門也經(jīng)常會干預(yù)。因而，不到一年，這家北京最大的公共自行車租賃公司因經(jīng)營不善而解散，虧損超過1000萬[21]。成立于2005年的北京貝科藍圖公共自行車租賃公司也是如此，舉步維艱，5年里公司已經(jīng)虧本4200多萬元，多次申請有關(guān)部門需求扶持，但均沒有結(jié)果，公司在2009年2個月內(nèi)不得不裁掉了280多名下崗失業(yè)的員工。

案例2(武漢個案)：2008年9月，在一次由武漢市領(lǐng)導組織的兩型社會會議上，時任市長阮成發(fā)提出各城區(qū)可試點免費公共自行車，并采用招標方式選擇公共自行車運行公司，隨后上海龍騎天際公司、武漢鵬程房地產(chǎn)開發(fā)有限公司和武漢鑫飛達環(huán)保節(jié)能科技有限公司先后成為最早參與武漢公共自行車試點的三家民營企業(yè)。2009年3月15日，武漢市政府發(fā)出文件《關(guān)于加快推進便民自行車公共服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)的意見》，正式啟動公共自行車項目。其采用的是政府主導推進的模式，但政府原則上不直接投入資金，而是授予運營企業(yè)廣告經(jīng)營權(quán)及其他項目開發(fā)權(quán)，企業(yè)通過自主經(jīng)營獲得資金，用于公共自行車建設(shè)和管理，企業(yè)基本可以實現(xiàn)收支平衡，以武漢鑫飛達環(huán)保節(jié)能科技有限公司為例，其前期投資2億人民幣(企業(yè)自有資金1.2億，浦發(fā)銀行無抵押貸款5000萬，明確用來支持武漢公共自行車服務(wù)，另外3000萬來自其他貸款)，每年運營費用近6000萬，來源途徑如表4*愛心企業(yè)共建是指政府聘用下崗工人管理站亭，并發(fā)放補貼。從2010年開始，政府補貼政策開始實施，每新建站點補貼10萬、每輛新自行車補貼100元，對于符合公益崗位的下崗工人，政府補貼1000元/月。[21]。政府采用公共資源置換企業(yè)投入資金和提供公共服務(wù)，政府用較少的財政投入最大化地提供公共服務(wù)，采取體制機制創(chuàng)新，使得武漢市公共自行車服務(wù)成長迅速。然而鑫飛達公司取得自行車項目之后，經(jīng)營重點轉(zhuǎn)向了房地產(chǎn)、廣告?zhèn)髅降阮I(lǐng)域，將用于公共自行車發(fā)展方面的政府資源用到了其他業(yè)務(wù)*資料來源于新華網(wǎng)，2014-04-13.http://news.sina.com.cn/c/2014-04-13/160829924008.shtml.，運營5年后，2014年武漢公共自行車項目卻陷入了“車輛少、租車難”，部分站點癱瘓荒廢的地步。

表4　鑫飛達環(huán)保節(jié)能科技有限公司運營費用

案例3(蘇州個案)：2010年8月30日，蘇州公共自行車正式啟動，政府通過競爭性招標的方式，在4家企業(yè)中評審確定了由民營企業(yè)——蘇州自由運動科技有限公司具體籌劃實施運營工作，包括規(guī)劃、建設(shè)、車輛配置、運營管理和維護等一整套服務(wù)。政府部門主要承擔規(guī)劃定點協(xié)調(diào)和政策支持引導的服務(wù)職能。目前主城區(qū)的公共自行車由運營公司前期投入，政府通過廣告位營收進行后期支付，而園區(qū)和新區(qū)則是通過每年定額的財政支付，作為公司的運營費用。二者本質(zhì)上都是政府購買服務(wù)，并且在合同中已達成共識：對于所購買的服務(wù)，是需要做出評價后才能買單。為此，蘇州市市容市政管理局相關(guān)部門負責對公共自行車服務(wù)的日常運營進行監(jiān)督管理，并組織日常的檢查考核，考核的方式包括定期檢查和隨即抽查相結(jié)合，每月不少于兩次，考核的內(nèi)容包括設(shè)備維護與日常保養(yǎng)，運營服務(wù)與車輛調(diào)配，運營安全與報表匯總，以及制度管理與廣告設(shè)置等方面。對于公司的運營成本，是由財政每年進行審核。因而無論是公共自行車運營公司的資金使用情況，還是其服務(wù)質(zhì)量，蘇州市政府都有一套不斷完善的監(jiān)管體制進行監(jiān)督。

案例4(杭州個案)：2008年，杭州市政府主導下，由國有企業(yè)杭州公交集團與杭州公交廣告公司共同出資500萬元，組建國有獨資的公共自行車公司。政府投入資金用于硬件配套、系統(tǒng)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，免費提供土地和其他商業(yè)資源，并將公共自行車服務(wù)系統(tǒng)的資產(chǎn)劃歸為公共自行車公司。運營公司具體負責維護、運營與管理，后續(xù)的建設(shè)、運營維護由政府與運營公司共同解決。作為公共服務(wù)，公共自行車的維護與運營需要大量財政投入，而公共自行車公司可通過市場化進行運作，以維持收支平衡。目前杭州市政府的財政投入，規(guī)定為從土地出讓金中提取一部分投入到公共自行車發(fā)展中，另外一部分收入來源于企業(yè)廣告收入和自行車租金收入。此外，公共自行車公司通過發(fā)明創(chuàng)新，開發(fā)出一系列公共自行車服務(wù)系統(tǒng)專利，已被其他城市所購買，這筆收入是其他城市無法復制的。

五、案例分析與討論

透過上述案例描述性分析可知，不同的供給模式由于政府職責的介入程度以及在操作過程中的管理因素具有明顯差異，這種差異也決定了不同城市在公共自行車服務(wù)過程中需要進行進一步討論，需要清楚把握不同形式供給模式的適用條件和范圍，以及其運行過程中的收益與風險、監(jiān)管、發(fā)展的可持續(xù)性等問題。具體而言，可從如下四個方面進行針對性地分析與討論：

1.對于案例1的純民營形式，首要明確公共自行車服務(wù)的公共屬性地位。

相比于其他服務(wù)供給模式，純民營形式是將公共自行車服務(wù)劃為私人服務(wù)，因而政府不作為，依靠民營企業(yè)自發(fā)的市場行為來供給，而政府補助、合同承包和政府服務(wù)三種形式均將公共自行車歸為公共服務(wù)，能夠體現(xiàn)出地方政府的角色。案例1所描述的純民營形式，在實踐中就暴露了上述問題：(1)公共自行車的屬性界定不準確。公共自行車屬于典型的準公共物品，但我國許多城市還未將其列入到整體城市發(fā)展規(guī)劃當中，這就導致公共自行車服務(wù)被納入到私有物品范疇，無法獲得政府相關(guān)部門的大力支持。(2)政府責任缺失。許多公共服務(wù)交由市場供給，主要源于政府財政拮據(jù)，但政府是對公共服務(wù)負有最終責任的，即政府責任市場化和提供機制市場化之區(qū)別[22]。案例1顯示北京市政府在供給公共自行車服務(wù)時完全卸載給私有企業(yè)，而沒有體現(xiàn)其責任。如此一來，企業(yè)經(jīng)營的難度、變數(shù)和風險大為增加，純民營形式的前景將隨之暗淡?？梢?，地方政府的態(tài)度和管理方式在相當程度上會影響到公共自行車服務(wù)純民營形式的效果，甚至是企業(yè)的生存。無論是北京還是天津的案例，都無法看到政府的“影子”，政府沒有恰如其分地扮演服務(wù)安排者的角色。比較而言，案例4作為政府服務(wù)體現(xiàn)出特有的優(yōu)勢，即公共自行車作為公共服務(wù)屬性，定位明確，并將其納入到城市公共交通發(fā)展規(guī)劃當中，與公共汽車等公共交通方式一樣，每年有固定的財政投資支持，可以確保公眾能夠公平而且低成本地使用服務(wù)。

2.對于案例2的政府補助形式，首要是建立考核監(jiān)督機制。

民營化供給服務(wù)，需與政府與市場建立風險分擔機制，在三種民營化案例中，僅有案例2中政府補助形式體現(xiàn)了收益共享與風險分擔，例如案例2早期的迅速發(fā)展可發(fā)現(xiàn)民營化在實踐中顯示出一些優(yōu)勢：(1)采用政府向社會資本融資的方式，利用市場的各項資源，例如可以利用市場企業(yè)控制成本、管理高效的優(yōu)勢，以及政府能夠引導和控制資源的優(yōu)勢[22]，提高公共服務(wù)的有效配置；(2)政府補助形式能夠使得政府與企業(yè)風險共擔和收益共享，可以提高雙方積極性，以上海市閔行區(qū)公共自行車服務(wù)為例，企業(yè)運營收入主要為政府補貼和廣告收入，廣告收入中政府和企業(yè)3∶7分成。但案例2武漢市公共自行車服務(wù)在后期管理中，尤其是政府對企業(yè)的監(jiān)管不到位，導致企業(yè)單純追求經(jīng)濟利益而沒有受到約束，追求短期利益而不利于公共自行車項目的長遠發(fā)展。表明政府補助這種民營化形式必須慎重考慮如下限制性條件，即政府需要對市場有充分的了解，包括服務(wù)成本、質(zhì)量等方面的信息，建立適宜的成本考核機制，明確政府補助的數(shù)額、范圍等細節(jié)，從而能夠針對性地對企業(yè)進行補貼。

3.對于案例3的合同承包形式，首要建立公私合作伙伴關(guān)系。

民營化強調(diào)的是政府是市場的合作，政府補助和合同承包均是如此，相比于政府補助，合同承包中政府與市場的合作程度更深，二者建立起的伙伴關(guān)系更加牢固，其一方面可以更加有效地刺激服務(wù)的提供，另一方面對政府的能力有更高的要求。例如案例3描述的蘇州公共自行車服務(wù)的合同承包實踐取得了顯著成績，可將該類民營化形式的優(yōu)勢概括為：(1)合同承包通過競爭性招標的方式，選擇更加有效率的企業(yè)運營公共自行車服務(wù)，改善運營管理水平，使得蘇州、徐州等地級市公共自行車發(fā)展迅速；(2)合同承包形式使得運營企業(yè)能夠靈活變化地調(diào)節(jié)公共自行車系統(tǒng)，服務(wù)的供給根據(jù)市場需求而定；(3)由于實行的是先評價后支付形式，并且在承包合同中已有明確要求，會刺激運營企業(yè)努力提供公眾所需的服務(wù)。對于合同承包形式，其存在一些潛在的問題需要注意：(1)對于公共自行車這類公共服務(wù)，政府需要成為精明的購買者。精明購買型政府具有針對利益沖突和監(jiān)控的管理能力，需要政府在專業(yè)知識和技能方面至少應(yīng)具備最低水平[23]，這種能力是評價公共自行車企業(yè)績效水平的關(guān)鍵。(2)政府需要保留帶有政策制定性質(zhì)的工作，不能承包出去，因為這是政府的直接職責，例如為了保護公眾的利益，可以邀請公眾參與到自行車線網(wǎng)布置、票價聽證等。(3)合同承包涉及到委托代理問題，如何有效地協(xié)調(diào)和均衡雙方利益就成為一個十分關(guān)鍵的問題，如果政府沒有精心設(shè)計一套合同，包括風險控制、收益分配等，有效和持久的委托承包是不可能的，同時還產(chǎn)生了對代理方的控制問題，一旦失去控制，委托雙方都會產(chǎn)生難以估量的影響[24]。

4.對于案例4的政府服務(wù)形式，首要借助社會資本，建立可持續(xù)的財政保障機制。

民營化的三種形式均提倡利用市場資金，以減輕政府的財政壓力，而對于政府服務(wù)形式而言，需要有足夠的財力進行保障，然而對于財政收入有限的欠發(fā)達城市，需要利用市場資源。以案例4為例，雖然杭州市公共自行車服務(wù)取得了顯著的成就，但需要地方政府每年投入大量資金進行補貼，因而其公共支出是否能夠長期得到保障是政府和運營者所關(guān)心的問題。因為中國地方政府公共財政的支出結(jié)構(gòu)，一方面取決于地方財政收入狀況，另一方面取決于地方政府的施政偏好，即年度工作計劃。當?shù)胤截斦杖氩粔虺湓＃约罢呢斦С鲋攸c轉(zhuǎn)向其他領(lǐng)域時，以政府形式存在的公共自行車項目的運營會受到較大沖擊。此外，相比于民營化形式而言，政府服務(wù)這種制度安排還存在一些其他注意的問題：(1)政府通過建立國有獨資的企業(yè)來運營，這就意味著公共自行車服務(wù)的所有權(quán)、管理權(quán)實質(zhì)上都屬于地方政府，政府需要承擔包括投資、生產(chǎn)和運營等所有風險；(2)國有企業(yè)在壟斷供給時往往會存在低效率的問題，政府如何監(jiān)管和激勵運營企業(yè)來提高績效是一個難題。

六、結(jié)論與建議

我國城市公共自行車交通屬于新興服務(wù)，以民營化視角來研究政府與市場合作供給的文獻欠缺，當前的研究較多停留在運行現(xiàn)狀的調(diào)查與交通規(guī)劃層面，強調(diào)在現(xiàn)有運行條件下該如何通過技術(shù)手段來優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。本文將公共自行車服務(wù)視為一種公共服務(wù)，以民營化理論為依托，側(cè)重于政府與市場合作過程中的制度安排來供給服務(wù)，將城市公共自行車服務(wù)引入到公共管理學科領(lǐng)域進行研究，突破原有的交通學科領(lǐng)域的技術(shù)層面研究。

在上述思路下建立公共服務(wù)民營化供給模式比較模型，以解釋公共自行車服務(wù)民營化服務(wù)中的制度安排。在該模型中，民營化供給模式存在關(guān)鍵的兩個維度：民營化的“外部形式”與“內(nèi)部運行機制”，即一方面，由于各城市政府的偏好差異和具體背景差異，依據(jù)提供與生產(chǎn)相區(qū)別的二分法，可將我國城市公共自行車服務(wù)分為純民營、政府補助、合同承包三種民營化形式，此外還有完全強調(diào)政府角色的政府服務(wù)形式；另一方面，根據(jù)公共服務(wù)供給中利益相關(guān)者的責任關(guān)系，可對每種民營化形式的授權(quán)、融資、執(zhí)行、監(jiān)管與績效四個環(huán)節(jié)進行分析。上述公共服務(wù)民營化供給模式比較分析框架，豐富了民營化理論內(nèi)涵，架構(gòu)起了經(jīng)典的“薩瓦斯民營化理論”與“世界銀行公共服務(wù)責任分析框架”之間的聯(lián)系，可以很好地解釋和比較中國城市公共自行車服務(wù)的民營化實踐，并為中國情景下的公共自行車供給模式發(fā)展提供問題診斷(見下表5)與相關(guān)解決途徑。

表5　中國情景下各服務(wù)供給模式重點關(guān)注環(huán)節(jié)

(1)從實踐來看，中國城市公共自行車服務(wù)的純民營形式效果不佳，主要原因在于政府沒有體現(xiàn)其應(yīng)有的責任，沒有將公共自行車視作為一種公共服務(wù)供給，導致民企承擔過多的風險，不利于公共自行車服務(wù)的長期發(fā)展，為了改變這種績效不佳的現(xiàn)狀，重點在于授權(quán)環(huán)節(jié)需要政府積極介入，介入的方式包括兩種，一是政府提供政策支持，如給予公共自行車企業(yè)相關(guān)場地、稅收等方面的優(yōu)惠，鼓勵企業(yè)通過盤活資產(chǎn)來實現(xiàn)盈利與支出平衡，二是政府給予財政資金補貼[25]，既可以給予運營企業(yè)補貼，降低其生產(chǎn)和運營成本，也可以給予乘客補貼，降低乘客的費用，從而達到鼓勵使用公共自行車服務(wù)的目的。

(2)相比之下，政府補助比純民營形式供給更有效果，但其面臨的難點是政府如何對運營商進行補助，包括補助的范圍、補助的數(shù)額等問題。對于這類形式的服務(wù)供給，一方面，需要地方政府建立全過程的跟蹤監(jiān)督機制，例如定期評價服務(wù)績效，實時掌握服務(wù)運營商的經(jīng)營狀態(tài)，及時糾正運營商偏離服務(wù)正常供給的意圖；另一方面，可委托社會第三方專業(yè)機構(gòu)，對運營商實行成本測定，明確哪一類成本是政策性虧本，需要地方政府給予補貼，明確哪一類成本是由企業(yè)自身經(jīng)營不善導致的，這類成本需由企業(yè)自身承擔。通過成本規(guī)制辦法，明確成本來源，針對性的補貼，有利于降低政企合作的總體交易費用。

(3)在中國，合同承包形式獲得了政府的積極提倡與支持，它強調(diào)政府與市場之間制度化的合作，采用合約化管理，因而這種形式在不同的城市得到快速發(fā)展，具有可持續(xù)發(fā)展性，但它對地方政府監(jiān)管能力、合同管理能力等方面有更高的要求，因而需要考慮如何減少由于委托代理而帶來的交易成本。對于這類形式的供給，政府需要通過招投標等方式選擇特定的公共自行車運營企業(yè)，并確保企業(yè)受政府的監(jiān)控，因而選擇運營者時的透明程度、程序公正性等需要重點關(guān)注；在選擇完運營者之后，要求雙方嚴格按照合同條約管理和約束自己的行為，對運營者而言，政府要建立獎勵與懲罰機制，確保合作順利實施。

(4)作為上述民營化形式的參考，本文選取了政府服務(wù)形式作為對比，其由政府主導來供給，采取建立國有企業(yè)的方式來運作，為公眾提供了便捷的服務(wù)，效果較好，但存在的問題是如何確保其能持久地投入財政資金進行補貼，所有的風險均為地方政府承擔，這可能是限制其可持續(xù)性發(fā)展的一個重要因素，因而在融資環(huán)節(jié)需要政府如何來引進社會資本的參與，實質(zhì)上，十八屆三中全會提出的混合所有制改革為這類服務(wù)供給模式的問題提供了解決路徑，即通過國有資本與社會資本組成混合所有制企業(yè)，改變原有的國有資本獨資狀況，改革后國有資本所占比例超過51%，確?；旌纤兄破髽I(yè)提供服務(wù)的公益屬性不改變，與此同時，由于社會資本的介入，可以緩解地方政府財政壓力，解決融資問題。

中國城市公共自行車服務(wù)的民營化實踐對于政府與市場合作理論提供了豐富的回應(yīng)與拓展，它尤其表明在合作中所倡導的制度安排和機制設(shè)計是關(guān)鍵，因而對于各城市而言需要在結(jié)合自身實際情景的條件下，選擇合適的民營化形式，并根據(jù)其運行機制中需要注意的關(guān)鍵環(huán)節(jié)來進行機制設(shè)計，確保公共自行車服務(wù)供給的可持續(xù)性。當前，中國各級政府正在大力推行向市場購買服務(wù)，本文研究明確了各類民營化供給模式中存在的問題，以及需要重點關(guān)注的環(huán)節(jié)，可為政府購買服務(wù)的有效實施提供決策建議。

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(本文責編：王延芳)