論核電事故國(guó)際法律責(zé)任——兼評(píng)日本福島核電站事故的國(guó)際賠償問題

邢愛芬1，　解　彬

(1.北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京　100875 ；

2. 山東誠(chéng)公律師事務(wù)所，山東 濰坊　261041)

論核電事故國(guó)際法律責(zé)任——兼評(píng)日本福島核電站事故的國(guó)際賠償問題

邢愛芬1，解彬1,2

(1.北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京100875 ；

2. 山東誠(chéng)公律師事務(wù)所，山東 濰坊261041)

摘要：能源緊張的全球化趨勢(shì)使得各國(guó)都在加緊核電建設(shè)，然而一旦發(fā)生核電事故則會(huì)因核能的特殊性造成全方位長(zhǎng)久的跨界損害。對(duì)核電事故的國(guó)際法律責(zé)任研究的重要意義日益凸顯。核電事故的國(guó)際法律責(zé)任既包括傳統(tǒng)的國(guó)家責(zé)任，也涉及跨界損害賠償責(zé)任。兩種責(zé)任形式既密切相關(guān)，其法律基礎(chǔ)、責(zé)任履行方式又有所不同。當(dāng)今核電事故的國(guó)際法律責(zé)任制度尚不健全，滯后于實(shí)踐需要，日本福島核電站事故造成的跨界損害至今尚未履行任何國(guó)際法律責(zé)任。國(guó)際社會(huì)亟需在相關(guān)草案基礎(chǔ)上出臺(tái)有法律約束力的國(guó)際公約，為核電事故國(guó)際法律責(zé)任的履行提供國(guó)際法規(guī)則。

關(guān)鍵詞：核電事故；國(guó)家責(zé)任；國(guó)際法律責(zé)任；損害賠償責(zé)任 [1]黃瑤.國(guó)際法[M].北京:法律出版社，2004.

ADiscussionoftheInternationalLegalResponsibilityofNuclearAccident

——CommentingonInternationalCompensationofJapan's

FukushimaNuclearPowerPlantAccident

XINGAi-fen1， XIE bin1，2

(1.LawSchool，BeijingNormalUniversity，Beijing100875，China；

2.ShandongChenggongLawFirm，Weifang261041，China)

bindinginternationalconventiononthebasisoftherelevantdraftinordertoproviderulesofinternationallawforfulfillmentofinternationallegalresponsibilityofnuclearaccident.

Keywords:nuclearaccident；stateresponsibility；nationallegalresponsibility；liabilityfordamages

人類歷史上第一起核電事故是1986年4月26日前蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站爆炸事故。根據(jù)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)制定的國(guó)際核能事件分級(jí)表①，該事故也是人類歷史上第一起達(dá)到7級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的核電事故。2011年3月11日日本大地震引發(fā)的日本福島核電站事故已達(dá)到與當(dāng)年切爾諾貝利核電事故同級(jí)的水平。②由于福島核電站核泄漏造成的核輻射以及東京電力公司擅自向海中傾倒核污染廢水給亞洲周邊國(guó)家的環(huán)境造成了難以估量的破壞，引起了國(guó)際社會(huì)關(guān)于核電事故的國(guó)家責(zé)任的深思以及關(guān)于日本是否要承擔(dān)國(guó)家責(zé)任的一系列討論。

一、 核電事故國(guó)際法律責(zé)任的構(gòu)成與免除

1997年，國(guó)際法委員會(huì)第49屆會(huì)議上在“國(guó)際法不加禁止行為引起損害性后果的國(guó)際責(zé)任”專題下區(qū)分了“預(yù)防危險(xiǎn)活動(dòng)的跨界損害”和“國(guó)際賠償責(zé)任”兩個(gè)不同的方面，已經(jīng)把思路從根據(jù)活動(dòng)是否具有不法性來區(qū)分國(guó)家責(zé)任和國(guó)際賠償責(zé)任，調(diào)整到根據(jù)國(guó)家是否履行預(yù)防義務(wù)上來。2001年，國(guó)際法委員會(huì)通過《國(guó)家責(zé)任條款草案》奠定了國(guó)家責(zé)任的基本框架。同年，國(guó)際法委員會(huì)第53屆會(huì)議上又二度通過了修改后的《國(guó)際法不加禁止的行為所產(chǎn)生的損害性后果的國(guó)際責(zé)任(預(yù)防危險(xiǎn)活動(dòng)的跨界損害條款草案)》(以下簡(jiǎn)稱《預(yù)防責(zé)任條款草案》)。2006年國(guó)際法委員會(huì)第58屆會(huì)議上通過了《國(guó)際法不加禁止的行為所產(chǎn)生的損害性后果的國(guó)際責(zé)任(危險(xiǎn)活動(dòng)引起跨界損害所造成的損失的國(guó)際責(zé)任條款草案)》(以下簡(jiǎn)稱《損失分配原則草案》)。上述國(guó)際法律文件為核電事故國(guó)際法律責(zé)任的構(gòu)成與免除提供了法律基礎(chǔ)和法律依據(jù)。

(一)核電事故國(guó)際法律責(zé)任的構(gòu)成

第一，國(guó)家不能因核電站的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)人是企業(yè)或個(gè)人而免責(zé)。由于各國(guó)核能利用活動(dòng)基本上都受國(guó)家控制，因此造成核電事故的行為基本上可歸因于國(guó)家。但在一些國(guó)家是企業(yè)甚至個(gè)人從事核電站的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，這些核電站發(fā)生事故造成了跨界損害，國(guó)家是否能因其屬企業(yè)或個(gè)人的活動(dòng)而免責(zé)呢？鑒于核能的特殊性，核電事故造成的跨界損害有可能上升到周邊國(guó)家維護(hù)領(lǐng)土完整的層面。首先，根據(jù)“不損害國(guó)外環(huán)境義務(wù)”原則，國(guó)家對(duì)私人損害行為存在適當(dāng)?shù)淖⒁饬x務(wù)，這是國(guó)家責(zé)任來源之一。其次，根據(jù)《核安全公約》規(guī)定，對(duì)于因核電站引起的安全問題，對(duì)其有管轄權(quán)的國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。③國(guó)家對(duì)核電站營(yíng)運(yùn)人的活動(dòng)必須擁有控制權(quán)，因?yàn)檫@種活動(dòng)具有高風(fēng)險(xiǎn)性，一旦發(fā)生事故，運(yùn)營(yíng)人通常缺乏承擔(dān)所有損失的賠償能力。由此可見，不論核損害究竟是事故起源國(guó)國(guó)家或政府的行為，還是其企業(yè)或私人的行為，也不論國(guó)家的結(jié)構(gòu)形式或政權(quán)體系如何，只要事故發(fā)生在該國(guó)管轄內(nèi)并且造成了實(shí)際損害后果，國(guó)家就要承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)際法律責(zé)任。在此次日本福島核電事故中，雖然直接行為人是運(yùn)營(yíng)人東京電力公司，日本政府存在監(jiān)管不力的責(zé)任。日本政府對(duì)東京電力公司傾倒核廢水的行為沒有采取任何措施，也沒有盡到“適當(dāng)注意義務(wù)”、“損害防止義務(wù)”以及在緊急事件中的合作義務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國(guó)際賠償責(zé)任。

第二，跨界環(huán)境損害以造成實(shí)害后果為責(zé)任構(gòu)成要件。在核電事故中，國(guó)家承擔(dān)的是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，并且在主觀上已經(jīng)排除了行為的不法性作為國(guó)家責(zé)任構(gòu)成要件，具有后果責(zé)任的性質(zhì)。強(qiáng)調(diào)將國(guó)家行為造成實(shí)害后果作為構(gòu)成要件之一，也是為了避免國(guó)家責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)成本過高而對(duì)核電的和平利用活動(dòng)造成不利影響。

第三，行為與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系。施害行為必須與損害結(jié)果之間存在直接的因果關(guān)系。由于環(huán)境損害本身具有高度復(fù)雜性、專業(yè)性、長(zhǎng)期性等特點(diǎn)，要證明損害結(jié)果與核電事故之間的因果關(guān)系十分復(fù)雜，受害國(guó)往往因證據(jù)取得和認(rèn)定的難度、科學(xué)技術(shù)的局限以及核損害的潛伏性等種種不利因素，難以證明損害的因果關(guān)系。例如在日本核電事故發(fā)生之后，韓國(guó)政府就曾試圖通過國(guó)際法院起訴日本，要求其承擔(dān)國(guó)際法律責(zé)任，但由于對(duì)事故的事實(shí)調(diào)查取證的難度太大最終沒能實(shí)現(xiàn)。

(二)核電事故國(guó)際法律責(zé)任的免除

核電事故中國(guó)際法律責(zé)任的免除是就傳統(tǒng)國(guó)家責(zé)任而言的，目前已為多數(shù)國(guó)家所接受的排除國(guó)家行為不法性的事由包括：不可抗力、事先同意、自衛(wèi)、對(duì)抗措施、避免危難、危急情況、時(shí)效、國(guó)有化等?？缃绛h(huán)境損害在特定條件下也可以適用國(guó)家責(zé)任的免責(zé)事由，但應(yīng)有一定的限制。本文認(rèn)為，核電事故中國(guó)家責(zé)任的免除主要存在以下三種情形。

1.情形一：不可抗力

核電事故的發(fā)生有可能是人為疏忽造成，如前蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站事故，美國(guó)三里島核電站事故；但也有可能是由不可抗力造成的，如地震、海嘯、火山爆發(fā)等。由不可抗力引發(fā)的國(guó)家責(zé)任有可能適用國(guó)家責(zé)任的免除，但要符合一定的條件：第一，國(guó)家行為必須是由不可抗力或無法預(yù)見的事件引起，且不可抗力須是損害發(fā)生的唯一原因；第二，這些行為是該國(guó)無法控制的；第三，該國(guó)所處的客觀情況也無法履行其國(guó)際義務(wù)。如果不符合這些條件，即使事故起因是不可抗力，國(guó)家仍須承擔(dān)國(guó)家責(zé)任。雖然日本福島核電事故的直接原因是強(qiáng)烈大地震引發(fā)的海嘯，屬于不可抗力。但由于日本不僅有違反國(guó)際環(huán)境法上消極義務(wù)的行為，例如沒有完全盡到預(yù)防與合作義務(wù)，也存在違反國(guó)際公約等違反國(guó)際法上積極義務(wù)的行為，如擅自向海中傾倒含有放射性物質(zhì)的核廢水之行為，仍需對(duì)事故造成的跨界損害承擔(dān)國(guó)際賠償責(zé)任。

2.情形二：避免危難

1972年《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》第5條第1款規(guī)定，為了保護(hù)人的生命或?yàn)榘踩仨毜那闆r，允許不適用禁止傾倒廢物的條款。④基于此，本文認(rèn)為，由核電事故造成的核損害在某些情況下也可以適用危難作為免責(zé)事由，但必須對(duì)援引的前提條件進(jìn)行如下嚴(yán)格限制：第一，在應(yīng)對(duì)核電事故過程中的行為是避免這種危難狀態(tài)的唯一解決方法，除此以外沒有任何其他選擇；第二，國(guó)家采取違法行為時(shí)間點(diǎn)與危難狀態(tài)的時(shí)間點(diǎn)必須一致，不能提前，也不能推后。只有同時(shí)滿足這兩個(gè)條件，才能援引危難作為免除國(guó)家責(zé)任的事由。

3.情形三：危急情況

危急情況⑤(necessity)是一國(guó)為保護(hù)本國(guó)之根本利益，根據(jù)情況本身的急迫性而采取的一種主動(dòng)決斷?！案纠妗?，一般是指“國(guó)家的存亡、維持必要的公共服務(wù)、維護(hù)國(guó)內(nèi)的和平秩序、人民的生存和保護(hù)環(huán)境”。[1](P196)危急情況與避免危難不同，后者涉及的是國(guó)家公民的生命危險(xiǎn)。核電事故危害的特殊性使其有可能造成危急情況。

國(guó)際法委員會(huì)在《國(guó)家責(zé)任條文草案》第25條第1款明確規(guī)定了對(duì)援引危急情況作為解除一國(guó)行為不法性的限制，同時(shí)在第2款還對(duì)不得援引危急情況的情形做出了嚴(yán)格的限制⑥。據(jù)此，結(jié)合實(shí)踐中可能存在的問題，本文認(rèn)為核電事故周邊國(guó)家或地區(qū)援引“危急情況”需要滿足以下條件：

首先，核電事故對(duì)周邊國(guó)家或地區(qū)的基本利益造成了嚴(yán)重而迫切的損害，并且該行為是為保護(hù)基本利益的唯一辦法，此依據(jù)是《國(guó)家責(zé)任條款草案》第25條第1款(a)項(xiàng)的限制要求。其含義有三：第一，核電事故造成的損害必須是嚴(yán)重的，危及該國(guó)甚至整個(gè)地區(qū)乃至國(guó)際社會(huì)的利益。第二，這種損害在確定的某一時(shí)間是迫切的，并且是能客觀確定的。但在實(shí)踐中，由于“危急情況”是在危險(xiǎn)本身還未發(fā)生時(shí)，因此在時(shí)間上很難認(rèn)定何時(shí)才達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。盡管如此，本文認(rèn)為核損害的潛伏性并不影響對(duì)其迫切性的認(rèn)定。一旦發(fā)生嚴(yán)重的核泄漏事件，在監(jiān)測(cè)輻射值達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，基本可以確認(rèn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的危險(xiǎn)是不可避免的。因此，在到達(dá)這種輻射值的那個(gè)時(shí)刻，便可以認(rèn)定這種危險(xiǎn)是迫切的。第三，該國(guó)采取的造成損害后果的措施是當(dāng)時(shí)唯一的解決方案，除此以外別無他法。

其次，周邊國(guó)家或地區(qū)的行為不會(huì)對(duì)整個(gè)國(guó)際社會(huì)的基本利益造成更大的損害，此依據(jù)是《國(guó)家責(zé)任條款草案》第25條第2款(b)項(xiàng)的要求。有學(xué)者將該條解釋為，“援引的利益必須高于所有其他因素，不只是從行為國(guó)的觀點(diǎn)出發(fā)，而是應(yīng)以對(duì)彼此競(jìng)爭(zhēng)的單獨(dú)的或集體利益的合理評(píng)估為依據(jù)?！盵2](P192)因此，在援引“危急情況”時(shí)，要對(duì)該行為所保護(hù)的利益與可能侵犯的利益之間進(jìn)行利益比較，至少考察利益的重要程度和被侵犯的嚴(yán)重程度兩個(gè)要素。

第三，在核電事故中，周邊國(guó)家或地區(qū)所采取的行動(dòng)必須是保護(hù)其基本利益的唯一方法。唯一的要求意味著，如果存在第二種選擇，只要能達(dá)到保護(hù)其利益的目的，則不管這種方法對(duì)其的代價(jià)或便利程度。不放寬對(duì)“危急情況”的援引，是為了避免權(quán)利濫用，實(shí)際上也是站在國(guó)際法的高度保護(hù)各方利益。

第四，如果是周邊國(guó)家或地區(qū)促成了這種危急情況，則不得援引“危急情況”，否則就是顯失公平，此依據(jù)是《國(guó)家責(zé)任條款草案》第25條第2款。在核電事故中，周邊國(guó)家或地區(qū)如果在明明可以采取預(yù)防措施的情況下，卻不積極主動(dòng)保護(hù)自身利益，甚至采取的行為在某種程度上還加劇或擴(kuò)大了損害，則失去了援引“危急情況”的權(quán)利。

第五，周邊國(guó)家或地區(qū)對(duì)援引“危急情況”采取的措施造成的損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的賠償。根據(jù)《國(guó)家責(zé)任條款草案》第27條的規(guī)定，“危急情況”解除國(guó)家行為不法性的情況不妨礙對(duì)該行為造成的任何物質(zhì)損失進(jìn)行賠償。

最后，在核電事故的國(guó)家責(zé)任問題上，還存在一種禁止援引“危急情況”的情形,即不得涉及違反強(qiáng)行法，例如，不管核電事故造成了多大損害，即使?jié)M足以上所有條件，周邊受害國(guó)家或地區(qū)也不能使用武力，并援引“危急情況”免除國(guó)家責(zé)任。

實(shí)際上，在援引“危急情況”介入核電事故的控制這個(gè)問題上，國(guó)家之間也還沒有完全達(dá)成共識(shí)，現(xiàn)行國(guó)際制度下也尚未有這樣的先例。從應(yīng)對(duì)和處理核電事故相關(guān)問題的國(guó)際實(shí)踐來看，現(xiàn)行國(guó)際法的規(guī)定和習(xí)慣還存在一定的弊端和滯后。

二、核電事故受害方權(quán)益的國(guó)際法救濟(jì)與實(shí)現(xiàn)

目前調(diào)整國(guó)際法不加禁止行為引發(fā)的國(guó)家責(zé)任的相關(guān)國(guó)際條約或公約還處于草案階段，囿于法律約束力的不足，在國(guó)際實(shí)踐中對(duì)核損害這樣的跨界損害的受害方權(quán)益的國(guó)際法救濟(jì)與實(shí)現(xiàn)均比較困難。

(一)核電事故中受害方權(quán)益的國(guó)際法救濟(jì)方式

核電事故中對(duì)兩種責(zé)任形式之救濟(jì)，因責(zé)任性質(zhì)的不同而有所差異。

對(duì)于國(guó)家違反相應(yīng)義務(wù)造成的核電事故，適用國(guó)際環(huán)境法針對(duì)國(guó)家不法行為造成跨界環(huán)境損害的一般救濟(jì)。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，救濟(jì)方式主要有停止不法行為、停止損害、恢復(fù)原狀和賠償。要求停止不法行為的常見方式是由法院發(fā)布禁令，也可以由國(guó)際機(jī)構(gòu)發(fā)出臨時(shí)法令，但對(duì)于國(guó)際裁判機(jī)構(gòu)是否有權(quán)發(fā)布這樣的臨時(shí)法令還存在分歧，因此在國(guó)際實(shí)踐中，要求停止不法行為的救濟(jì)方式主要局限于外交抗議或聲明等措施。停止損害指“停止損害后果繼續(xù)發(fā)生”[3]，是由傳統(tǒng)國(guó)家責(zé)任承擔(dān)方式中“中止不法行為”衍生而來的適用于跨界環(huán)境損害的一種救濟(jì)方式。核電事故中，只要是能有效停止核損害的繼續(xù)發(fā)生或控制甚至縮小核損害范圍的措施，事故起源國(guó)都應(yīng)當(dāng)盡全力實(shí)施?；謴?fù)原狀是指對(duì)由國(guó)際不法行為造成的侵害，恢復(fù)到遭受侵害之前的狀態(tài)，前提是恢復(fù)原狀在物質(zhì)上并非不可能。⑦但由于核損害，尤其是輻射損害的特殊性，導(dǎo)致人身健康和環(huán)境恢復(fù)都需要相當(dāng)漫長(zhǎng)的時(shí)間，實(shí)踐中難以達(dá)到“恢復(fù)原狀”的效果，對(duì)于不能恢復(fù)原狀的核損害的救濟(jì)則主要適用賠償，賠償額應(yīng)與所受損害程度相適應(yīng)，并且這種損害也是“可用金錢衡量的”(financially assessable)。⑧核電事故起源國(guó)需承擔(dān)恢復(fù)受害國(guó)在遭受核損害之前的環(huán)境狀況的費(fèi)用，即達(dá)到“恢復(fù)原狀”所支出的費(fèi)用。但實(shí)踐中核電事故造成環(huán)境損害的范圍不易界定，如核輻射造成的生物多樣性的喪失，評(píng)估損失時(shí)在很大程度上受到技術(shù)和認(rèn)識(shí)的限制。

對(duì)于國(guó)際法上不加禁止行為造成的損害，或者國(guó)家已履行預(yù)防核電事故及防止損害擴(kuò)大的相應(yīng)義務(wù)但仍然造成的損害，主要適用國(guó)際賠償責(zé)任的救濟(jì)。根據(jù)《損失分配原則草案》，損害是指“對(duì)人員、財(cái)產(chǎn)或環(huán)境所造成的重大損害”。⑨然而，在國(guó)際實(shí)踐中，只有在少數(shù)案件中裁判機(jī)構(gòu)要當(dāng)事方采取環(huán)境保護(hù)措施，或者對(duì)環(huán)境損害進(jìn)行賠償”[4](P169~171)。救濟(jì)的方式是事故起源國(guó)對(duì)受害國(guó)的實(shí)際損失給予金錢或物質(zhì)的補(bǔ)償，其性質(zhì)不是民事責(zé)任上的賠償。在已有國(guó)際實(shí)踐中，國(guó)家即使向受害國(guó)給予一定的補(bǔ)償，更多的只是出于一種道義，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到“充分賠償”。⑩賠償?shù)男再|(zhì)是補(bǔ)償性而非懲罰性，且救濟(jì)限于核電事故本身造成的直接損失，這也是與基于國(guó)際義務(wù)基礎(chǔ)的賠償?shù)闹饕獏^(qū)別所在。這主要是因?yàn)楦鲊?guó)在跨界環(huán)境損害領(lǐng)域的賠償問題上沒能達(dá)成一致，尚未形成相應(yīng)的國(guó)際法慣例，更未簽署公約，使得對(duì)核損害救濟(jì)的國(guó)家責(zé)任履行缺乏堅(jiān)實(shí)而可操作的國(guó)際法依據(jù)。

(二)核電事故中受害方權(quán)益的實(shí)現(xiàn)途徑

有關(guān)核損害的國(guó)際法律責(zé)任問題也可以通過外交途徑來解決，通常這也是國(guó)家的首選。在福島核電事故中，多數(shù)周邊國(guó)家都從外交上通過抗議、聲明等形式敦促日本履行其國(guó)際義務(wù)，減少核污染擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)。但外交途徑的局限性也顯而易見，解決問題的效率和效果都不理想，因?yàn)樗饕€是依賴國(guó)家主動(dòng)履行國(guó)際義務(wù)，建立健全完善發(fā)達(dá)的國(guó)際法律責(zé)任制度才是解決問題的根本。迄今核電事故中國(guó)際法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)途徑主要有以下三種：

第一種是單方途徑之反措施(countermeasures)。這是傳統(tǒng)國(guó)際法理論中國(guó)家責(zé)任實(shí)現(xiàn)的單方途徑，指受害國(guó)為促使責(zé)任國(guó)停止不法行為和賠償損失，針對(duì)責(zé)任國(guó)采取的維護(hù)自己權(quán)益的暫時(shí)措施，其目的是為了督促核電事故責(zé)任國(guó)履行義務(wù)和責(zé)任。國(guó)際環(huán)境法上反措施因其是“對(duì)已有環(huán)境義務(wù)的繼續(xù)履行或適當(dāng)履行的價(jià)值肯定大于任何的損害賠償”[4](P183)而顯現(xiàn)出特別的價(jià)值。但前提之一是存在先行行為，如核電事故國(guó)沒有履行甚至嚴(yán)重違反相應(yīng)的國(guó)際義務(wù)，且反措施只能是針對(duì)責(zé)任國(guó)而不能針對(duì)第三國(guó)。如果事故起源國(guó)在受害國(guó)采取反措施之后履行了相應(yīng)的國(guó)際義務(wù)，則反措施應(yīng)立即停止。此外，采取反措施同樣必須遵守國(guó)際法基本原則和強(qiáng)制義務(wù)規(guī)定，如不使用武力和人權(quán)保護(hù)等。對(duì)核電事故中的國(guó)際賠償責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，則不適用采取反措施。

第二種是司法途徑，包括國(guó)際仲裁和國(guó)際訴訟兩種形式。雖然實(shí)踐中還沒有相應(yīng)案例，但理論上如果爭(zhēng)議通過外交途徑得不到解決，則應(yīng)尋求司法途徑。在福島核電事故發(fā)生后，日本曾向大海排入含有低濃度放射性物質(zhì)的污水。此舉遭到周邊國(guó)家的強(qiáng)烈不滿和抗議，韓國(guó)曾因此考慮向國(guó)際法院起訴要求日本賠償損害，但最終因調(diào)查取證難度太大而放棄。盡管這是一個(gè)不成功的試圖通過司法途徑來維護(hù)環(huán)境權(quán)益的例子，但韓國(guó)這一舉動(dòng)對(duì)日本停止排污行為仍有一定的積極意義。

關(guān)于受害私人直接請(qǐng)求核電事故起源國(guó)就其引起的核損害承擔(dān)國(guó)際法律責(zé)任并給予賠償?shù)膯栴}，目前隨著跨界訴訟活動(dòng)中外國(guó)與國(guó)內(nèi)當(dāng)事人平等準(zhǔn)入機(jī)制的跨界損害民事責(zé)任條約的增多，訴諸國(guó)內(nèi)法體系將是跨界環(huán)境損害領(lǐng)域越來越多采用的救濟(jì)途徑，[4](P166~168)這也可以避開國(guó)際法上復(fù)雜的要求和限制，比如用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)。

第三種是訴諸國(guó)際機(jī)構(gòu)。在國(guó)際環(huán)境法領(lǐng)域，國(guó)際機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中發(fā)揮著越來越重要的作用。對(duì)于污染大氣、土壤、水源等影響國(guó)家基本利益的環(huán)境損害，通常是由國(guó)家作為代表，通過國(guó)際環(huán)境爭(zhēng)端解決機(jī)制來解決對(duì)環(huán)境損害的賠償要求。目前國(guó)際上對(duì)核電領(lǐng)域的安全問題有管理職能的國(guó)際機(jī)構(gòu)主要有國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)(IAEA)，其在對(duì)核能利用的監(jiān)督、核電事故的調(diào)查、相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的制定以及國(guó)際環(huán)境資源管理等方面都起著重要作用，在預(yù)防和減少核電事故上也可以發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，監(jiān)督各國(guó)履行相應(yīng)的國(guó)際義務(wù)。不僅如此，對(duì)于因核電事故引起的國(guó)際法律責(zé)任問題，不管是何種形式的國(guó)際法律責(zé)任的爭(zhēng)議，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)都可以作為專門機(jī)構(gòu)參與核電事故的調(diào)查，調(diào)解相關(guān)國(guó)家之間的爭(zhēng)議。

三、核電事故法律責(zé)任國(guó)際規(guī)制發(fā)展趨勢(shì)

(一)亟需出臺(tái)相關(guān)國(guó)際公約

核電事故中國(guó)際法律責(zé)任的履行主要是對(duì)核電事故引起的損害進(jìn)行賠償，而其中針對(duì)環(huán)境損害的賠償在實(shí)踐中難度更大。一方面，實(shí)踐表明通過外交途徑獲得賠償希望不大；另一方面，走國(guó)際司法途徑索賠同樣存在諸多困難。首先，由于環(huán)境損害的間接性，想要證明環(huán)境損害與核電事故之間直接的因果關(guān)系頗為困難；其次，要量化環(huán)境損害的程度還存在諸多障礙。盡管《損失分配草案》中對(duì)損害要達(dá)到的嚴(yán)重程度有評(píng)注，規(guī)定了重大損害是指“超過可察覺的”。但環(huán)境損害本身難以用金錢衡量，加之對(duì)環(huán)境影響的評(píng)估受人們認(rèn)識(shí)的局限。

關(guān)于對(duì)日本福島核電事故的索賠問題，根據(jù)國(guó)際賠償責(zé)任的構(gòu)成要件，只要受害國(guó)能夠證明損害的客觀存在，并且與日本福島核電事故之間存在因果關(guān)系即可。然而在現(xiàn)實(shí)中，國(guó)際賠償責(zé)任因強(qiáng)制性不足表現(xiàn)出“軟責(zé)任”的性質(zhì)，對(duì)諸如核電事故造成環(huán)境污染引發(fā)的國(guó)際責(zé)任，已有的條款草案還沒有形成公約。有的國(guó)家“不太愿意受到‘責(zé)任規(guī)定’的約束?！盵5](P105)因此，核電事故中的國(guó)際法律責(zé)任的履行和實(shí)現(xiàn)亟需國(guó)家之間在核電發(fā)展與安全問題上達(dá)成更多的共識(shí)，進(jìn)一步細(xì)化草案，盡早出臺(tái)公約。

(二)確定國(guó)家和核電站營(yíng)運(yùn)人雙重責(zé)任制度

核電事故中可以請(qǐng)求事故起源國(guó)履行核損害的國(guó)際賠償?shù)臋?quán)利主體有兩種：一是遭受核電事故損害的國(guó)家；二是遭受核電事故損害的自然人或法人，前提是受害自然人或法人的原籍國(guó)未提出請(qǐng)求。義務(wù)主體問題要復(fù)雜一些：首先，如果國(guó)家對(duì)私人行為沒有盡到適當(dāng)注意義務(wù)，而這種私人行為造成了核電事故的跨界損害性后果，那么國(guó)家對(duì)私人行為也要承擔(dān)違反國(guó)際義務(wù)引起的國(guó)家責(zé)任。其次，核電站的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)因其特殊性實(shí)行的是雙重責(zé)任制度，即“責(zé)任是建立在國(guó)家和營(yíng)運(yùn)人雙重責(zé)任基礎(chǔ)上的”[6](P25~32)。由于核電事故可能造成特別嚴(yán)重的損害性后果，如果僅由核電站經(jīng)營(yíng)人承擔(dān)損害賠償責(zé)任，難以補(bǔ)償實(shí)際損害，因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)為核電事故損害承擔(dān)補(bǔ)充賠償責(zé)任。根據(jù)國(guó)際法委員會(huì)的《預(yù)防責(zé)任條款草案》和《損失分配原則草案》，在核損害的國(guó)際損失分配模式上，可以適用個(gè)人優(yōu)先賠償和國(guó)家補(bǔ)充賠償相結(jié)合的雙重保證。

(三)加強(qiáng)國(guó)際法律責(zé)任的私法救濟(jì)

囿于國(guó)家承擔(dān)賠償存在諸多障礙，通過私法途徑進(jìn)行救濟(jì)便成為國(guó)內(nèi)外大多學(xué)者認(rèn)同的解決國(guó)際環(huán)境損害責(zé)任的一種發(fā)展趨勢(shì)。[7](P113~119)核電事故造成的核損害責(zé)任的私法化，是指通過賦予核電站營(yíng)運(yùn)人一定的責(zé)任，由從事核電建設(shè)與運(yùn)作活動(dòng)的營(yíng)運(yùn)人承擔(dān)損害賠償，從而減輕國(guó)家作為主體承擔(dān)的國(guó)際法律責(zé)任，可以在一定程度上緩解國(guó)際法律責(zé)任的履行困難，作為對(duì)國(guó)際法欠發(fā)達(dá)現(xiàn)狀的一種彌補(bǔ)。國(guó)際法委員會(huì)近年的編纂重點(diǎn)也偏向國(guó)際環(huán)境損害的私法賠償，《預(yù)防責(zé)任條款草案》和《損失分配原則草案》即有所體現(xiàn)。《損失分配原則草案》實(shí)質(zhì)是個(gè)人優(yōu)先賠償與國(guó)家補(bǔ)充性賠償相結(jié)合的一種分配模式。這種模式體現(xiàn)了在跨界損害中對(duì)國(guó)際法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)以及損失分配向私法救濟(jì)靠攏的趨勢(shì)。但這種私法化的趨勢(shì)并不意味著否認(rèn)國(guó)家在環(huán)境跨界損害中承擔(dān)國(guó)際法律責(zé)任的原則。私法化只是為了在不幸發(fā)生這種情況時(shí)，私法上的救濟(jì)更容易實(shí)現(xiàn)，能更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)受害方損失的賠償。由于草案的內(nèi)容大多只是原則性的規(guī)定，國(guó)際社會(huì)還需要構(gòu)建出更為完善的私法救濟(jì)規(guī)則和國(guó)家之間的合作機(jī)制。

四、結(jié)論

日本福島核電事故的發(fā)生雖然是由自然災(zāi)害引起的，但根據(jù)東京電力公司對(duì)此次核危機(jī)的處置和表現(xiàn)，它不能援引《維也納公約》中的不可抗力完全免責(zé)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國(guó)家責(zé)任和損害賠償責(zé)任。首先，當(dāng)福島核電站1號(hào)機(jī)組廠房發(fā)生爆炸，東京電力公司沒有立刻向日本政府匯報(bào)，其采取的措施不力加之時(shí)間的拖延導(dǎo)致核電站出現(xiàn)裂縫，使得核污水泄漏到大海。其次，東京電力公司還涉嫌篡改數(shù)據(jù)，且多次隱瞞事故導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大，而各界也普遍質(zhì)疑其公布的數(shù)據(jù)和信息的真實(shí)性。再次，東京電力公司在控制不力的情況下，為保住核電站多次拒絕外部援助，導(dǎo)致錯(cuò)過了應(yīng)對(duì)核電事故的最佳時(shí)期。更糟糕的是，日本政府在沒有通知周邊國(guó)家的情況下，默許東京電力公司擅自向大海傾倒核廢水，違反了國(guó)際環(huán)境法的基本原則。日本東京電力公司作為福島核電站的運(yùn)營(yíng)人應(yīng)當(dāng)對(duì)此次核電事故造成的損害承擔(dān)固定金額的有限賠償責(zé)任，在其無力完全賠償損害的情況下，日本政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)充賠償責(zé)任。但迄今為止，日本并沒有因其在此次核電事故中的任何行為承擔(dān)國(guó)家責(zé)任或者國(guó)家賠償責(zé)任，國(guó)際社會(huì)包括日本國(guó)內(nèi)對(duì)日本政府和東京電力公司的不滿和指責(zé)不絕于耳，國(guó)際社會(huì)應(yīng)繼續(xù)追討日本的賠償責(zé)任，核電安全領(lǐng)域責(zé)任制度的細(xì)化和完善還任重而道遠(yuǎn)。一方面，國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)就核電事故中的國(guó)際法律責(zé)任的相關(guān)問題達(dá)成一致，形成國(guó)際法規(guī)則；另一方面，在民用核能領(lǐng)域進(jìn)行全面合作是當(dāng)前國(guó)際社會(huì)規(guī)范民用核能利用、積極應(yīng)對(duì)核電事故的一種優(yōu)先選擇。

國(guó)際環(huán)境法終極目的是保護(hù)環(huán)境而不在于造成環(huán)境損害之后的賠償，因此，在核電領(lǐng)域?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)的防范價(jià)值高于對(duì)核電事故的補(bǔ)救。日本福島核電事故的發(fā)生再次表明，各主權(quán)國(guó)家在發(fā)展核電的同時(shí)，真正承擔(dān)起相關(guān)的國(guó)際環(huán)境保護(hù)責(zé)任才是根本。“只有在國(guó)際政策把環(huán)境保護(hù)視為高于核能利用帶來的經(jīng)濟(jì)利益的時(shí)候，國(guó)際法才能真正起到其應(yīng)有的規(guī)制作用。”[8](P453)

注釋：

①國(guó)際核能事件分級(jí)表(InternationalNuclearEventScale,INES)是1990年由國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)(InternationalAtomicEnergyAgency，IAEA)公布，目的是為了使傳媒和公眾更易了解核電站的安全問題。INES由IAEA和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)的核能機(jī)構(gòu)(NEA)共同策劃，IAEA負(fù)責(zé)監(jiān)察，IAEA里面60個(gè)會(huì)員國(guó)支持這個(gè)分級(jí)表。分級(jí)的評(píng)分主要是依據(jù)對(duì)三個(gè)領(lǐng)域的考慮：場(chǎng)外的沖擊(Off-SiteImpact)、場(chǎng)內(nèi)的沖擊(On-SiteImpact)和深度防御措施的耗損(Defence-in-DepthDegradation)。根據(jù)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的規(guī)定，核安全事件共分為7級(jí)，其中1至3級(jí)為事件(Incident)，4至7級(jí)為事故(Accident)。參見http://www.iaea.org/Publications/Factsheets/English/ines.pdf，最后訪問日期2012-05-29。

②1999年發(fā)生的日本東海村鈾轉(zhuǎn)換廠核臨界事故，根據(jù)INES被定為4級(jí)，屬于核事件。1999年9月30日上午，日本東海村JCO公司的一座鈾轉(zhuǎn)換廠工人違反操作程序，把富集度18.8%的鈾溶液(相當(dāng)于含16公斤鈾)直接倒入沉淀槽中(沉淀槽容納的最大操作量限定為2.4公斤，其臨界質(zhì)量為5.5公斤)，由此引發(fā)核臨界事故。該次核事件也被美國(guó)《時(shí)代》評(píng)為人類歷史中的環(huán)境災(zāi)難十大事件之一。但此次福島核電站事件已達(dá)INES規(guī)定的7級(jí)，屬于核事故。

③參見《核安全公約》序言Ⅲ：重申核安全的責(zé)任由對(duì)核設(shè)施有管轄權(quán)的國(guó)家承擔(dān)。

④該條款規(guī)定：當(dāng)保證人命安全或船舶、航空器、平臺(tái)或其他海上構(gòu)筑物的安全確有必要時(shí)，如果傾倒是防止威脅的唯一辦法，并確信傾倒所造成的損失將小于用其他辦法而招致的損失……。

⑤國(guó)際法上將“危急情況(necessity)”界定為“一國(guó)處于這樣一種狀態(tài)，致使該國(guó)為保護(hù)其受到緊迫的危險(xiǎn)所威脅的基本利益的唯一方法是采取不遵守該國(guó)所承擔(dān)的對(duì)另一國(guó)的國(guó)際義務(wù)的行為?！眳⒁娰R其治：《國(guó)家責(zé)任法及案例淺析》，182頁，北京，法律出版社，2003。

⑥該條第1款內(nèi)容如下：一國(guó)不得援引危急情況作為理由解除不遵守該國(guó)某項(xiàng)國(guó)際義務(wù)的行為的不法性，除非：(a)該行為是該國(guó)保護(hù)基本利益、對(duì)抗某項(xiàng)嚴(yán)重迫切危險(xiǎn)的唯一方法；(b)該行為并不嚴(yán)重?fù)p害作為所負(fù)義務(wù)之對(duì)象的國(guó)家或整個(gè)國(guó)際社會(huì)的基本利益。第2款內(nèi)容如下：一國(guó)不得在以下情況下援引危急情況作為解除其行為不法性的理由：(a)有關(guān)國(guó)際義務(wù)排除援引危急情況的可能性；(b)該國(guó)促成了該危急情況。

⑦參見2001年《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任草案》第35條。

⑧參見2001年《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任草案》第36條第2款。

⑨參見《關(guān)于危險(xiǎn)活動(dòng)造成的跨界損害案件中損失分配的原則草案》原則2(a)。

⑩根據(jù)《國(guó)家責(zé)任條款草案》第35~37條之規(guī)定，對(duì)損害的“充分賠償”主要包括恢復(fù)原狀(restitution)、賠償損失(compensation)和令人滿意(satisfaction)三方面。

參考文獻(xiàn)：

文章編號(hào)：1671-1653(2015)01-0039-07

中圖分類號(hào)：D996.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：：A

DOI10.3969/j.issn.1671-1653.2015.01.007

Abstract:The globalization trend of the energy tension makes all countries step up construction of nuclear power. However，once a nuclear accident happens, it will result in a full range of long-term trans-boundary damage due to the particularity of nuclear power. The importance of research on the international legal responsibility of nuclear accident has become increasingly prominent. The international legal responsibility of nuclear accident includes not only traditional state responsibility，but also trans-boundary damage compensation responsibility. Two kinds of responsibility forms are closely related，but their legal basis and way to fulfill responsibilities are different. Today, the international legal liability system of nuclear power accident is not yet perfect，lagging behind the practical needs. Trans-boundary damage caused by the accident at Japan's Fukushima nuclear power plant has not fulfilled any international legal responsibility yet. The international community needs to issue a urgent legally

收稿日期：2015-01-12

作者簡(jiǎn)介：邢愛芬(1964-),女，北京人，北京師范大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，博士，主要從事國(guó)際法研究。

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