論檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的角色與定位
——兼評(píng)最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》

李艷芳 吳凱杰

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論檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的角色與定位
——兼評(píng)最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》

李艷芳 吳凱杰

2015年7月，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院開展檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)，開啟了環(huán)境公益訴訟的新篇章。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟既有法理基礎(chǔ)，也符合現(xiàn)實(shí)需要。但檢察機(jī)關(guān)在參與環(huán)境公益訴訟時(shí)，需要妥當(dāng)處理公益訴權(quán)與行政權(quán)和社會(huì)監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系。環(huán)境行政權(quán)在維護(hù)環(huán)境公共利益上具有主導(dǎo)性，應(yīng)避免檢察監(jiān)督權(quán)與環(huán)境行政權(quán)失衡。由于社會(huì)公眾在提起環(huán)境公益訴訟上的“最終啟動(dòng)者”地位，還應(yīng)防范檢察機(jī)關(guān)過度干涉社會(huì)公眾的訴權(quán)。為此，需要對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟在訴訟對(duì)象選擇、訴訟范圍劃分、訴訟順序安排、訴訟權(quán)利限制、與刑事公訴銜接配合等方面進(jìn)行不同于普通民事訴訟與一般公益訴訟的設(shè)計(jì)安排。

檢察機(jī)關(guān)；環(huán)境公益訴訟；公益訴訟人

現(xiàn)行《民事訴訟法》第55條雖然確立了民事公益訴訟制度，并將民事公益訴訟的原告主體確定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，但未明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“法律規(guī)定的有關(guān)組織”的具體范圍。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步規(guī)定了提起環(huán)境民事公益訴訟的社會(huì)組織的條件，但未涉及可提起環(huán)境公益訴訟的機(jī)關(guān)以及“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”是否包括檢察機(jī)關(guān)。在近年的實(shí)踐中，多地檢察機(jī)關(guān)探索環(huán)境公益訴訟，嘗試運(yùn)用司法力量推進(jìn)環(huán)境治理，但起訴資格問題困擾著檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的發(fā)展。在此背景下，2015年7月1日，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)，7月2日，最高人民檢察院出臺(tái)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》）予以落實(shí)?！对圏c(diǎn)方案》在區(qū)分民事公益訴訟與行政公益訴訟的基礎(chǔ)上，規(guī)定了試點(diǎn)案件范圍、訴訟參加人、訴前程序、起訴條件與訴訟請(qǐng)求等，這些規(guī)定對(duì)推進(jìn)我國(guó)環(huán)境公益訴訟具有重要現(xiàn)實(shí)意義。但也應(yīng)當(dāng)看到，《試點(diǎn)方案》僅對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟作了嘗試性、原則性的規(guī)定，部分規(guī)定仍顯粗糙。比如，針對(duì)檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的角色與定位，《試點(diǎn)方案》僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是“公益訴訟人”，但對(duì)如何避免其訴權(quán)與行政權(quán)摩擦碰撞、如何與其他環(huán)境公益訴訟原告主體實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)等未予明確，部分有關(guān)公益訴訟人的具體制度設(shè)計(jì)仍存在進(jìn)一步探討的空間。本文在分析檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中角色與定位的基礎(chǔ)上，對(duì)完善檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度提出具體建議。

一、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的法理基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)需要

在傳統(tǒng)當(dāng)事人理論下，訴訟的適格原告必須與利益訴求有“直接利害關(guān)系”[1]，公共利益因缺乏“直接利害關(guān)系人”而難以進(jìn)入司法程序。隨著公共利益的獨(dú)立價(jià)值日益凸顯，“直接利害關(guān)系”理論難以滿足利益救濟(jì)的實(shí)際需求，訴訟理論逐步由僅包括自我救濟(jì)的主觀訴訟擴(kuò)張至保護(hù)公共利益的客觀訴訟，適格原告范圍也由“直接利害關(guān)系人”延展至“非直接利害關(guān)系人”[2]（P153）。程序當(dāng)事人、訴的利益、訴訟信托等理論為這一擴(kuò)張過程提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。程序當(dāng)事人理論認(rèn)為：“訴訟當(dāng)事人是一個(gè)程序性的概念，判斷訴訟當(dāng)事人是否適格，只要看起訴的當(dāng)事人是誰，是否擁有訴權(quán)（程序訴權(quán)），而無須從實(shí)體法上考察其與訴訟標(biāo)的關(guān)系，也就是說當(dāng)事人可以不是利害關(guān)系人?！盵3]訴的利益理論則主張，“原告與案件之間并非不存在直接利害關(guān)系，而是這種利害關(guān)系并非為原告所獨(dú)享或分享，勝訴之后獲得的訴訟利益也并非為原告所實(shí)際控制”[4]，即存在區(qū)別于直接利害關(guān)系的訴的利益。訴訟信托理論以公共信托為基礎(chǔ)強(qiáng)調(diào)：“為了保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，需要有一個(gè)‘代言人’作為當(dāng)事人以自己的名義提起訴訟，該代言人作為當(dāng)事人，并非直接利害關(guān)系人，對(duì)訴訟標(biāo)的也不享有正當(dāng)利益，只是基于實(shí)體權(quán)利人的‘信托’而享有程序意義上的訴權(quán)，以自己的名義提起訴訟并承擔(dān)程序意義上的訴訟結(jié)果，這種信托基于法律規(guī)定而產(chǎn)生?！盵5]（P154）

以上述訴訟理論為基礎(chǔ)，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法理基礎(chǔ)，學(xué)界主要有以下幾種觀點(diǎn)：第一，“公益代表人”說。江偉教授提出：“必須要設(shè)定一個(gè)能夠代表公共利益，而且擁有足夠有效法律手段和權(quán)威的主體代表國(guó)家提起訴訟、參與訴訟”[6]，檢察機(jī)關(guān)是最佳主體。第二，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”說。湯維建教授認(rèn)為：“檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，理應(yīng)對(duì)公益性法律的遵守情況進(jìn)行監(jiān)督。如果公益性法律受到了侵犯，但卻沒有主體提起相應(yīng)的訴訟，這實(shí)際上否定了公益性法律的作用。”[7]（P113）第三，“公訴人”說。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，“檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)首先形成于對(duì)犯罪行為的國(guó)家追訴，但對(duì)刑事犯罪的追訴已經(jīng)不能包含公訴權(quán)之行使的所有形式”，“公訴權(quán)的涉獵范圍的確定以是否屬于公益為標(biāo)準(zhǔn)”。[8]以上學(xué)說雖然論證角度不同，但本質(zhì)上均從《憲法》第129條“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”出發(fā)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)作出詮釋，為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟奠定了堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟既有法理基礎(chǔ)，也符合客觀現(xiàn)實(shí)需要。我國(guó)環(huán)境公益訴訟長(zhǎng)期面臨立案難、取證難、勝訴難的問題，“三難”問題嚴(yán)重制約了環(huán)境公益訴訟的發(fā)展與環(huán)境公共利益的維護(hù)。相較于環(huán)境公益訴訟的其他原告主體，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)“三難”困局具有十分明顯的優(yōu)勢(shì)：

首先，檢察機(jī)關(guān)擁有不受行政機(jī)關(guān)干擾的獨(dú)立地位，可以解決環(huán)境公益訴訟立案難的問題?！稇椃ā返?31條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！痹谀壳暗沫h(huán)境公益訴訟實(shí)踐中，獲得法院立案仍是難以逾越的門檻。例如，2015年8月，寧夏中衛(wèi)市中級(jí)人民法院以主體不適格為由裁定不予受理中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（簡(jiǎn)稱“中國(guó)綠發(fā)會(huì)”）提起的“騰格里沙漠污染”環(huán)境公益訴訟。[9]中國(guó)綠發(fā)會(huì)是成立超過30年的知名社會(huì)組織，擁有提起包括“康菲溢油案”在內(nèi)的3起環(huán)境公益訴訟獲得法院立案的成功經(jīng)驗(yàn)。[10]中國(guó)綠發(fā)會(huì)此次遭遇立案難題，只是社會(huì)組織面臨訴訟障礙的一個(gè)縮影。既然新《環(huán)境保護(hù)法》已明確社會(huì)組織是提起環(huán)境公益訴訟的適格原告，且立案登記制改革已在全國(guó)法院開展，為何實(shí)踐中環(huán)境公益訴訟立案仍困難重重呢？合理的解釋只能是，對(duì)于環(huán)境公益訴訟這一新生事物，部分法院依然持有“環(huán)境問題不歸我管，歸政府管”的習(xí)慣性思維，不愿承擔(dān)“政治責(zé)任”，因而極力尋找法律規(guī)定的“漏洞”以阻止或者延緩社會(huì)組織對(duì)具有較大影響的環(huán)境案件提起訴訟。在此背景下，檢察機(jī)關(guān)與法院同屬司法機(jī)關(guān)，具有不受行政機(jī)關(guān)干涉的獨(dú)立法律地位，由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟有利于減輕法院的疑慮，分擔(dān)法院的“政治責(zé)任”，幫助法院盡快進(jìn)入角色，以解決環(huán)境公益訴訟立案難的問題。

其次，與社會(huì)組織相比，檢察機(jī)關(guān)擁有法定證據(jù)調(diào)查權(quán)，可以解決環(huán)境公益訴訟取證難問題。取證難是社會(huì)組織面臨的又一棘手問題。2015年6月初，大連市環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)接連提起兩起特大環(huán)境公益訴訟，其中起訴中石油“7·16”事故污染環(huán)境索賠逾6億元一案尤為引人關(guān)注。該協(xié)會(huì)在接受采訪時(shí)表示，“從這兩起環(huán)境公益訴訟的發(fā)起過程看，最大的困難是取證，相關(guān)行政部門不愿配合”，在“7·16”污染訴訟中，“對(duì)水底生物污染、對(duì)海灘的污染等情況，需要職能部門提供數(shù)據(jù)，但去了后要不到”。[11]然而，大連市海洋與漁業(yè)局等有關(guān)行政部門也有難處，“能支持就支持，能提供的數(shù)據(jù)都提供了，但由于缺少明確的支持規(guī)定，有些數(shù)據(jù)也無法提供”[12]。由此可見，社會(huì)組織面臨的取證難度較大。而檢察機(jī)關(guān)通過運(yùn)用其法定證據(jù)調(diào)查權(quán)，不僅有助于打消行政部門對(duì)提供證據(jù)的合法性疑慮，盡快獲取有關(guān)行政部門已經(jīng)掌握的案件相關(guān)數(shù)據(jù)資料，而且能夠憑借其法定職權(quán)將取證對(duì)象進(jìn)一步擴(kuò)展到相關(guān)企業(yè)單位，從而獲得更加直接充分的證據(jù)?！捌渌黧w在提起公益訴訟的問題上，通常會(huì)遇到調(diào)查事實(shí)取證難的問題，但這一點(diǎn)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來說并非障礙?！盵13]（P118）

最后，檢察機(jī)關(guān)擁有訴訟方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，有助于解決環(huán)境公益訴訟勝訴難的問題。通過履行刑事公訴、抗訴等傳統(tǒng)檢察權(quán)職能，檢察機(jī)關(guān)擁有精通訴訟業(yè)務(wù)的專業(yè)隊(duì)伍和豐富的訴訟經(jīng)驗(yàn)，相較于社會(huì)組織，其專業(yè)優(yōu)勢(shì)顯而易見。2014年12月29日，在江蘇省高級(jí)人民法院審結(jié)的泰州“天價(jià)環(huán)境公益訴訟案”中，原告泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)勝訴的原因之一，也是泰州市人民檢察院和江蘇省人民檢察院兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)出庭支持起訴。[14]有部分學(xué)者認(rèn)為：“與檢察機(jī)關(guān)相比，環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)更為適合提起環(huán)境公益訴訟?！盵15]但事實(shí)卻相反，實(shí)踐中許多環(huán)保監(jiān)管部門在實(shí)施初期調(diào)查后，選擇將案件移送檢察機(jī)關(guān)起訴。有學(xué)者在梳理了2007年到2012年國(guó)內(nèi)公開報(bào)道的30起環(huán)境公益訴訟案件后發(fā)現(xiàn)，其中12起（40%）由檢察機(jī)關(guān)提起，環(huán)保局及資源管理部門只提起了6起（20%），且多起并非出自行政機(jī)關(guān)的積極意愿，而是在檢察機(jī)關(guān)督促并支持下起訴的，如2010年昆明市環(huán)保局訴三農(nóng)農(nóng)牧有限公司、昆明羊甫聯(lián)合牧業(yè)有限公司水污染的案件，就是在昆明市檢察院的積極督促與支持下提起的。*另外，據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)各級(jí)法院近年來已經(jīng)受理環(huán)境民事公益訴訟至少17 起，其中由檢察機(jī)關(guān)提起的有6起，環(huán)保監(jiān)管部門（環(huán)保部門、庫(kù)區(qū)管理局、海洋局）提起的有3起。參見別濤：《環(huán)境公益訴訟立法的新起點(diǎn)——〈民訴法〉修改之評(píng)析與〈環(huán)保法〉修改之建議》，載《法學(xué)評(píng)論》，2013（1）。[16]檢察機(jī)關(guān)雖然缺乏環(huán)境專業(yè)知識(shí)與判斷能力，但在訴訟中，法律專業(yè)知識(shí)和訴訟經(jīng)驗(yàn)更為關(guān)鍵，足以彌補(bǔ)其環(huán)境專業(yè)能力的欠缺。

《試點(diǎn)方案》將檢察機(jī)關(guān)定位為“公益訴訟人”，以區(qū)別于通常意義的訴訟當(dāng)事人。但對(duì)于“公益訴訟人”的具體內(nèi)涵，《試點(diǎn)方案》及有關(guān)法律未予明確，學(xué)界對(duì)此的理解存在分歧。部分學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)同時(shí)扮演當(dāng)事人與法律監(jiān)督者的角色，如肖建國(guó)教授認(rèn)為：“檢察機(jī)關(guān)是特殊的公益訴訟原告，其享有憲法規(guī)定的法律監(jiān)督職能，身份上有一定的特殊性?！盵17]湯維建教授也認(rèn)為：“其（檢察機(jī)關(guān)）在公益訴訟中的身份和地位是雙重的：一方面，民事公訴人或行政公訴人屬于訴訟中的訴訟主體，享有訴訟當(dāng)事人所應(yīng)有的訴訟權(quán)利，負(fù)有訴訟當(dāng)事人所應(yīng)負(fù)的訴訟義務(wù)；另一方面，民事公訴人或行政公訴人又是訴訟中的監(jiān)督者，其對(duì)公益訴訟的公正高效以及法院對(duì)公益訴訟的中立客觀裁判有權(quán)實(shí)施法律監(jiān)督。”[18]然而，部分學(xué)者持不同觀點(diǎn)，如洪浩教授認(rèn)為，“法律監(jiān)督者在履行監(jiān)督職能時(shí)，不可能與作為被監(jiān)督者的人民法院處于平等的地位，況且監(jiān)督者也不能在被監(jiān)督的事項(xiàng)中擁有自身的利益。而享有民事公訴權(quán)的檢察機(jī)關(guān)對(duì)于其提起的公益訴訟案件，必然有著追求勝訴結(jié)果的‘自身利益’”[19]，因而反對(duì)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中身兼訴訟監(jiān)督的職能。

上述分歧產(chǎn)生的根本原因在于學(xué)者將檢察機(jī)關(guān)的當(dāng)事人角色與法律監(jiān)督者角色割裂看待，忽視了兩者的內(nèi)在一致性。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)作為原告提起公益訴訟時(shí)，其法律監(jiān)督的重心不再指向法院的裁判活動(dòng)，而是指向民事主體的守法活動(dòng)或行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)。在此意義上，實(shí)施法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)扮演當(dāng)事人角色的內(nèi)在追求，當(dāng)事人角色是檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督的外在表現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的“自身利益”就是其在履行監(jiān)督職能時(shí)所追求的利益，兩者內(nèi)在統(tǒng)一。作為公益訴訟人，檢察機(jī)關(guān)既可對(duì)民事主體提起民事公益訴訟，也可以對(duì)行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，以履行其法律監(jiān)督職能。

二、檢察機(jī)關(guān)民事公益訴權(quán)與環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)之間的互動(dòng)關(guān)系

隨著現(xiàn)代社會(huì)工業(yè)化、全球化、風(fēng)險(xiǎn)化程度的提高，環(huán)境污染與生態(tài)問題已不再限于單一源頭、單一時(shí)空，而是表現(xiàn)出多源頭、長(zhǎng)潛伏、跨區(qū)域的特征。[20]（P298-299）這些變化給環(huán)境損害事實(shí)、加害人及因果關(guān)系的認(rèn)定帶來了很大的挑戰(zhàn)。針對(duì)個(gè)案裁判、側(cè)重事后救濟(jì)的屬性使法院無法發(fā)揮預(yù)防環(huán)境問題發(fā)生的功能，司法系統(tǒng)無法保護(hù)具體環(huán)境受害人。[21]（P643-644）在此背景下，20世紀(jì)70年代前后，各國(guó)紛紛建立專門的環(huán)境保護(hù)部門或賦予其他部門環(huán)保職責(zé)，通過加強(qiáng)行政執(zhí)法應(yīng)對(duì)日益突出的環(huán)境問題。我國(guó)也不例外。

自1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》頒布以來，我國(guó)已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)了三十余部環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的法律，相關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章不計(jì)其數(shù)。這些法律法規(guī)已經(jīng)構(gòu)建起以環(huán)境保護(hù)部門為核心、其他環(huán)境監(jiān)管部門分工協(xié)作的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體制。相較于司法系統(tǒng)，行政機(jī)關(guān)擁有環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的專業(yè)人員與專門財(cái)政投入，具備履行環(huán)境保護(hù)職能所需要的專業(yè)知識(shí)和技能，因而能夠在預(yù)防、治理、應(yīng)急方面對(duì)環(huán)境實(shí)施全方位保護(hù)。雖然環(huán)境行政執(zhí)法效果飽受社會(huì)各界的質(zhì)疑，但問題的癥結(jié)在于環(huán)境保護(hù)制度的具體設(shè)計(jì)以及制度運(yùn)行環(huán)境的制約因素，而非行政權(quán)本身。也正是基于以上認(rèn)識(shí)，2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》繼續(xù)堅(jiān)持以行政權(quán)為主導(dǎo)的立法思路，完善執(zhí)法手段，強(qiáng)化執(zhí)法權(quán)力，但同時(shí)通過擴(kuò)大環(huán)境治理主體并強(qiáng)化其參與力度來彌補(bǔ)行政權(quán)的不足。[22]

在實(shí)踐中，行政手段自身無法有效解決環(huán)境問題而需借助司法力量的情形并不少見。例如，2015年6月，在大連市環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)訴大連日牽電機(jī)有限公司違法排放有毒物質(zhì)案中，大連市環(huán)監(jiān)支隊(duì)于2014年11月就發(fā)現(xiàn)該公司存在嚴(yán)重污染環(huán)境問題，大連市環(huán)保局還為此下發(fā)了行政處罰決定書，但結(jié)果不了了之。北京市昌平區(qū)都市芳園小區(qū)湖泊污染案也是如此。小區(qū)業(yè)主向政府反映舉報(bào)后，昌平區(qū)城管局經(jīng)調(diào)查于2014年10月下達(dá)責(zé)令改正通知書，但施工企業(yè)仍我行我素。*同樣的情況還出現(xiàn)在2012年陜西省韓城市環(huán)保局訴韓城白礬礦業(yè)有限責(zé)任公司案中，法院之所以賦予環(huán)保局原告資格，是因?yàn)椋喉n城市環(huán)保局“過去已采取了限期治理、停產(chǎn)整頓、行政處罰等多種行政手段，但依然無法阻止企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境，雖然對(duì)企業(yè)進(jìn)行了行政處罰，但處罰與企業(yè)造成的生態(tài)環(huán)境損害不對(duì)等。只能提起訴訟，由違法者來彌補(bǔ)公共環(huán)境的損害”。參見臺(tái)建林、劉曉軍：《企業(yè)拒不執(zhí)行環(huán)境監(jiān)管要求 擅將七點(diǎn)八萬立方廢渣排入河道——陜西首例環(huán)境公益訴訟案始末》，載《法制日?qǐng)?bào)》，2013-04-10。[23]據(jù)此，有學(xué)者認(rèn)為：“即使窮盡行政手段，也不能對(duì)國(guó)有環(huán)境資源的損害進(jìn)行完全的補(bǔ)償，財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)包括行政救濟(jì)、民事救濟(jì)和刑事制裁，其中任何一種都不可能提供完整的保護(hù)，三種法律責(zé)任的設(shè)計(jì)就是為了讓它們互補(bǔ)?！盵24]（P247）但是，只有極少數(shù)案件由于環(huán)保監(jiān)管部門的堅(jiān)持或社會(huì)組織的關(guān)注得以訴至法院，而多數(shù)情況下，違法者逃脫責(zé)任追究，環(huán)境損失未能獲得充分救濟(jì)。解決這一問題顯然不宜單方面依靠增加執(zhí)法手段或加強(qiáng)執(zhí)法力度，而應(yīng)允許檢察機(jī)關(guān)在適當(dāng)條件下啟用司法手段提供必要輔助。

美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)闄z察機(jī)關(guān)如何扮演好行政執(zhí)法活動(dòng)的輔助者角色提供有益的借鑒。國(guó)內(nèi)學(xué)界通常將美國(guó)聯(lián)邦司法部視為美國(guó)的“檢察機(jī)關(guān)”，并將美國(guó)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起環(huán)境公民訴訟作為可供我國(guó)參考的域外經(jīng)驗(yàn)。實(shí)際上，聯(lián)邦司法部是美國(guó)政府的行政分支，由總統(tǒng)管轄，其法律地位與我國(guó)檢察機(jī)關(guān)并不完全相同。由于中美政治體制上的差異，不宜籠統(tǒng)地將聯(lián)邦司法部歸入行政或司法機(jī)關(guān)的范疇，而應(yīng)具體考察其承擔(dān)的法定職責(zé)。美國(guó)聯(lián)邦司法部部長(zhǎng)是聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)，“總檢察長(zhǎng)處于法律和公共政策的交匯點(diǎn)，其典型權(quán)力包括：提起民事訴訟；代表政府機(jī)構(gòu)并辯護(hù)和/或質(zhì)疑立法活動(dòng)或行政活動(dòng)的合憲性；針對(duì)壟斷企業(yè)實(shí)行反托拉斯禁止行動(dòng)；執(zhí)行空氣、水污染和危險(xiǎn)物廢棄法；處理刑事上訴和嚴(yán)重的聯(lián)邦、州范圍內(nèi)的刑事訴訟?！盵25]（P170）可見，美國(guó)聯(lián)邦司法部具有“準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)”的性質(zhì)，雖然是政府的行政分支，但履行刑事公訴以及代表政府提起民事訴訟等司法職能。

在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，美國(guó)聯(lián)邦司法部主要扮演聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署行政執(zhí)法輔助者的角色。聯(lián)邦環(huán)保署是負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)工作的行政部門，職權(quán)來自于《清潔水法案》、《清潔空氣法案》等環(huán)境立法。當(dāng)企業(yè)違反環(huán)保法律時(shí)，環(huán)保署可以選擇采用民事行政措施、民事司法措施或者刑事措施等執(zhí)法措施加以糾正。[26]其中，民事行政措施與我國(guó)的行政執(zhí)法手段含義相近，包括行政警告、行政強(qiáng)制措施、行政處罰等；民事司法措施則與環(huán)境公益訴訟內(nèi)涵相似，指針對(duì)未能遵守立法或者規(guī)章要求、未能遵守行政命令、不能支付環(huán)保署清理超級(jí)基金（Superfund）場(chǎng)地的花費(fèi)或者未能自行實(shí)施清理工作的個(gè)人或?qū)嶓w提起的正式司法訴訟。[27]（P170）此類訴訟由聯(lián)邦司法部代表環(huán)保署提起，借助司法威懾力促使被訴人與政府達(dá)成調(diào)解協(xié)議或者要求法院作出禁令救濟(jì)或民事罰金的判決。[28]（P170）

美國(guó)國(guó)會(huì)希望聯(lián)邦環(huán)保署綜合利用民事行政措施、民事司法措施與刑事措施來確保環(huán)保法律的落實(shí)，提高行政效率。民事行政措施最常用但力度有限，當(dāng)其無法有效糾正違法行為時(shí)，聯(lián)邦環(huán)保署可決定采用更為嚴(yán)厲的民事司法措施甚至刑事措施來迫使違法者遵守法律。[29]（P623-624）聯(lián)邦司法部擁有法律和訴訟方面的專業(yè)知識(shí)和技能，由其提起訴訟并由聯(lián)邦環(huán)保署提供必要支持，更有利于獲得期待的司法結(jié)果。根據(jù)聯(lián)邦司法部與聯(lián)邦環(huán)保署簽訂的諒解備忘錄：“司法部有權(quán)代表環(huán)境保護(hù)署參與所有環(huán)境保護(hù)署為一方當(dāng)事人的案件。環(huán)境保護(hù)署可以委派本部門的律師加入訴訟，但該律師必須服從司法部的監(jiān)督和控制。當(dāng)司法部分配任務(wù)給參與訴訟的司法部律師和環(huán)境保護(hù)署律師時(shí)，必須充分考慮雙方律師的專業(yè)知識(shí)，以最優(yōu)化利用政府資源。司法部在代表環(huán)境保護(hù)署達(dá)成調(diào)解協(xié)議時(shí)，必須事先咨詢環(huán)保署長(zhǎng)和司法部長(zhǎng)并獲得他們的贊同。環(huán)境保護(hù)署必須保證司法部律師能夠方便地接觸到與案件相關(guān)的文件，而司法部則必須尊重環(huán)境保護(hù)署對(duì)科學(xué)與技術(shù)事項(xiàng)的理解。”[30]雖然法律并未禁止聯(lián)邦司法部越過聯(lián)邦環(huán)保署徑行提起訴訟，但實(shí)踐中聯(lián)邦環(huán)保署對(duì)各類執(zhí)法措施的選用決策獲得了聯(lián)邦司法部的充分尊重，因此，聯(lián)邦司法部不曾主動(dòng)提起環(huán)境公益訴訟。

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟，本質(zhì)上是國(guó)家通過司法手段實(shí)施環(huán)境治理。環(huán)境問題的特殊屬性決定了行政主導(dǎo)的必要性，檢察機(jī)關(guān)的民事公益訴權(quán)一般隱而不顯，優(yōu)先由環(huán)保監(jiān)管部門運(yùn)用行政手段處理解決。因此，我國(guó)可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，將檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴權(quán)定位為行政執(zhí)法活動(dòng)的輔助者。當(dāng)種種現(xiàn)實(shí)因素的存在導(dǎo)致行政手段難以奏效，司法手段反而更有利于保護(hù)環(huán)境公共利益時(shí)，環(huán)境行政機(jī)關(guān)可將案件交由檢察機(jī)關(guān)起訴，以求降低環(huán)境治理成本，提高環(huán)境治理效率。

三、檢察機(jī)關(guān)行政公益訴權(quán)與環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)之間的互動(dòng)關(guān)系

環(huán)境行政部門存在的合法性基礎(chǔ)在于其對(duì)環(huán)境公共利益的維護(hù)。鑒于環(huán)境治理的行政主導(dǎo)性，環(huán)境質(zhì)量與行政執(zhí)法質(zhì)量之間存在十分密切的關(guān)系，因而環(huán)境行政公益訴訟主要針對(duì)政府的違法行為以及疏松懈怠等行政不作為造成的環(huán)境公益損害。

在誰有資格對(duì)上述情形提起行政公益訴訟的問題上，美國(guó)主要授權(quán)給公民，即所謂的公民訴訟。雖然公民訴訟的對(duì)象包含民事主體的環(huán)境違法行為，但“民告官”的現(xiàn)象更為常見，主要針對(duì)執(zhí)法本身的問題。對(duì)行政部門提起公益訴訟的公民被稱為“私人檢察總長(zhǎng)”*美國(guó)最高法院認(rèn)為：“在出現(xiàn)官吏的違法行為時(shí)，為了制止這種違法行為，國(guó)會(huì)可以授權(quán)一個(gè)公共官吏，例如檢察總長(zhǎng)，主張公共利益提起訴訟，這時(shí)就產(chǎn)生了一個(gè)實(shí)際存在的爭(zhēng)端。國(guó)會(huì)也可以不授權(quán)一個(gè)官吏提起訴訟，而制定法律授權(quán)私人或私人團(tuán)體提起訴訟，制止官吏的違法行為。這時(shí)像檢察總長(zhǎng)的情況一樣，也有一個(gè)實(shí)際的爭(zhēng)端存在。憲法不禁止國(guó)會(huì)授權(quán)任何人，不論是官吏或非官吏提起這類爭(zhēng)端的訴訟，即使這個(gè)訴訟的唯一目的是主張公共利益也可以。得到這樣授權(quán)的人可以說是一個(gè)私人檢察總長(zhǎng)?！眳⒁娡趺麚P(yáng)：《美國(guó)行政法》，617頁(yè)，北京，中國(guó)法制出版社，2005。，充當(dāng)實(shí)質(zhì)上的執(zhí)法監(jiān)督者。由于本身職能定位所限，美國(guó)聯(lián)邦司法部并未擔(dān)負(fù)監(jiān)督環(huán)境行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，而僅僅充當(dāng)行政執(zhí)法活動(dòng)的輔助者。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)具有美國(guó)聯(lián)邦司法部不具備的獨(dú)立地位，且負(fù)有法律監(jiān)督的法定職責(zé)，因此，不必也不應(yīng)完全參照美國(guó)的做法，將檢察機(jī)關(guān)限定為環(huán)境行政機(jī)關(guān)的輔助者。恰恰相反，由于我國(guó)的環(huán)境公益訴訟剛剛起步，社會(huì)公眾作為“私人檢察總長(zhǎng)”提起訴訟的意識(shí)和能力相對(duì)較弱，因此，允許檢察機(jī)關(guān)通過提起行政公益訴訟的方式監(jiān)督行政執(zhí)法具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。不過，鑒于行政權(quán)在環(huán)境治理中的主導(dǎo)地位，需要妥當(dāng)處理的核心問題是維持法律監(jiān)督權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)的平衡，既要避免過度干涉行政權(quán)的專業(yè)判斷，又需防范可能出現(xiàn)的監(jiān)督不足。

美國(guó)公民訴訟制度在平衡監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)方面的經(jīng)驗(yàn)仍值得我國(guó)借鑒。為避免行政權(quán)遭到過度削弱，美國(guó)公民訴訟制度對(duì)公民訴權(quán)進(jìn)行了限制，主要體現(xiàn)在法定可訴范圍與訴訟前置程序兩方面。公民在對(duì)行政機(jī)關(guān)提起訴訟時(shí)，可訴范圍被限定于行政機(jī)關(guān)的違法不作為。《清潔水法案》、《清潔空氣法案》等環(huán)境法律均規(guī)定，若這些法律的實(shí)施機(jī)構(gòu)未履行該法所規(guī)定的不屬于其自由裁量范圍的義務(wù)，公民可對(duì)其提起公民訴訟。[31]如在1972年的塞拉俱樂部訴洛克修斯案（Sierra Club v.Ruckelshaus）中，塞拉俱樂部指控聯(lián)邦環(huán)保署署長(zhǎng)洛克修斯沒有履行《清潔空氣法案》規(guī)定其應(yīng)當(dāng)履行的、不屬于其自由裁量范圍的義務(wù)，即他必須采取行動(dòng)不斷提高空氣質(zhì)量，不得止于保證空氣質(zhì)量不違反國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。[32]值得一提的是，按照公民訴訟制度，除自由裁量行為外，所有可能侵犯公共利益的行政不作為均可成為公民訴訟的對(duì)象，無論抽象或具體。[33]因此，公民訴訟既是憲法意義上的違憲審查訴訟，又是行政法意義上的司法審查訴訟，前者諸如行政規(guī)章等立法行為、行政職權(quán)范圍的合憲性審查等，后者主要是針對(duì)行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)的行政不作為進(jìn)行違法審查。[34]（P167）

除嚴(yán)格限制可訴范圍外，意圖起訴者還需遵循前置通知程序。美國(guó)各環(huán)保法律的公民訴訟條款均規(guī)定，原告如果有起訴的意圖，應(yīng)將該被控違法行為向環(huán)保署署長(zhǎng)、被控違法行為發(fā)生地所在州政府和違法者發(fā)出通知，自通知發(fā)出之日起60日內(nèi)，不得提起公民訴訟；如果在60日內(nèi)，環(huán)保署署長(zhǎng)或州政府勤勉地向法院提起旨在要求違法者遵守有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、限制或命令的民事或者刑事訴訟，公民訴訟將被阻止。[35]除向法院提起訴訟外，公民訴訟條款還允許行政機(jī)關(guān)“勤勉執(zhí)法”以阻止公民訴訟。但對(duì)于何為“勤勉執(zhí)法”，司法實(shí)踐有不同解釋。狹義的解釋認(rèn)為“勤勉執(zhí)法”行為僅限于以金錢制裁為形式的民事處罰；寬泛的解釋則認(rèn)為“勤勉執(zhí)法”并非僅指行政機(jī)關(guān)作出民事處罰，還包括要求違法者守法的行政執(zhí)行命令等。[36]法院結(jié)合個(gè)案情形對(duì)“勤勉執(zhí)法”進(jìn)行裁量。法院在作出狹義解釋時(shí)可能更加重視公民訴訟的補(bǔ)充功能，而在作出寬泛解釋時(shí)可能更加警惕公民訴訟阻礙政府行為。雖然兩種解釋結(jié)論不同，但根本立場(chǎng)是一致的，都旨在尋求公民訴權(quán)與行政權(quán)的平衡，即為達(dá)成公民訴訟條款的立法目的——公民訴訟是聯(lián)邦政府行為的補(bǔ)充，而非聯(lián)邦政府行為的阻礙。[37]（P643-644）

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟時(shí)也需重點(diǎn)關(guān)注行政不作為。由于地方保護(hù)主義與“GDP至上”觀念，環(huán)保部門在執(zhí)法時(shí)面臨掣肘，易出現(xiàn)不履行法定職責(zé)的情況。如2014年底的“全國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟第一案”，即是貴州省金沙縣檢察院訴該縣環(huán)保局“怠于處罰”污染企業(yè)的行政不作為。[38]新《環(huán)境保護(hù)法》為環(huán)保部門提供了更多、更強(qiáng)力的執(zhí)法手段，如按日計(jì)罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送拘留等，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督環(huán)保部門用足用好執(zhí)法手段，對(duì)推進(jìn)我國(guó)環(huán)境治理至關(guān)重要。

同時(shí)，我國(guó)也應(yīng)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境行政立法行為的監(jiān)督?！稇椃ā放c《立法法》確立了違憲審查制度，即便是違法審查，也鮮有宣告行政法規(guī)、規(guī)章等行政立法無效的實(shí)例。但事實(shí)上，“抽象行政行為較之于具體行政行為與公益的關(guān)系更為密切，因而損害公益的可能性更大”[39]（P17），怠于處罰個(gè)別污染企業(yè)可能只在小范圍內(nèi)給環(huán)境帶來不利影響，而過于寬松的處罰標(biāo)準(zhǔn)將導(dǎo)致效力所及的整個(gè)區(qū)域都面臨企業(yè)過量排放污染物的威脅。2015年新修改的《行政訴訟法》取消了抽象行政行為與具體行政行為的區(qū)分，為起訴行政立法行為消除了部分立法障礙。由于公益訴訟的公共性與環(huán)境問題的突出性，檢察機(jī)關(guān)對(duì)不利于維護(hù)環(huán)境公共利益的行政立法行為提起公益訴訟具有現(xiàn)實(shí)必要性與可行性。

在加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，也需注意防范其過度行使權(quán)力。如“在提起行政公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)”*見《試點(diǎn)方案》?？梢钥闯?，最高人民檢察院已經(jīng)注意到了此點(diǎn)。。通過這種訴前程序的設(shè)置，即可以防止檢察監(jiān)督權(quán)對(duì)行政權(quán)的過度干涉，也是符合檢察監(jiān)督的內(nèi)在意蘊(yùn)的。

四、檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織之間的互動(dòng)關(guān)系

我國(guó)現(xiàn)行立法已明確授權(quán)符合條件的社會(huì)組織可以提起環(huán)境公益訴訟，因此，分析同為環(huán)境公益訴訟適格原告的檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織間的關(guān)系，可以更清楚地認(rèn)識(shí)檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中扮演的角色。如前所述，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟方面較社會(huì)組織具有諸多優(yōu)勢(shì)，立法機(jī)關(guān)也意圖通過確立檢察機(jī)關(guān)的原告資格推動(dòng)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，但這并不影響社會(huì)組織原告地位的重要性?！霸诃h(huán)境公益訴訟的原告主體體系構(gòu)建中，應(yīng)以國(guó)家機(jī)關(guān)履行職責(zé)并行使環(huán)境公益訴權(quán)為主導(dǎo)，以社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)體行使環(huán)境公益訴權(quán)為核心，強(qiáng)調(diào)把環(huán)境公益訴訟這架機(jī)器的最終‘啟動(dòng)權(quán)’交給普通公民?！盵40]

首先，從現(xiàn)行法律規(guī)范來看，《環(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定了公眾參與原則，并在第五章專章規(guī)定公眾享有的知情權(quán)與參與監(jiān)督權(quán)，同時(shí)要求環(huán)境行政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位履行信息公開等方面的義務(wù)以保障公眾有效參與環(huán)境治理。在此基礎(chǔ)上，《環(huán)境保護(hù)法》第58條明確賦予符合條件的社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，可見立法者對(duì)公眾通過司法途徑參與環(huán)境治理的認(rèn)可與重視。其次，社會(huì)組織具有提起環(huán)境公益訴訟的潛在積極性。雖然從2015年初至今未出現(xiàn)環(huán)境公益訴訟“井噴”現(xiàn)象，但社會(huì)組織往往長(zhǎng)期關(guān)注環(huán)境問題，其許多成員曾經(jīng)或者正在深受其害，賦予對(duì)環(huán)境公共利益受損有切身體會(huì)的社會(huì)組織以公益訴權(quán)，能夠最大限度地發(fā)動(dòng)公眾力量制止違法行為，保護(hù)環(huán)境公共利益。[41]讓社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟也是對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行環(huán)保宣傳教育的重要手段。

允許社會(huì)組織通過環(huán)境公益訴訟等方式參與環(huán)境治理可能是破解我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域政策執(zhí)行難的根本途徑。有學(xué)者在分析我國(guó)地方環(huán)境政策執(zhí)行偏差產(chǎn)生的原因后發(fā)現(xiàn)，“地方層面的環(huán)境政策執(zhí)行系統(tǒng)包括13個(gè)行動(dòng)者，形成了由黨委書記統(tǒng)合十多個(gè)利益多元化的行動(dòng)者的過度集權(quán)化與過度碎片化并存的權(quán)力格局”，“黨委書記在地方環(huán)境政策執(zhí)行系統(tǒng)中占有絕對(duì)主導(dǎo)性權(quán)力，但卻缺乏法定環(huán)境責(zé)任的限制和制約。環(huán)保局在其中的權(quán)力地位最為弱小，但法律卻要求其履行統(tǒng)一監(jiān)管環(huán)境保護(hù)的責(zé)任”。[42]（P219）該學(xué)者進(jìn)而認(rèn)為，“政策執(zhí)行偏差產(chǎn)生的機(jī)理深刻嵌入在威權(quán)主義系統(tǒng)的政治邏輯和結(jié)構(gòu)中”，“雖然民主制度下出現(xiàn)的環(huán)境問題飽受詬病，但是和威權(quán)制度相比，其環(huán)境治理的績(jī)效仍不失為一個(gè)‘更不壞’的選擇”，并且“‘環(huán)境民主’理論所倡導(dǎo)的原則更符合環(huán)境問題的特征”。[43]（P236）基于前述認(rèn)識(shí)，該學(xué)者建議中國(guó)環(huán)境政治從環(huán)境威權(quán)主義轉(zhuǎn)向環(huán)境民主：“中國(guó)環(huán)境政治轉(zhuǎn)型的核心任務(wù)應(yīng)該是在確保公民個(gè)人享有的環(huán)境權(quán)利不受侵犯的基礎(chǔ)上，建立制度渠道爭(zhēng)取公眾在環(huán)境治理中的更大權(quán)力空間，這將有利于縮小環(huán)境政策與執(zhí)行之間的距離?！盵44]（P237）

因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，社會(huì)組織以及其所代表的社會(huì)公眾才是環(huán)境公益訴訟的主力軍。當(dāng)有符合條件的社會(huì)組織愿意提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，應(yīng)優(yōu)先由社會(huì)組織行使訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在證據(jù)調(diào)查等方面給予支持。若無社會(huì)組織提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)才應(yīng)主動(dòng)向法院提起訴訟，以免環(huán)境公共利益長(zhǎng)期處于受損或受威脅狀態(tài)卻無人問津。概言之，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)扮演支持者與補(bǔ)充者的角色。

但是，從目前環(huán)境公益訴訟的狀況來看，檢察機(jī)關(guān)在現(xiàn)階段還需重點(diǎn)扮演引導(dǎo)者的角色。如前文所述，社會(huì)組織的原告地位從制度轉(zhuǎn)化為法院、地方政府、環(huán)保監(jiān)管部門等相關(guān)主體共同接受的普遍實(shí)踐尚需時(shí)日。尤其是在環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域，現(xiàn)行法律尚未明確規(guī)定社會(huì)組織的原告資格，社會(huì)組織提起行政公益訴訟面臨的現(xiàn)實(shí)障礙也多于提起民事公益訴訟，因而此類案例寥寥無幾。另外，社會(huì)組織從心動(dòng)者轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際行動(dòng)者也需要經(jīng)歷從觀望試探到全面深入的發(fā)展階段，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的引導(dǎo)責(zé)任以促進(jìn)其成長(zhǎng)。環(huán)境治理刻不容緩，在社會(huì)組織不能充分行使法律賦予的權(quán)利時(shí)，檢察機(jī)關(guān)積極提起環(huán)境公益訴訟有助于及時(shí)解決問題。從更深的層次來看，引導(dǎo)者角色其實(shí)也是現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)扮演“支持者與補(bǔ)充者”角色的應(yīng)有之義。

五、檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的制度選擇與建議

（一）民事訴訟與行政訴訟之間的選擇

《試點(diǎn)方案》規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)依法督促或者支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟”，“經(jīng)過訴前程序，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織沒有提起民事公益訴訟，社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟”。此規(guī)定既不合理也無必要。檢察機(jī)關(guān)未參與環(huán)境監(jiān)管，缺乏判斷是否需要提起民事公益訴訟的能力與資源，如何得知何時(shí)應(yīng)“督促或者支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟”？賦予檢察機(jī)關(guān)此項(xiàng)職權(quán)可能導(dǎo)致“外行人指揮內(nèi)行人”，打亂環(huán)保部門的正常工作節(jié)奏。合理的安排應(yīng)該是，由環(huán)保部門依據(jù)其對(duì)違法情況的了解、已取得的行政執(zhí)法效果與專業(yè)判斷，全面衡量利弊后決定是否請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法者提起民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)只能依申請(qǐng)?zhí)崞鹈袷鹿嬖V訟。*有學(xué)者認(rèn)為：“從行政權(quán)與司法權(quán)的分界看，行政機(jī)關(guān)行使環(huán)境公益訴權(quán)的條件應(yīng)當(dāng)限定為：環(huán)境違法行為已經(jīng)實(shí)施完畢，但對(duì)環(huán)境公益造成的侵害后果仍然存在，負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)已經(jīng)窮盡了法律所賦予的行政權(quán)力仍不能消除危害后果；或者行政機(jī)關(guān)沒有制止持續(xù)性環(huán)境違法行為的法定權(quán)力，或者窮盡了法定權(quán)力仍不能制止環(huán)境違法行為。”（參見王社坤：《檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的法律地位及作用調(diào)研報(bào)告》，載周珂、曾曉東：《中國(guó)環(huán)境法治·2012年卷》（上），87-88頁(yè)，北京，法律出版社，2012）筆者認(rèn)為，由檢察機(jī)關(guān)代表行政機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟雖然不屬于行政權(quán)力，但屬于行政機(jī)關(guān)借助司法力量來履行自身法定職責(zé)的一種手段，而且美國(guó)經(jīng)驗(yàn)證明其在特定情形下較運(yùn)用行政權(quán)力更為有效，因此，不應(yīng)要求行政機(jī)關(guān)必須窮盡所有行政權(quán)力，而應(yīng)允許行政機(jī)關(guān)依據(jù)成本效益分析選用更有利于實(shí)現(xiàn)法律目標(biāo)的方式。檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮自身在法律和訴訟方面的優(yōu)勢(shì)，并尊重環(huán)保部門的

專業(yè)意見，與之在訴訟過程中緊密合作。

但這并不意味著檢察機(jī)關(guān)只能被動(dòng)參與，當(dāng)環(huán)保監(jiān)管部門未能勤勉履行法定職責(zé)而又不申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)優(yōu)先選擇對(duì)環(huán)保監(jiān)管部門提起行政公益訴訟。正如有學(xué)者所指出的：“對(duì)于自然資源、公共財(cái)產(chǎn)的保護(hù)首先應(yīng)依靠行政主體，如果行政主體怠于行使行政管理職權(quán)，或者違法失職、濫用職權(quán)，使得自然資源和公共財(cái)產(chǎn)受到不法侵犯的話，那么這時(shí)候應(yīng)該提起的是行政公益訴訟而不是民事公益訴訟?！盵45]美國(guó)在公民訴訟中賦予當(dāng)事人以選擇權(quán)，由當(dāng)事人決定是提起行政公益訴訟還是民事公益訴訟。但檢察機(jī)關(guān)與公民不同，應(yīng)以國(guó)家環(huán)境治理效率最大化為行動(dòng)指南?；谛姓?quán)在環(huán)境治理上的主導(dǎo)地位，檢察機(jī)關(guān)的功能定位應(yīng)是督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾正不作為，積極采取措施避免公共利益遭受更多損害，因而以提起行政公益訴訟為宜。

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)憑借其對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》等專項(xiàng)環(huán)境立法及《行政許可法》等有關(guān)行政立法的理解判斷行政機(jī)關(guān)是否已“勤勉履行”法定職責(zé)，決定是否提起行政公益訴訟。在有關(guān)行政訴訟法律允許的前提下，不論是具體行政行為還是抽象行政行為，只要違反法律侵犯公共利益，都應(yīng)當(dāng)成為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的對(duì)象。[46]（P299）《試點(diǎn)方案》規(guī)定：“行政公益訴訟的被告是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)，以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”，需要進(jìn)一步明確“違法”應(yīng)包含“未能勤勉履職”的情形，以防環(huán)保監(jiān)管部門行政執(zhí)法形式上雖未違反法律，但無實(shí)際效果，導(dǎo)致環(huán)境公共利益始終處于被損害或被威脅的狀態(tài)。

（二）訴訟范圍的劃分

與社會(huì)組織可自由決定是否提起環(huán)境公益訴訟不同，運(yùn)用訴訟手段輔助和監(jiān)督行政執(zhí)法是檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，不宜完全由檢察機(jī)關(guān)自主決定*有學(xué)者在研究檢察機(jī)關(guān)已提起的16起環(huán)境公益訴訟案件后發(fā)現(xiàn)，“從客觀方面看，這些案件是重大政府項(xiàng)目或環(huán)境事件催化的結(jié)果”，“從外部環(huán)境看，這些案件的產(chǎn)生與案發(fā)地黨政領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)或法院及其領(lǐng)導(dǎo)人的支持密切相關(guān)”。由此可見，檢察機(jī)關(guān)缺乏選擇起訴對(duì)象的法律指引，且受政治等外部因素的影響較大。參見王社坤：《檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀與建議》，載《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》，2013（4）。，有必要區(qū)分檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的強(qiáng)行訴訟范圍和任意訴訟范圍，一方面，由于檢察機(jī)關(guān)的人力、物力、精力有限，無法顧及所有大大小小的環(huán)境違法行為；另一方面，也是為了讓檢察機(jī)關(guān)集中有限的資源處理最嚴(yán)重、對(duì)環(huán)境公共利益損害或威脅最大的案件。從目前的實(shí)踐來看，檢察機(jī)關(guān)“揀軟柿子捏”的現(xiàn)象比較突出，起訴對(duì)象大多是對(duì)環(huán)境影響較小的小型民營(yíng)企業(yè)，針對(duì)大型企業(yè)提起的公益訴訟相對(duì)較少，做此規(guī)定十分必要。[47]

強(qiáng)行訴訟范圍應(yīng)為“嚴(yán)重?fù)p害或威脅環(huán)境公共利益的違法民事行為與行政行為”，包括涉案范圍廣、人數(shù)多、金額大、影響深、后果重的疑難案件。[48]這類案件由相對(duì)弱勢(shì)的社會(huì)組織提起訴訟不利于及時(shí)有效地保護(hù)環(huán)境，只有力量強(qiáng)大且專業(yè)性強(qiáng)的檢察機(jī)關(guān)，才能與違法企業(yè)及行政機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)力相稱的博弈。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)或通過公眾舉報(bào)等其他渠道知悉此類案件時(shí)，就必須積極主動(dòng)地進(jìn)行干預(yù)，及時(shí)啟動(dòng)公益訴訟程序。為有效落實(shí)此項(xiàng)規(guī)定，需要在立法上明確訴訟對(duì)象即“嚴(yán)重?fù)p害或威脅環(huán)境公共利益的違法民事行為與行政行為”的范圍、標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)啟動(dòng)程序和職能進(jìn)行具體規(guī)定。在立法技術(shù)上，可以考慮采取肯定的概括性列舉的方式規(guī)定強(qiáng)行訴訟范圍。

任意訴訟范圍是指強(qiáng)行訴訟范圍以外的其他案件，檢察機(jī)關(guān)可自主決定是否提起環(huán)境公益訴訟。對(duì)于這一類案件，檢察機(jī)關(guān)在接受環(huán)境監(jiān)管部門移交后，或在受理社會(huì)公眾舉報(bào)后，需對(duì)其進(jìn)行形式審查，認(rèn)為需要起訴時(shí)就啟動(dòng)相應(yīng)的民事公益訴訟程序或行政公益訴訟程序。為防止檢察機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)，應(yīng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)與舉報(bào)人對(duì)于檢察機(jī)關(guān)不予立案的決定，有權(quán)要求其上級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)核。

（三）訴訟順序安排

在檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟時(shí)，存在不同原告主體訴訟順序安排的問題。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)尊重社會(huì)組織依法提起環(huán)境行政公益訴訟的優(yōu)先地位，扮演支持者與補(bǔ)充者的角色，但在現(xiàn)階段也要起到引導(dǎo)者的作用。

“檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)環(huán)境行政公益訴訟程序應(yīng)以受理公民、法人和其他組織的控告和申訴為原則，以主動(dòng)介入為例外?！盵49]（P126）這是因?yàn)樾姓袨閿?shù)量繁多，檢察機(jī)關(guān)難以做到隨時(shí)隨地地全程監(jiān)督，并且重視公眾的控告和申訴有助于引導(dǎo)社會(huì)組織積極提起環(huán)境公益訴訟。《試點(diǎn)方案》僅規(guī)定“公民、法人和其他社會(huì)組織由于沒有直接利害關(guān)系，沒有也無法提起訴訟的，（檢察機(jī)關(guān)）可以向人民法院提起行政公益訴訟”。其中，“直接利害關(guān)系”將公民、法人和其他社會(huì)組織提起的訴訟類型限定于私益訴訟，因而《試點(diǎn)方案》并未說明兩者在提起行政公益訴訟時(shí)的訴訟順序。筆者認(rèn)為，有必要規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的前置審查程序，并允許公民、法人和社會(huì)組織擔(dān)當(dāng)共同原告或在檢察機(jī)關(guān)不起訴時(shí)依法獨(dú)立行使訴權(quán)。具體而言，社會(huì)組織在行使訴權(quán)前應(yīng)當(dāng)先通知檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)審查后若認(rèn)為存在損害環(huán)境公共利益的行政行為并應(yīng)當(dāng)提起訴訟，則由檢察機(jī)關(guān)依法行使訴權(quán)，社會(huì)組織可作為共同原告參與訴訟。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)依法立案，并在證據(jù)調(diào)查等方面提供支持。若檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為不屬于公益訴訟范圍、相同訴訟已經(jīng)提起等而不予起訴，則申請(qǐng)者可以自行起訴。

（四）訴訟權(quán)利限制

理想的法治秩序應(yīng)當(dāng)是守法加上必要的配合執(zhí)法，司法則致力于糾正守法和執(zhí)法的偏差，從而將法治運(yùn)行的成本最小化。環(huán)境公益訴訟固然必要，但并非毫無代價(jià)。每起案件都需要訴訟參與人及法院投入可觀的人力、物力、精力，有時(shí)曠日持久的訴訟進(jìn)程將給當(dāng)事人帶來不容忽視的成本。相較而言，若違法者能夠在訴訟之前就改正自身行為，則可以節(jié)約大量成本。因此，必須對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟施加限制。美國(guó)等環(huán)境公益訴訟發(fā)達(dá)的國(guó)家普遍設(shè)定前置通知程序，要求欲起訴者在起訴前預(yù)先通知違法者，若違法者在規(guī)定期限內(nèi)改正違法行為，訴權(quán)將遭到阻止。

在我國(guó)，通知對(duì)象應(yīng)包括各級(jí)政府及其環(huán)保部門以及它們的上級(jí)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)?！董h(huán)境保護(hù)法》第57條規(guī)定：“公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門不依法履行職責(zé)的，有權(quán)向其上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)?！钡?7條規(guī)定：“上級(jí)人民政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)人民政府及其有關(guān)部門環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)有關(guān)工作人員有違法行為，依法應(yīng)當(dāng)給予處分的，應(yīng)當(dāng)向其任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)提出處分建議。依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰，而有關(guān)環(huán)境保護(hù)主管部門不給予行政處罰的，上級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以直接作出行政處罰的決定”，當(dāng)?shù)胤秸捌洵h(huán)境監(jiān)管部門不依法履行職責(zé)時(shí)，其上級(jí)機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)有義務(wù)接受舉報(bào)并采取措施糾正違法行政行為。《試點(diǎn)方案》雖已規(guī)定了為期一個(gè)月的前置通知程序，但未明確通知對(duì)象的范圍。筆者建議，將違法環(huán)保監(jiān)管機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)也納入通知對(duì)象范圍，以期盡可能地通過行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制糾正環(huán)境違法行為和行政不作為，節(jié)約司法成本。

（五）環(huán)境公益訴訟和刑事訴訟的銜接配合

檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)環(huán)境公共利益時(shí)，提起環(huán)境公益訴訟并非唯一方式。長(zhǎng)期以來，檢察機(jī)關(guān)通過履行刑事公訴職能與環(huán)境犯罪行為對(duì)抗，保護(hù)生態(tài)環(huán)境免遭污染與破壞。但是，檢察機(jī)關(guān)的刑事公訴對(duì)象僅限構(gòu)成犯罪的行為，而構(gòu)成犯罪的行為相對(duì)于違法行為、行政不作為等數(shù)量較少，致使大量環(huán)境違法行為逃離了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督?！靶淌鹿V本質(zhì)上是使用國(guó)家暴力對(duì)犯罪行為人的財(cái)產(chǎn)、自由乃至生命予以剝奪，因而是對(duì)行

政行為非規(guī)范運(yùn)用的最為粗暴的監(jiān)督方法，也是一種亡羊補(bǔ)牢式的事后補(bǔ)救方法，其預(yù)防與引導(dǎo)功能較公益訴訟更為微弱?！盵50]（P129）雖然刑事公訴維護(hù)環(huán)境公共利益的作用有限，但其威懾潛在犯罪行為的功能不可缺少，因此，有必要在制度安排上明確環(huán)境刑事公訴與民事公益訴訟的銜接配合。

美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署為落實(shí)環(huán)保法律，可以將案件移交給聯(lián)邦司法部對(duì)違法者提起刑事訴訟。值得注意的是，美國(guó)的環(huán)境罪犯不僅要接受罰金或監(jiān)禁制裁，而且可能被判令彌補(bǔ)其造成的環(huán)境損害。例如，罪犯可能被判令支付地方消防部門為清理危險(xiǎn)廢物溢出而花費(fèi)的費(fèi)用。我國(guó)《刑法》規(guī)定了污染環(huán)境罪、非法處置進(jìn)口的固體廢物罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪等罪名，也規(guī)定了罰金的刑罰方式，但罰金并非以完全補(bǔ)償環(huán)境損害為計(jì)算依據(jù)，往往不能充分救濟(jì)環(huán)境損害。即使提起附帶的民事訴訟，也只是救濟(jì)受害人的人身與財(cái)產(chǎn)損失，對(duì)環(huán)境本身的損害無能為力。新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來，最初公開報(bào)道的4起已經(jīng)立案的環(huán)境公益訴訟案件中，有3起案件是已經(jīng)刑事入罪的案件[51]，足見刑事訴訟在救濟(jì)環(huán)境公益損害上的不圓滿性，需要另行提起環(huán)境公益訴訟加以彌補(bǔ)。

由于刑事入罪的案件大多嚴(yán)重?fù)p害或威脅公共利益，屬于強(qiáng)行起訴范圍，因而檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將其作為提起環(huán)境公益訴訟的重點(diǎn)。在實(shí)際操作層面，由于檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)通過刑事訴訟充分掌握有關(guān)證據(jù)，可以省去公益訴訟過程中最為繁瑣、艱難的取證、鑒定等環(huán)節(jié)，有利于加快訴訟進(jìn)程。*許多社會(huì)組織負(fù)責(zé)人與環(huán)境公益訴訟案件代理律師曾在公開場(chǎng)合提到已有刑事判決對(duì)環(huán)境公益訴訟在取證、鑒定方面的幫助。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)環(huán)境法律服務(wù)中心副主任馬勇結(jié)合中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在過去幾年進(jìn)行的環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐分析道：“我們提起的一部分案件是刑事追責(zé)案件，這些案件都是危害程度大的典型案件。從案件的操作層面來看，這類案件在操作公益訴訟的時(shí)候，可能更為順暢。因?yàn)樾淌掳讣淖C據(jù)可以直接拿到公益訴訟中來用，所以從減輕社會(huì)組織舉證壓力這方面講，是非常合適的?！?014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》生效后的首例環(huán)境公益訴訟案件“福建南平毀林案”代理律師、中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心訴訟部部長(zhǎng)劉湘在向記者介紹案情時(shí)也特別強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)：“我們追究他們的民事責(zé)任，基于已經(jīng)追究的刑事責(zé)任，證據(jù)是比較充分的?！眳⒁妱孕牵骸稙楹苇h(huán)境公益訴訟叫好不叫座？》，載《中國(guó)環(huán)境報(bào)》，2015-03-31?！对圏c(diǎn)方案》未對(duì)刑事訴訟和環(huán)境公益訴訟的銜接配合作出規(guī)定，不利于檢察機(jī)關(guān)明確提起環(huán)境公益訴訟的重點(diǎn)，也不利于檢察機(jī)關(guān)整合協(xié)調(diào)已有的訴訟資源。因此，筆者建議，在《試點(diǎn)方案》中增加關(guān)于刑事訴訟和環(huán)境公益訴訟銜接配合的專門規(guī)定，要求檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先對(duì)已刑事入罪或者正在刑事公訴過程中的環(huán)境案件提起環(huán)境公益訴訟，充分利用已經(jīng)取得和鑒定的證據(jù)；同時(shí)，在確定環(huán)境公益訴訟的訴訟請(qǐng)求時(shí)，考慮法院已經(jīng)判決的刑事罰金，以圓滿而不過度地維護(hù)環(huán)境公共利益。

[1][40] 齊樹潔：《環(huán)境公益訴訟原告資格的擴(kuò)張》，載《法學(xué)論壇》，2007（3）。

[2][5] 張建偉：《檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟若干問題研究》，載曾曉東、周珂：《中國(guó)環(huán)境法治·2011年卷》（上），北京，法律出版社，2011。

[3] 郭英華、李慶華：《試論環(huán)境公益訴訟適格原告》，載《河北法學(xué)》，2005（4）。

[4] 徐祥民、紀(jì)曉昕：《現(xiàn)行司法制度下法院受理環(huán)境公益訴訟的權(quán)能》，載《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2009（5）。

[6] 江偉：《略論檢察監(jiān)督權(quán)在民事訴訟中的行使》，載《人民檢察》，2005（9）。

[7][13] 湯維建：《民事檢察法理研究》，北京，中國(guó)檢察出版社，2014。

[8] 孫洪坤、陶伯進(jìn)：《檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的雙重觀察——兼論〈民事訴訟法〉第55條之完善》，載《東方法學(xué)》，2013（5）。

[9] 李林、李雅娟：《中國(guó)綠發(fā)會(huì)訴污染騰格里沙漠企業(yè)遇“證明”尷尬》，載《中國(guó)青年報(bào)》，2015-08-29。

[10] 自然之友：《環(huán)境公益訴訟簡(jiǎn)報(bào)—2015年7月》，http：//www.fon.org.cn/index.php/index/post/id/2969。

[11][12] 范春生、閆平：《環(huán)境公益訴訟取證難立案難：或因地方保護(hù)主義所致》，http：//www. banyuetan.org/chcontent/jrt/2015929/154838.html。

[14] 別濤：《泰州“天價(jià)環(huán)境公益訴訟案”的成功探索》，載《中國(guó)環(huán)境報(bào)》，2015-01-14。

[15] 呂忠梅：《環(huán)境公益訴訟辨析》，載《法商研究》，2008（6）。

[16] 阮麗娟：《環(huán)境公益訴訟原告資格的司法實(shí)踐分析》，載《江西社會(huì)科學(xué)》，2013（12）。

[17] 肖建國(guó)：《檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟應(yīng)注意兩個(gè)問題》，載《人民檢察》，2015（4）。

[18] 湯維建：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)相關(guān)問題解析》，載《中國(guó)黨政干部論壇》，2015（8）。

[19] 洪浩、鄧曉靜：《公益訴訟制度實(shí)施的若干問題》，載《法學(xué)》，2013（7）。

[20] 汪勁：《環(huán)境法學(xué)》，北京，北京大學(xué)出版社，2014。

[21][29][37] David M.Driesen，Robert W.Adler & Kirsten H.Engel.EnvironmentalLaw：AConceptualandPragmaticApproach（Second Edition）.Chicago：Aspen Publishers,2011.

[22] 常紀(jì)文：《解讀〈環(huán)境保護(hù)法〉修訂的亮點(diǎn)、難點(diǎn)和遺憾》，載《中國(guó)環(huán)境報(bào)》，2014-04-29；周珂：《新修訂〈環(huán)境保護(hù)法〉向環(huán)境污染宣戰(zhàn)》，載《環(huán)境保護(hù)》，2014（11）。

[23] 曉劍：《環(huán)境公益訴訟案背后是政府職能部門的“無奈”》，載《中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào)》，2015-08-05。

[24] 李摯萍：《實(shí)踐中的水域污染公益訴訟——廣州海事審判相關(guān)案件（1991-2009）研究報(bào)告》，載《中山大學(xué)法律評(píng)論》，2011，9（1）。

[25][27][28] 徐卉：《通向社會(huì)正義之路：公益訴訟理論研究》，北京，法律出版社，2009。

[26] EPA.“Enforcement Basic Information”.http：//www2.epa.gov/enforcement/enforcement-basic-information.

[30] Dept.of Justice and EPA.“Memorandum of Understanding between the Dept.of Justice and EPA[Aug 21，1981]”，Article 1，2，4，6，11，14.

[31] 42 U.S.C.ξ7604（a）（2）；33 U.S.C.ξ1365（a）（2）；42 U.S.C.ξ6972（a）（2）.

[32] Thomas M.Disselhorst.“Sierra Club v.Ruckelshaus：On a Clear Day……”.4 Ecology L .Q .（1975）.http：//scholarship.law.berkeley.edu/elq/vol4/iss3/12.

[33] 李艷芳：《美國(guó)的公民訴訟制度及其啟示——關(guān)于建立我國(guó)公益訴訟制度的借鑒性思考》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2003（2）。

[34][46] 徐祥民、胡中華、梅宏：《環(huán)境公益訴訟研究——以制度建設(shè)為中心》，北京，中國(guó)法制出版社，2009。

[35] 42 U.S.C.ξ7604（b）（1）；33 U.S.C.ξ1365（b）（1）；42 U.S.C.ξ6972（b）（1）.

[36] 陳冬：《環(huán)境公益訴訟的限制性因素考察——以美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境法的公民訴訟為主線》，載《河北法學(xué)》，2009（8）。

[38] 賈陽(yáng)：《全國(guó)首例由檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案追蹤》，載《檢察日?qǐng)?bào)》，2015-01-12。

[39] 王太高：《論行政公益訴訟》，載別濤主編：《環(huán)境公益訴訟》，北京，法律出版社，2007。

[41] 李艷芳、李斌：《論我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度的構(gòu)建與創(chuàng)新》，載《法學(xué)家》，2006（5）。

[42][43][44] 冉冉：《中國(guó)地方環(huán)境政治：政策與執(zhí)行之間的距離》，北京，中央編譯出版社，2015。

[45] 姜明安：《行政訴訟中的檢察監(jiān)督與行政公益訴訟》，載《法學(xué)雜志》，2006（2）。

[47] 章禮明：《檢察機(jī)關(guān)不宜作為環(huán)境公益訴訟的原告》，載《法學(xué)》，2011（6）。

[48] 李湘剛：《論檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)我國(guó)行政公益訴訟程序》，載《南京社會(huì)科學(xué)》，2012（7）。

[49][50] 田凱：《行政公訴論》，北京，中國(guó)檢察出版社，2009。

[51] 劉曉星：《3個(gè)月全國(guó)僅4起立案，環(huán)境公益訴訟為何叫好不叫座？》，http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1316540。

（責(zé)任編輯 李 理）

Role of Procuratorates in the Environmental Public Interest Litigation

LI Yan-fang，WU Kai-jie

（School of Law，Renmin University of China，Beijing 100872）

In July 2015，the Standing Committee of the National People’s Congress authorized the Supreme People’s Procuratorate to file public interest litigations in pilot districts，initiating a new chapter of environmental public interest litigation.Filing environmental public litigations by procuratorates has legal basis and can satisfy practical needs，but due to the irreplaceability of administrative power in protecting environmental public interest，imbalance between procuratorial power and administrative power should be avoided.In addition，because of the “ultimate starter” status of the public in filing environmental public interest litigations，procuratorates should be prevented from excessively intervening the public’s right to file litigations.Therefore，innovative legal system distinguished from general civil procedure and general public interest litigation should be designed for procuratorates to file environmental public interest litigations，primarily including selection of litigated objects，classification of litigation scope，arrangement of litigation sequence，restriction of litigation right and cooperation between environmental public interest litigation and criminal litigation.

procuratorate；environmental public interest litigation；public interest litigator

李艷芳：法學(xué)博士，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；吳凱杰：中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生（北京 100872）