清代督撫在清理“錢糧虧空”中的權(quán)力、責(zé)任與利益

劉鳳云

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清代督撫在清理“錢糧虧空”中的權(quán)力、責(zé)任與利益

劉鳳云

錢糧虧空的研究是一項討論財政與政治關(guān)系的選題。在考察督撫與錢糧虧空的關(guān)系時，不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)督撫為解決地方財政缺口而“因公挪用”官帑時，其權(quán)力是處于非法狀態(tài)。督撫在代表國家履行清查虧空權(quán)力的同時，也因承擔(dān)錢糧監(jiān)管的責(zé)任而成為被清查對象，這種責(zé)權(quán)關(guān)系的糾結(jié)始終影響著權(quán)力的運(yùn)行。此外，在國家強(qiáng)權(quán)下實(shí)施的對虧空錢糧的完補(bǔ)，卻由于低稅財政成為無解難題，不但以俸工、養(yǎng)廉等官俸充為公用的現(xiàn)象無法杜絕，且伴隨官員低俸乃至無俸的利益流失，腐敗的漏洞會被人為地擴(kuò)大，錢糧虧空也呈現(xiàn)無法遏制之勢。

錢糧虧空；財政改革；督撫；地方政府；官僚政治

錢糧虧空雖屬財政問題，但其形成虧空的癥結(jié)卻與官員自身操守及錢糧管理的制度有著直接的關(guān)系。因此，有關(guān)錢糧虧空的研究亦歸屬于政治史的研究范疇，其中的某些話題又是官僚政治研究的核心內(nèi)容。以往官僚政治主要是作為古代專制國家的腐敗問題來研究的，但它在王朝國家繁密的法網(wǎng)下如何能夠腐??？如何在自身機(jī)制的運(yùn)行過程中成就了腐??？對這些問題的認(rèn)識無論是在理論上、還是就技術(shù)層面，都缺乏歷史的清晰度與鏡鑒感。而錢糧虧空的選題以及政府財政流失的視角，恰好可以提供這樣一個研究域境。

近年，有關(guān)清代錢糧虧空的研究不斷有成果問世，研究中的問題取向主要體現(xiàn)在這樣幾個方面，一是從雍正朝的財政改革闡述錢糧虧空的影響；二是通過對錢糧虧空案的梳理，揭示虧空原因及產(chǎn)生的吏治腐??；三是對清理錢糧虧空中的政治過程及君臣之間利益關(guān)系的討論。本文以督撫自身與錢糧虧空的關(guān)系為線索，繼續(xù)嘗試就其中的政治關(guān)系進(jìn)行研討，找尋錢糧虧空的成因及其無法遏制的根源。也可以說是從問題的角度討論官僚政治中權(quán)力、責(zé)任與利益之間的關(guān)系。

一、“因公挪用”：權(quán)力的非法性

有關(guān)督撫的權(quán)力，在《清史稿》中是作為職掌表述的，有曰：“總督，掌厘治軍民，綜制文武，察舉官吏，修飭封疆。”“巡撫，掌宣布德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考覈群吏，會總督以詔廢置?！盵1]（P3336）概括起來，督撫的執(zhí)掌有封疆守土、察吏安民、興利除弊等幾個方面。但這里表達(dá)的只是職掌原則，而非職掌內(nèi)容。從政府行政的事務(wù)來看，督撫的權(quán)力即省級政府行政，更集中體現(xiàn)在錢糧（賦稅征收）、刑名（司法審判）、養(yǎng)民、察吏等方面。而“錢糧”尤其牽涉到國家的經(jīng)濟(jì)命脈，屬于重中之重。所謂“國家政治只有理財一大事，田賦兵車刑名教化，均待理于此”[2]?！敖?jīng)畫財賦乃國家之大務(wù)?！盵3]（P957）

清代的錢糧主要來自土地、鹽課等稅收，即“賦稅”，而賦稅征收是地方官向皇帝所代表的國家負(fù)責(zé)的最重要的職責(zé)之一，同時，督撫征收賦稅又是代表省級政府行使的權(quán)力。馬克思說：“賦稅是官僚、軍隊、教士和宮廷的生活源泉，一句話，它是行政權(quán)整個機(jī)構(gòu)的生活源泉。強(qiáng)有力的政府和繁重的賦稅是一回事。”[4]（P681）清朝雖沒有繁重的賦稅，卻是一個強(qiáng)有力的專制集權(quán)國家，表現(xiàn)為國家總攬稅收的高度集權(quán)財政，而地方各省在財政上沒有任何主動性，賦稅收入在中央與地方之間的比例一直處于嚴(yán)重不平衡的狀態(tài)，學(xué)界對此已有較充分的研究。

清代賦稅征收分為起運(yùn)與存留兩部分，前者運(yùn)至中央，后者留供本省。但在康熙年間，清朝集全國兵力平三藩，軍需浩繁，致“一切存留項款盡數(shù)解部，其留地方者惟俸工等項必不可省之經(jīng)費(fèi)，又經(jīng)節(jié)次裁減，為數(shù)甚少”[5]。這種狀態(tài)至戰(zhàn)爭結(jié)束后雖有改觀，但財政集權(quán)中央的體制沒有改變。據(jù)陳支平研究，至乾隆年間，各地賦稅的總存留數(shù)僅占全國錢糧總收入的21%左右。[6]（P88-106）這種賦稅分配狀況造成了地方財力的弱勢，對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、地方政府建設(shè)及行政都有負(fù)面的影響，它無法滿足地方政府正常的行政所需。何平將“這種不能因事設(shè)費(fèi)在制度上即存在支出缺口的財政”，稱之為“不完全財政”，并指出它直接造成“官吏俸祿的低廉、地方公費(fèi)的缺乏和軍費(fèi)開支的不足”[7]（P109）。由于經(jīng)費(fèi)不足，就導(dǎo)致一些正常的政府開支未被列入財政之內(nèi)，而為了滿足上述財政缺口的補(bǔ)充需求，作為地方官員就必然要想方設(shè)法尋找并利用其他的可行資源，從而成為正賦稅收失控和額外苛派泛濫的因素之一。清代的錢糧虧空也正是在低俸和地方公費(fèi)匱乏的財政環(huán)境中發(fā)生的一種官場現(xiàn)象。

對此，康熙五十八年（1719年）冬，康熙帝詔諭大學(xué)士等高層官僚時有過這樣的表述：“凡言虧空者，或謂官吏侵蝕，或謂饋送上官，此固事所時有。然地方有清正之督撫而所屬官員虧空更多，則又何說？朕聽政日久，歷事甚多，于各州縣虧空根原，知之最悉。從前各省錢糧，除地丁正項外，雜項錢糧不解京者尚多。自三逆變亂以后，軍需浩繁，遂見一切存留項款盡數(shù)解部，其留地方者惟俸工等項必不可省之經(jīng)費(fèi)，又經(jīng)節(jié)次裁減，為數(shù)甚少。此外則一絲一粒無不陸續(xù)解送京師，雖有尾欠，部中亦必令起解，州縣有司無纖毫余?？梢詣又?，因而有挪移正項之事，此乃虧空之大根原也?！盵8]其中尤以軍需虧空最甚，“蓋自用兵以來，大兵經(jīng)行之處，督撫及地方官惟期過伊地方便可畢事，因資助馬匹盤費(fèi)衣服食物甚多，倉卒間無可設(shè)法，勢必挪用庫帑”。“前蕩平三逆，原任湖廣布政使徐惺所用兵餉，至四十余年尚不能清完?！盵9]

這段話清楚地表明，在康熙帝看來，地方錢糧虧空雖有官員侵蝕，但產(chǎn)生虧空的主要原因在于地方“存留項款”的不足，以致在突發(fā)事件面前“倉卒間無可設(shè)法，勢必挪用庫帑”。這也應(yīng)該是康熙帝對清查虧空不很積極的原因之一。雖然雍正帝并不認(rèn)同虧空的原因系“因公挪用”，強(qiáng)調(diào)吏治腐敗是問題的關(guān)鍵。但就揭出的虧空案件而言，“因公挪用”的案例的確占有一定的比重。它主要發(fā)生在一些非常規(guī)的情況下，即戰(zhàn)爭、災(zāi)害、工程興建等產(chǎn)生的“挪用官帑”，可以說，“因公挪用”的確是錢糧虧空的一個源頭。

例如，雍正元年（1723年），在各省對錢糧虧空的清查中，閩浙總督滿保對福建省的虧空多報以“因公挪用”，他奏稱：康熙六十年（1721年）清軍出兵征剿臺灣朱一貴的反清活動，“因事緊急，動用庫銀二十三萬余兩，進(jìn)入臺灣后，內(nèi)地招募之兵及原留臺灣之兵丁，不發(fā)錢糧難以為生，故動支儲于廈門之臺灣兵餉三萬余兩送去供給。”此外，“償還采買銅斤、捐造營船、浙江旗兵來福建、福建旗兵赴京城等項共計用銀九萬余兩。此概為公事，墊用實(shí)出無奈”[10]（P21）。雍正元年八月，新任福建布政使黃叔琬奏報：“福建藩庫向來借支動用，相沿已久。”應(yīng)庫存銀79.7萬余兩，實(shí)在存庫銀只有40萬余兩，其余39.6萬余兩中，有各標(biāo)營借支俸餉和預(yù)支船工銀等25.9萬余兩，為“公項挪用”之款。[11]（P765）

雍正二年（1724年），浙江布政使王朝恩清查藩庫，應(yīng)存庫銀當(dāng)為68萬余兩，實(shí)際只有現(xiàn)銀38萬余兩，缺銀30萬余兩。所缺之項，分別用于滿漢官兵借支俸銀14.73萬兩零；巡撫李馥吊取銀4.2萬余兩買米補(bǔ)漕；前任藩司傅澤潤借銀10.99萬余兩買米補(bǔ)漕，支給新兵及往福建官兵路費(fèi)等項。[12]（P536）而且，此類的虧空往往因難以奏銷而致久懸。如貴州按察使申大成名下有18 000兩的虧空，據(jù)貴州巡撫毛大銓稱，此項虧空系申大成在康熙五十五年（1716年）山東濟(jì)東道任內(nèi)奉命解送騾馬至肅州軍前的借項，申大成升任貴州按察使后，這項借款便虛懸未銷。直至雍正三年清查山東錢糧時，在巡撫李樹德的借出虧項中被查出。申大成并非貪官，“任所清苦”，須原籍變產(chǎn)賠補(bǔ)，令于雍正三年起每年還銀3 600兩，五年全完。[13]（P818）又如，河南巡撫楊宗義“因去年修筑河堤公務(wù)挪去庫銀二十二萬余兩，宗義自認(rèn)補(bǔ)還”[14]（P761）。

官員“因公挪用”的行為，須由個人賠補(bǔ)的處罰，表明了挪用權(quán)限的非法。所以，在地方?jīng)]有“存留公項”的自主財政、沒有國家下?lián)艿霓k公費(fèi)用的情況下，一旦有突發(fā)性事件或朝廷下達(dá)的臨時性委派時，督撫的權(quán)力便被置于一種尷尬的位置上，他們既要履行權(quán)力賦予的職責(zé)，又要尋求法律以外的權(quán)力去自行籌資解決財政的缺口。于是，加征火耗等額外賦稅就成為補(bǔ)充地方財政的主要來源，官員俸工銀的捐助、地方鄉(xiāng)紳的捐輸，也是補(bǔ)給的渠道之一，但當(dāng)上述的來源都不能滿足財政缺口時，挪用正項錢糧便成為地方官最直接、最便利、也是最無奈的選擇。于是就有了國家賦予權(quán)力以外的“非法定”權(quán)力的使用。這不僅直接導(dǎo)致了國家錢糧的虧空，而且也對吏治與地方財政產(chǎn)生了不可估量的影響。

對于上述因公產(chǎn)生的挪用，雍正帝并非不知，他在蘇州布政使張?zhí)棍氲淖嗾壑杏羞@樣的朱批：“地方公務(wù)自有舊例，若從前概系挪用，如何使得？！”[15]（P898）這或許也是促使他下定決心，要做康熙末年該做卻不曾去做的耗羨歸公的改革。而耗羨歸公在相當(dāng)意義上是對中央與地方財政做了分割。雍正八年（1730年），在給大學(xué)士的上諭中，雍正帝談到他對地方財政所做調(diào)整的意義時說：“從前直省應(yīng)行起運(yùn)錢糧，該省撫藩以解部為艱，每至撥餉之時，百計營求，借備公、協(xié)餉之名存留本省。而戶曹堂司亦就中漁利，將雜項稅課盡留該省司庫，即正項解部者亦屬寥寥，以致外省撫藩得藉存庫名色通同挪用，而州縣效尤，亦不肯隨征隨解，官侵吏蝕，虧空累累。自怡賢親王總理戶部以來，與二三大臣同心厘整，直省一切正雜錢糧，除實(shí)在存留，并各封貯數(shù)十萬兩以備公用外，其余悉于春秋二季按數(shù)撥解。從此各省不敢有虛收虛報之弊，是以虧項漸清，帑藏充裕?！盵16]

雖然雍正帝的改革旨在清除吏治腐敗的積弊，但畢竟增加了地方財政的劃出，即各省除“實(shí)在存留”外，“各封貯數(shù)十萬兩以備公用”。乾隆帝即位后，繼續(xù)雍正以來的財政政策，所謂“現(xiàn)今各省俱有閑款，原以備因公挪用，其有需費(fèi)之處，自應(yīng)在此項內(nèi)動撥”[17]。而且，乾隆三年（1738年），“又將解部減半平余一項，扣存司庫，以備荒歉應(yīng)用，蓋因各省公用甚繁，而耗羨無幾，惟恐所入不敷所出，是以不惜部庫之贏余，留備地方之不足?！盵18]

與此同時，國家針對“挪用公項”制定了相應(yīng)的處罰條例，挪用錢糧的責(zé)任官員除了賠補(bǔ)之外，還要受到相應(yīng)的處分。諸如，雍正二年，“刑部等衙門議覆，條奏內(nèi)稱官員虧空錢糧，審系挪移案內(nèi)有多至數(shù)萬兩者，或以罪止擬流。而任意挪用，或以罪無遞減而故意不完。請嗣后挪移一萬兩以上至二萬兩者，發(fā)邊衛(wèi)充軍。二萬兩以上者，雖屬挪移，亦照侵盜錢糧例擬斬，俱限一年全完免罪，二年完者減二等，三年完者減一等，三年限滿不能全完，查未完之?dāng)?shù)照例治罪”[19]。而且，即便是地方督撫奉命督辦公務(wù)而產(chǎn)生的因公挪用，在未得到準(zhǔn)許的情況下，仍以任意挪用被視為違規(guī)行為。而任意挪用究竟是因公還是徇私，在處罰的界限上是模糊的，這也意味著權(quán)力的模糊性。

乾隆元年（1736年）曾有旨對虧空案進(jìn)行挪用與侵蝕的區(qū)別，“咨部查核情節(jié)”，以分清虧空案的性質(zhì)，明確可否免罪。規(guī)定“實(shí)系軍需挪移，到部核減報銷，不準(zhǔn)開銷者亦要明確著落賠補(bǔ)之處”[20]。乾隆二年（1737年）七月，再次就挪移虧空之項的賠補(bǔ)準(zhǔn)許寬免，謂挪移“較之侵貪尚有可原之處”，令查明雍正十三年（1735年）九月以前的挪移各案，實(shí)系因公、確有憑據(jù)者，可以“因公事緊急”的理由具題請旨寬免。[21]（P200）這些規(guī)定，旨在劃分出中飽私囊與因公挪用的區(qū)別，將以往因履行職責(zé)而承擔(dān)賠補(bǔ)的官員解放出來。

客觀說，雍乾之際的錢糧虧空案中，“因公挪用”的案例的確明顯減少，說明這一時期的政策調(diào)整產(chǎn)生了效果。但并不意味著問題的解決。雍正十年（1732年），在皇帝赦免虧空的“沛恩令”中，除將年遠(yuǎn)之案、本身已故、實(shí)系分賠代賠無著之項寬免外，“因公挪用，并未入己者”也得以寬免。[22]這說明，雍正朝數(shù)十萬的地方財政儲備及其嚴(yán)刑峻法，仍不能杜絕地方因公挪用的發(fā)生。乾隆九年（1744年），廣西布政使唐綏祖便因“動用封貯庫項，并不詳請題明，擅將二萬五千余兩令太平、南寧、梧州、郁林、四府州屬買谷，又接受挪墊銀六千八百余兩，本任內(nèi)亦有挪墊未清銀五萬余兩”，被處以革職。[23]乾隆四十七年（1782年）五月，都察院左都御史劉墉等查明山東省歷城、東平倉庫虧空案，仍“系由從前辦理逆匪王倫滋擾案內(nèi)因公挪用，以致各有虧空銀三四萬兩”[24]。

到了嘉慶朝，雖然“因公挪移，尚干例禁”[25]，但挪用公帑似有越演越烈之勢。嘉慶五年（1800年），御史張鵬展說：“前聞福建查辦虧空至數(shù)百萬之多，雖由不肖州縣侵挪，亦緣臺灣軍需奏銷?！盵26]而在各省出現(xiàn)的數(shù)百萬虧空中，特別是在剿平川楚陜?nèi)“咨徑虘?zhàn)事的軍需虧空中，大都與因公挪用有著各種牽扯。嘉慶二十三年（1818年），總督長齡奉命清查甘肅皋蘭等四十一廳州縣錢糧虧空案時奏稱，“已入清查者，未完銀十七萬一千九百八十八兩零；未入清查者，實(shí)虧銀十六萬三千二百六十三兩零，均系因公挪用，尚無侵盜入己情弊”[27]。而且，財政中的一些制度漏洞，使得挪用公項又有著不得不為的原因。嘉慶十五年（1810年）四月，駐藏大臣文弼等奏稱：“駐藏官兵食米，動借糧庫銀兩采買，始自乾隆五十九年，相沿已久，究系私自挪用。”[28]也就是說，駐扎在地方上的八旗官兵的糧餉，往往需要先行挪用庫銀解決。至于如何還補(bǔ)挪用之帑項？能否還上帑項？不得而知。

因此，從現(xiàn)象看，官員因公挪用是清朝財政在地方建制上的缺陷機(jī)制造成的，不可簡單地視為貪腐。但是，官場的腐敗也恰在這空隙中滋生，而在制度缺乏健全運(yùn)行機(jī)制、倉儲等規(guī)則也缺乏適時監(jiān)管的情況下，貪贓枉法便有了相當(dāng)多的可乘之機(jī)，低俸造成的生活需求更給貪欲制造了借口。

二、“司庫盤查之責(zé)在巡撫，虧空之根亦由巡撫”：權(quán)力與責(zé)任的糾結(jié)

督撫在被寄予地方守土之責(zé)的同時，也負(fù)有對錢糧管理的監(jiān)察權(quán)，而一旦出現(xiàn)虧空，更有不可推卸的責(zé)任。在康熙五十八年（1719年）正月，康熙帝以“各省錢糧虧空甚多”，令議立法。所謂“應(yīng)行令直隸各省督撫，將現(xiàn)今虧空各項錢糧數(shù)目，作速查明。何項虧空，作何完補(bǔ)，并嗣后作何立法，始可永無虧空之處，一并確行定議具題”[29]。規(guī)定了地方督撫在處置錢糧虧空中的責(zé)任與權(quán)力。而且，在制度上也強(qiáng)調(diào)，“各省定例，督撫盤司庫，司盤道庫，道府盤州縣庫。所以杜虧空，防挪移也”[30]?！安颊窘淮?，例應(yīng)巡撫盤查具題”[31]（P628）。

正因為督撫在地方財政中所肩負(fù)的重要監(jiān)察職責(zé)，雍正帝認(rèn)為錢糧虧空的根源亦源自督撫。在雍正元年（1723年）的元旦，雍正帝發(fā)表了長篇上諭，宣布要在全國范圍內(nèi)全面清理錢糧虧空。他說：“封疆之責(zé)，惟撫臣為重。今之巡撫，即古者保厘夾輔之臣也。一省之事，凡察吏安民、轉(zhuǎn)漕裕餉，皆統(tǒng)攝于巡撫，茍非正己率屬，振飭勵精，則一切政刑錢谷必致隳墮?！薄胺獛戾X糧虧空，近來或多至數(shù)十萬，蓋因巡撫之貲用皆取給于藩司，或以柔和交好互相侵挪，或先鉤致藩司短長，繼以威制勒索，分肥入已，徒供一身夤緣自奉之費(fèi)，罔顧朝廷帑藏財用之虛。及事發(fā)難掩，惟思加派補(bǔ)庫，輾轉(zhuǎn)累民，負(fù)國營私，莫此為甚。州縣積谷，本為備荒之計，水旱歉收之歲待此拯濟(jì)，于民生最有關(guān)系。今皆視為正供之余項，借出陳易新之名，半為胥吏中飽，半為州縣補(bǔ)空，一遇災(zāi)荒茫無賑貸，皆由巡撫平時疏略包容玩愒所致也。”所以，他認(rèn)為：“司庫盤查之責(zé)在巡撫，虧空之根亦由巡撫?！盵32]

而持相同認(rèn)識，將虧空源頭指向督撫藩司的還有一部分官僚。工科掌印給事中康五端指出：“國家之重務(wù)在錢糧，州縣之通病在虧空，虧空之事州縣篤之，虧空之根起自督撫?！盵33]（P22）都察院左僉都御史陳允恭也認(rèn)為：“州縣之虧空猶少，院司之虧空實(shí)多?？ひ刂畟}庫易盤，藩帑之虛實(shí)難核……何也？藩司之缺項，皆督撫之婪受也?！盵34]（P167）

從后來揭出的虧空案件來看，雍正帝及官僚們的認(rèn)識不乏其深刻性。在一定程度上，正是這種權(quán)力關(guān)系的糾結(jié)為權(quán)力腐敗提供了方便，并使錢糧虧空成為官場中一種難以禁絕的現(xiàn)象。其個中的關(guān)系鏈條、或者說這種權(quán)力關(guān)系在制造腐敗中的表現(xiàn)形態(tài)大致有以下幾種。

一是，督撫因受賄、婪索而受制于屬下，不得不任由屬下虧空，并形成上行下效的虧空效應(yīng)，這以康熙末年的山西巡撫蘇克濟(jì)虧空案最為典型。蘇克濟(jì)于康熙四十八年（1709年）四月出任山西巡撫，六十年（1721年）十二月丁憂解任，在巡撫山西的十二年余中，先后勒索各州縣官銀兩高達(dá)450余萬兩之多。雍正元年（1723年），在清查錢糧虧空的政治颶風(fēng)掃蕩下，由潞安府知府裘章等諸多府縣官員首告，蘇克濟(jì)的貪腐穢行方被揭開。

蘇克濟(jì)被逮后，“承認(rèn)其指稱軍機(jī)之事所得及收受年節(jié)禮品、生日賀禮，并五次大計、入京謁見等項，侵吞之銀四百二十五萬余兩是實(shí)”[35]（P255）。這期間，正值清朝為驅(qū)逐準(zhǔn)噶爾伸向西藏的勢力而大舉用兵西南與西北，故蘇克濟(jì)的虧空中，多有“借軍需之名，指稱官俸工錢，挪移庫帑而致虧空”[36]（P866）。也就是說，除了向下屬索賄外，蘇克濟(jì)還假借支取官員俸工銀用于軍需的名義，將公帑婪入私囊，其手段無所不用其極。例如，蘇克濟(jì)以動用各州縣官員“五年俸工銀”為名，“將各州縣錢糧挪移三十萬兩”，名義上是解給大同知府欒廷芳，而“實(shí)際解給欒廷芳銀七萬一百六十七兩九錢有奇，另二十二萬九千八百三十二兩余尚未挪解”[37]（P838）。而蘇克濟(jì)此舉，又為大同知府欒廷芳效仿。欒廷芳同樣指稱軍需，自康熙五十六年至六十一年（1717—1722年），以采買駝馬草料軍需為名，“欺蒙浮冒侵蝕二十七萬七千九百余兩，另大同捐納銀多領(lǐng)十三萬二千八百余兩。”又有“虧欠庫銀十六萬余兩”，成為知府中的貪腐大鱷。

對于這種上行下效、通同舞弊的虧空關(guān)系，如果沒有外來權(quán)力的干預(yù)，其虧空的真相是很難被揭白的。山東省虧空案的清查便可說明這一點(diǎn)。雍正二年（1724年）閏四月，據(jù)都察院巡鹽御史莽鵠立奏稱：新任巡撫黃炳雖“人稍聰睿，微有才干”，但在查出官員虧空時，因“先任（山東）按察使時，因有貪項，多有怵于下官，總是遮掩”[38]（P788）。所謂“大法小廉”，即大臣不法小官難以自廉。正由于督撫藩司等大員自身的操守不檢，在對府州縣等屬員勒索受賄的同時，也授人以柄，對屬下侵盜錢糧的行徑難免疏縱。這種關(guān)系使地方官之間形成一個利益相互牽制的關(guān)系網(wǎng)。對于這種關(guān)系的影響，雍正帝指出：“督撫明知其弊，曲相容隱，及至萬難掩飾，往往改侵欺為挪移，勒限追補(bǔ)，視為故事?！盵39]翰林院檢討嚴(yán)文也說：督撫“平時多受饋遺，曲庇有司，及至虧空太多，不得不參，而有司悍然反噬，指名直揭督撫，督撫無可如何，或派各屬分賠，或私自輦金補(bǔ)庫，是以虧空之本朝上，而開復(fù)之本夕來，何其自相矛盾也！”[40]（P36）

二是，巡撫若與布政使“柔和交好”，或布政使與府道勾連，往往會狼狽為奸，上下扶同侵挪婪贓。

巡撫與布政使同為地方上的二品大員，布政使掌司庫，巡撫以守土之寄兼管監(jiān)察，權(quán)責(zé)各有限界，但撫藩在利益面前結(jié)為攻守同盟者，也是官場中常有的現(xiàn)象。監(jiān)察御史江芑有曰：“藩庫為錢糧總匯，典守基重，責(zé)在藩司，查盤虧之責(zé)在巡撫，各宜奉公守法，不容稍有假借者也。但撫藩情好易密，多有相為表里，藩司侵挪，則力懇巡撫代為掩藏。巡撫濫用，該藩司不得不一一應(yīng)付。以公帑之儲蓄竟視為私家之出入，而虧空遂不可以數(shù)計。”[41]（P806）而藩司若與府道聯(lián)手，侵蝕庫項錢糧同樣可以得手。乾隆十五年（1750年），云南就發(fā)生了一起由藩司主導(dǎo)的地方官擅動官項、上下扶同的婪贓虧空案。

先是，永善縣知縣楊茂虧空銀米至7 600余兩之多，聲稱虧空是因欽差舒赫德等奉差閱兵，曠日遲久，需用甚多。由于楊茂故逝，這起虧空案的處置便成了問題。十月，云貴總督碩色參奏，巡撫圖爾炳阿在處理已故永善縣知縣楊茂虧空一案時，“面諭屬縣設(shè)法彌補(bǔ)”，并與布政使宮爾勸、知府金文宗通同舞弊。接著，又查出布政使宮爾勸、鹽道郭振儀等“司道大員現(xiàn)在侵蝕累累”。乾隆帝認(rèn)為，圖爾炳阿作為“該上司既不能覺察于平時，及其敗露，乃知府則代請彌補(bǔ)，藩司即擅動官項，上下扶同徇私舞弊”，“非重懲不足以示儆”，命將圖爾炳阿、布政使宮爾勸、知府金文宗俱革職。[42]隨后，碩色奉命將圖爾炳阿鎖拿解京，交刑部治罪。經(jīng)刑部審理，圖爾炳阿供出，布政使宮爾勸“屢次詳稱該員（楊茂）辦差挪用閑款銀兩屬實(shí)，懇請準(zhǔn)銷”[43]（P95245），坐實(shí)了布政使與司道官員為掩飾自身侵貪而徇庇楊茂的罪行。

在這起侵蝕官帑的案件中，巡撫圖爾炳阿雖未被查出有侵挪入己之私，卻因與藩司等扶同侵隱，致貪官得到庇護(hù)被治以重罪。而地方大員將錢糧虧空視為常態(tài)，麻木處之，也并非官場中的個例。乾隆二十二年（1757年）十二月，護(hù)理陜西巡撫吳士功道出其中的所以然：“藩庫錢糧交代，新藩接收出結(jié)，督撫盤查保題，定例綦嚴(yán)。但日久玩生……皆由藩司以出結(jié)為故套，督撫視保題為具文。其始同官一省，或因需用暫支，累月經(jīng)年未及扣補(bǔ)。一旦離任，水落石出，既已瞻徇情面于前，自不能不回護(hù)掩飾于后。接任之員，即欲力矯其弊，或且議其固執(zhí)不通，吹求過當(dāng)。甚且以事屬因公，并非侵盜，借用有抵，不致虛懸，從旁曲為解免。其接收者依違不能自決，限期已屆，勢不得不因循遷就，勉強(qiáng)出結(jié)。此所以上下挪借，漫無顧忌也?！盵44]

三是，徇庇屬員，規(guī)避處分，為督撫等疆臣的通病。

在權(quán)力與責(zé)任的糾纏中，督撫司道等地方官員除了監(jiān)管錢糧之外，同時還要承擔(dān)錢糧虧空的賠補(bǔ)之責(zé)。一旦屬員虧空帑項，上司官員在虧空賠補(bǔ)無著的情況下，都需要承擔(dān)分賠的責(zé)任。而分賠對于官員而言，或者是經(jīng)年累月罰扣俸祿，或者變價土地、房屋，意味著為官的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了利益輸出。因此，分賠之例在康熙朝實(shí)施伊始，便遭到許多督撫的聯(lián)名反對而致擱淺?？滴跷迨拍辏?720年）七月，江南江西總督長鼐、云南貴州總督蔣陳錫、山西巡撫蘇克濟(jì)等合稱：“州縣官恃有上司分賠之例，本無虧空，將庫銀藏匿假捏虧空。應(yīng)令督撫核實(shí)題參，嚴(yán)加議處，其虧空銀兩仍在該州縣名下獨(dú)賠?！盵45]

但在雍正帝的鐵腕反腐面前，分賠成為督促地方官員加強(qiáng)監(jiān)管屬員的常規(guī)條例，同時也是國家完補(bǔ)財政虧空的一個重要渠道。為此，雍正朝確立了分賠、代賠等連帶責(zé)任制度，于雍正二年（1724年）八月規(guī)定：“凡官員虧空錢糧倉谷，該管上司失于盤查，自應(yīng)革職分賠。”[46]而分賠的實(shí)例也比比皆是，尤以雍正朝執(zhí)行最厲。諸如，山東虧空案中的無著虧空，落巡撫李樹德與布政使王用霖二人名下分賠[47]（P455），河南“其未完之項系（巡撫）楊宗義任內(nèi)未經(jīng)查參之虧空，應(yīng)著落楊宗義賠補(bǔ)”。此外“各屬尚有未經(jīng)參出之虧空銀一十四萬五千一百余兩，谷一十六萬三千五百余石”，亦系楊宗義任內(nèi)未經(jīng)補(bǔ)苴之虧空，應(yīng)著落楊宗義賠補(bǔ)。[48]（P890）山西省的“未完錢糧”，亦需“原具保知府、知州及隱情不行舉發(fā)之布政使蘇瞻、原任巡撫蘇克濟(jì)俱照例分賠”[49]（P207），可以說，幾乎沒有督撫大員不在分賠之列。即便是一個省內(nèi)，前任后任在“無著虧空”面前都有“分賠”的責(zé)任。雍正五年（1727年）十月，江西巡撫布蘭泰奏：其“到任后即通查各屬錢谷，除從前各官虧空經(jīng)署撫邁柱任內(nèi)題參于各員名下究追之項，并前撫臣白潢、裴率度，與原任布政司張楷、陳安策等各名下分賠之項，臣現(xiàn)在督催勒限追補(bǔ)，不敢稍有怠玩”[50]（P824）。

有了“分賠”的處罰壓力，督撫等需要加倍小心方是，但仍無法做到明察秋毫。湖北署理總督傅敏與巡撫憲德在聯(lián)名上疏中流露出他們對清查的憂心，有曰：“州縣倉庫錢糧責(zé)在知府盤查，倘或徇庇失察定有獨(dú)賠分賠之例，功令極嚴(yán)，而州縣虧空發(fā)覺于平時者無幾，往往揭報于事故離任之日，則是知府素日徇庇之事似不能保其必?zé)o也。今查督撫新任例應(yīng)于三個月內(nèi)查明具奏，臣等當(dāng)經(jīng)嚴(yán)檄布政司實(shí)力盤查，然止據(jù)各府揭報無虧，終不敢盡信為實(shí)?！盵51]（P138）

乾隆登基后，雖一度下令“其分賠、代賠以及牽連著賠者，一概豁免”。但不過短短數(shù)月即告恢復(fù)。乾隆元年（1736年）十月，頒上諭：“道府有稽查州縣之責(zé)，州縣設(shè)有虧空，道府非屬分肥，即系疎縱，責(zé)令分賠，實(shí)屬允當(dāng)。”[52]但在執(zhí)行上，乾隆初期的分賠的確不及雍正朝貫徹得雷厲，直至乾隆十一年（1746年）奉天數(shù)起虧空案被揭后，乾隆帝方認(rèn)識到分賠對于治吏的重要性。他總結(jié)說：“雍正年間屬員虧空，定有上司著賠分賠之例，是以稽察嚴(yán)密。官員知所畏懼，虧空之案甚少，近來此例不行，所以貪風(fēng)復(fù)熾，不可不加意整頓?；鞂賳T乃督撫專責(zé)，果其實(shí)心查察，耳目何患不周?！盵53]隨即責(zé)令奉天府的虧空錢糧，“若被參官員虧空日后不能完補(bǔ)，俱著落（府尹）霍備賠補(bǔ)”[54]。

但是，沒有哪個官員心甘情愿地承擔(dān)虧空的責(zé)任，這不僅意味著仕途的夭折，且有因賠補(bǔ)而致傾家蕩產(chǎn)的風(fēng)險。因此，他們往往會在虧空被揭出之前，設(shè)法籌資填補(bǔ)虧項，做盡掩飾虧空的努力，就連李紱、裴率度等居官干練、操守清廉者也不例外。他們即便不做利益的衡量，也會顧忌自身的官聲。諸如，李紱曾在廣西巡撫任上和直隸總督任上兩次請旨出糶倉谷，實(shí)際倉儲都是無谷可糶，而假借“出糶”之名正可以掩蓋倉中無谷之實(shí)。[55]（P445）裴率度在巡撫江西期間，見武寧縣知縣廖科齡任內(nèi)有虧項六千余兩并捏稱民欠上報時，責(zé)令該管知府張景偉代完四千兩余銀，未完之?dāng)?shù)又令新任知縣方聲亮出結(jié)認(rèn)征，目的也是將虧空之實(shí)掩飾干凈。[56]所以，無論是李紱還是裴率度，他們的行為與貪贓沒有關(guān)系，但在掩蓋錢糧虧空的態(tài)度與做法上卻與貪官有著諸多的一致性。這再次說明，地方的錢糧虧空使得作為責(zé)任官員的督撫與屬員之間發(fā)生了利益的一致，而利益決定其政治態(tài)度。

正因為如此，督撫在如何清理錢糧虧空問題上，既要對君主負(fù)責(zé)，又不得不千方百計規(guī)避因失職帶來的處分。這直接影響到督撫在清查虧空上的自覺性及執(zhí)行力度，也可以說，他們的權(quán)力在此發(fā)揮得有限。因此，這種在責(zé)任與權(quán)力之間的矛盾與糾結(jié)狀態(tài)，使得政府行政與權(quán)力運(yùn)行受到許多非正常因素的制約與干擾，而權(quán)力的腐敗也滋生于其中。

三、以“陋規(guī)、耗羨之盈余，緩緩歸款”：尋求利益的平衡

清查錢糧虧空，雖旨在反貪治吏，但不排除其直接目的是要收回因官侵吏蝕而造成的財政流失。因此，承追與賠補(bǔ)是完成清查虧空的重要環(huán)節(jié)，但也是最艱難的環(huán)節(jié)。通常，對于侵欺官帑、婪贓入己的貪官而言，籍沒家產(chǎn)、父債子償屬于最普遍的強(qiáng)制賠補(bǔ)手段。而對于大多數(shù)責(zé)任官員而言，他們或有因公挪用的賠補(bǔ)，或有失察、徇庇的分賠，甚至有為年代久遠(yuǎn)等原因形成的無著虧空的代賠。那么在雍乾嘉近百余年的錢糧清查過程中，國家是怎樣進(jìn)行“財政回收”的？作為清查對象的責(zé)任官員又是怎樣完成賠補(bǔ)的？這其中官員個人又與代表國家的政府處于怎樣的關(guān)系狀態(tài)？這不能不是接下來需要考察的問題。美國學(xué)者曾小萍在《州縣官的銀兩》中，披露了州縣官的俸祿經(jīng)常處于被罰而無法成為個人正常收入的史實(shí)，討論了清朝財政的制度缺陷。[57]本文將從官員俸祿的角度，討論官員在彌補(bǔ)虧空中與政府在經(jīng)濟(jì)上產(chǎn)生的利益糾葛及國家為平衡這種政治關(guān)系所作出的努力。

第一，以俸工銀捐助公項與賠補(bǔ)虧空。

在康熙朝，地方在解決財政不足的缺口時，主要的方式是火耗和陋規(guī)，前者出自基層州縣官向百姓的額外加征，而后者是低級官員向高級官員的“進(jìn)貢”，從根本上說，依然是取之于百姓的加賦。但無論是火耗還是陋規(guī)，都屬于地方自行解決經(jīng)費(fèi)的常項，一旦遇有臨時性的財政缺口，多有借用、挪用俸工銀兩之事，也就是說，官員的俸工銀兩是被“因公”使用的最主要的款項之一。

例如，康熙四十二年（1703年），河南歲欠四十萬兩，“現(xiàn)今民欠俱免催征，著將河南通省俸工銀兩補(bǔ)足所欠之?dāng)?shù)”[58]。四十三年，河道總督張鵬翮因山東賑濟(jì)，誤用常平倉谷。“今臣屬河員愿將俸工清還山東倉糧。”[59]四十六年（1707年），康熙帝第六次南巡，巡視江南溜淮套工程，新建“舍宇三間”，“系俸工銀兩所造?！盵60]除上述為補(bǔ)民欠、百姓賑濟(jì)、修建舍宇等動用俸工銀外，甚至京官需索也要出自此項?？滴跛氖吣辏?708年），偏沅巡撫趙申喬遵旨回奏，在“康熙四十二年，內(nèi)閣學(xué)士宋大業(yè)奉赍碑額兩次至楚，多方需索，臣曾借司庫俸工銀九千兩饋伊”[61]。而且，康熙末年用兵西北西南，“甘肅省自康熙三十四年至五十七年，因供應(yīng)喇嘛、賑濟(jì)貧民，以及軍需腳價，買備駝馬等項，借動銀糧，議定扣捐官役俸工還項”。但直到乾隆元年（1736年），“未經(jīng)完補(bǔ)銀糧尚有八萬七千余兩”[62]。云南省在乾隆二年也“有將文職各官俸工銀兩捐抵康熙五十九年以前軍需”的情況。[63]

雍正即位伊始，動用俸工銀的做法在各省依然實(shí)行。但官員的俸祿關(guān)系著操守，所謂“天下亦無枵腹而為人辦事之理，必資其養(yǎng)廉，方可責(zé)以清操”[64]，“枵腹辦事，勢實(shí)難行”[65]。雍正帝深知個中道理，于元年（1723年）九月，在江西巡撫裴率度請捐俸工銀兩賑恤被水災(zāi)民時，果斷宣布以公事捐助俸工銀永行停止。他說：“官吏俸工特為贍養(yǎng)伊等家口而設(shè)，原不可少?？v將通省官員俸銀捐助，為數(shù)亦屬無幾，有何裨益。至若胥役工食亦盡行捐出，何以令其應(yīng)差行走?！彼煤?，“凡地方遇有公事奏請捐助俸工之處，永行停止”[66]。十月，又針對各處工程仍有請將俸工銀兩捐助者，表示“此事斷不可行。伊等名為捐助，實(shí)則借端勒派，擾累小民”[67]。

但是，以俸工銀賠補(bǔ)虧空的現(xiàn)象并未就此停止，官員一旦以虧空被參，最先列入賠項的仍然是俸工銀。所謂“從前彌補(bǔ)虧空，皆指俸工銀兩”[68]。例如，山東自“康熙六十年修筑太行堤工動用庫銀八萬二千四百余兩，經(jīng)原任巡撫李樹德題明，自六十年起每年捐俸工銀一萬六千四百八十余兩，分作五年捐補(bǔ)還項”。安徽省“各州縣有著虧空銀二十三萬九千四百六十六兩九錢零”，自雍正二年至四年，各員捐解到節(jié)禮銀3.7萬余兩，俸工銀2.3萬余兩，共計6萬余兩，尚有18萬兩余并未補(bǔ)完。[69]（P286）而甘肅歷年虧空各案系供辦而動用公項銀兩，久懸而成“無著虧空”，有未完各案虧空銀兩290 206兩，又有動用賑濟(jì)糧37 258石零，“皆系文武各官俸工捐還之項”。以致巡撫石文焯說：“臣到任時，見有武弁報捐俸銀，深為詫異。”雍正帝見到石文焯的奏報也十分震驚，在朱批中說：“俸工萬萬不可捐，至武弁更令人可駭?！盵70]（P479）

而且，因公挪用俸工銀的現(xiàn)象也時有發(fā)生。署理山東巡撫塞楞額奏稱：會同侍郎王沛查審原任布政使博爾多濫用俸工銀一案時，發(fā)現(xiàn)山東自雍正元年至三年內(nèi)共收捐俸工銀185 000余兩，未將分毫補(bǔ)還。原任布政使“程光珠、博爾多俱俯首莫辨，止以因公動用為詞”[71]（P467）。蘇州布政使張?zhí)棍胍灿凶嗾墼唬弘m俸工銀已奉停捐，但“升司鄂爾泰與前司漆紹文因地方公務(wù)繁多，無項可支，詳明督撫酌提雍正二三四五等年俸工閑款銀兩解部應(yīng)辦”。其中，鄂爾泰任內(nèi)收銀24 100兩零，漆紹文任內(nèi)收銀9 035兩零，兩任內(nèi)提解銀33 103兩余，俱“照數(shù)動支無存”，“無可稽查”。[72]（P898）這說明，地方財政缺口及賠補(bǔ)虧空的壓力必須尋找“俸工銀”以外的解決渠道，這就使“耗羨歸公”的改革有著體制與制度內(nèi)的需求，迫使雍正帝做出不得不為的選擇。

第二，以耗羨歸公銀兩賠補(bǔ)“無著虧空”。

耗羨歸公是雍正朝財政制度的重大改革，但推動這次改革的動因似更值得關(guān)注，它表現(xiàn)出國家面對地方財政的挪移之弊，以及大量存在的無著虧空時的無可奈何的艱難抉擇過程，也說明任何權(quán)力和手段最終都要考慮利益的均衡問題。

雍正元年（1723年）十月，在禁止地方官員濫用俸工銀時，雍正帝曾考慮到允許官員以個人所得羨余取代俸工的辦法，“若直省大吏將已分內(nèi)所得羨余，捐助完工者，聽其捐助，如或不能，著奏請動用正項錢糧”[73]。地方官員也想到了同樣的方法，但是他們的步子邁得更大，即提解火耗，奏明公用。雍正二年六月，山西巡撫諾岷與布政使高成齡先后提出：“將通省一年所得火耗銀兩，約計數(shù)目，先行奏明，俟年終之日將給發(fā)養(yǎng)廉若干、支應(yīng)公費(fèi)若干、留補(bǔ)虧空若干?！盵74]（P143）對此，學(xué)界一向?qū)⒏叱升g所奏視為推動火耗歸公的動力性文書，但實(shí)際上它并沒能促使雍正帝下定最后的決心，而形勢的發(fā)展卻超出雍正帝所能控制的局面，那就是山東、山西、河南、陜西等省先已試行以耗羨彌補(bǔ)虧空。所謂“訪聞得直隸、山東、山西、陜西、河南撫院藩司，將各州縣之錢糧火耗盡數(shù)收入庫中，以備辦公之費(fèi)”[75]（P761）。

從當(dāng)時的困境來看，地方大量“無著虧空”的存在的確是十分嚴(yán)酷的事實(shí)。自清查虧空伊始，雍正帝派往各省清查虧空的大員，幾乎都面臨著“無著虧空”數(shù)額巨大，卻無能賠補(bǔ)的棘手問題。諸如，雍正元年（1723年）七月，山西巡撫諾岷在奏折中稱：“原奏作速追完之變抵項銀八十六萬二十余兩內(nèi)，僅賠補(bǔ)八萬一千八百兩，尚有七十八萬九千余兩未完。原奏限二年追完之二十八萬五千七百余兩，惟賠補(bǔ)六萬九千八百余兩，尚有二十一萬五千八百余兩未完。原奏十個月內(nèi)完賠之十七萬二千余兩，茲限滿僅賠補(bǔ)七萬四千三百七十余兩，尚有九萬七千六百余兩未完?！盵76]（P207）總督查弼納也奏稱，兩江虧空錢糧多達(dá)320余萬兩，其年已久，催征徒有其名，實(shí)際完納甚少。[77]（P366）其中江蘇的虧空尤其堪憂，按照巡撫尹繼善的說法：是“按之紙上原有盈千累萬之項，究竟追變?nèi)牍賹?shí)屬無幾”[78]（P418）。

但是雍正帝對于耗羨的改革與耗羨銀兩的使用是十分謹(jǐn)慎的，其落實(shí)耗羨歸公的過程始終是被動的。雍正四年（1726年）八月，他在上諭中說：“從前彌補(bǔ)虧空皆指俸工銀兩，及朕有旨，不許捐輸俸工，則皆稱以耗羨抵補(bǔ)。夫耗羨亦出于民，乃不問當(dāng)日督撫等所以致此虧空之由，而動稱耗羨彌補(bǔ)，以百姓之脂膏飽有司之溪壑，豈朕憫惜元元之至意乎！今特沛寬恩，凡各省虧空未經(jīng)補(bǔ)完者，再限三年。”[79]可見，雍正帝仍糾結(jié)在以耗羨賠補(bǔ)虧空難免加重百姓負(fù)擔(dān)的顧慮上。但他卻阻止不了地方以耗羨賠補(bǔ)虧空的勢頭。這些疆臣大吏在面對如何解決這些數(shù)額巨大的虧空時，具有共同性，也自然有共同的利益。所以任何政策的推出，其背后都存在著各種利益的角逐。兩個月后，即雍正四年十月，針對山西的“各官應(yīng)得耗羨實(shí)行歸公”，“各屬無著之虧空由耗羨中彌補(bǔ)”的做法，雍正帝稱“實(shí)權(quán)宜得中之善策也”[80]。等于最終首肯了耗羨歸公的改革。而黃炳“不損官不累民，如此三年內(nèi)庶幾漸次彌補(bǔ)矣”則是代表了眾多官員的心聲。

如果說，雍正朝清查錢糧虧空，靠的是雍正帝的果敢與鐵腕，那最終能夠在追賠上取得成效，則是通過耗羨歸公彌補(bǔ)了大量的無著虧空。對于國家而言，這是流失財政的回歸，對于大多數(shù)承擔(dān)賠補(bǔ)和分賠的官員而言，則意味著經(jīng)濟(jì)壓力的解脫。因此，以耗羨銀兩彌補(bǔ)大量無著虧空，體現(xiàn)了國家與官僚之間的利益平衡。

第三，作為俸祿的“養(yǎng)廉銀”繼續(xù)用于賠補(bǔ)虧空。

雍正帝發(fā)放養(yǎng)廉銀，在一定程度上是基于防止官員因公虧空的考慮。雍正八年（1730年）四月，雍正帝在給新任福建總督高其倬的諭旨中說：“前福建省所奏分給各官養(yǎng)廉銀數(shù)內(nèi)，有給與觀風(fēng)整俗使衙門養(yǎng)廉銀四千兩，朕因劉師恕前任應(yīng)追之項甚多，俱經(jīng)免追……但思伊操守未能堅定，若不給予此項養(yǎng)廉銀兩，或致另有巧取亦未可定?！盵81]（P434）也就是說，在雍正時期，養(yǎng)廉銀的發(fā)放及發(fā)放的數(shù)額是顧忌到官員的操守的，也會考慮他們個人的家用及辦公所需。

乾隆帝即位后，依然從耗羨中劃出辦公之費(fèi)，他說，雍正帝“俯允直省督撫所請，將舊有耗羨一項，酌定額數(shù)，用資各官薪水及地方辦公之需。名雖提解耗銀，而較之從前私派私收，固已輕減數(shù)倍矣”。并在“乾隆三年，又將解部減半平余一項，扣存司庫，以備荒歉應(yīng)用，蓋因各省公用甚繁，而耗羨無幾，惟恐所入不敷所出，是以不惜部庫之贏余，留備地方之不足”[82]。而且，乾隆明確反對將養(yǎng)廉銀挪為他用，他說：“養(yǎng)廉之設(shè)以資督撫日用，著為定額，若移以他用，必致日給不敷，又將別圖巧取，此端斷不可長。”[83]

但是，對于以養(yǎng)廉銀作為官員操守及滿足用度的保證，乾隆帝很是懷疑。乾隆十年（1745年）初，他在進(jìn)士的殿試中有問曰：“自雍正年間耗羨歸公，所為諸弊一切掃除，而游民借官吏以謀生者反無以糊其口，農(nóng)民散處田間其富厚尚難驟見，而游民喧闐城市貧乏已立呈矣。人之言曰：康熙年間有清官，雍正年間無清官……議者猶訾征耗羨為加賦，而不知昔之公項皆出于此而有余，今則日見其不足，且動正項矣。是以徒被加賦之名，而公與私交受其困而已矣。將天下之事原不可以至清乎？”[84]（P128-129）這說明，自耗羨歸公之后，不僅以養(yǎng)廉銀養(yǎng)廉似有可虞，地方財政的缺口依然不小，所謂“昔之公項皆出于此而有余，今則日見其不足，且動正項矣”。以致，養(yǎng)廉銀被挪移公用的現(xiàn)象，在乾隆朝再現(xiàn)于地方財政中，而且是得到乾隆帝批準(zhǔn)的。

乾隆十一年（1746年），清軍用兵瞻對土司，由大學(xué)士慶復(fù)奏準(zhǔn)，“動支川省養(yǎng)廉銀六千兩以充公用”，而后張廣泗辦理大金川軍務(wù)，“所有川省養(yǎng)廉銀兩亦準(zhǔn)其動支”[85]。乾隆三十五年（1770年），湖北省辦理兵差，巡撫梁國治查奏請，“每次公捐養(yǎng)廉銀一萬余兩，現(xiàn)在按月陸續(xù)捐扣。”[86]乾隆四十五年（1780年），皇帝南巡辦差，兩淮商人捐銀一百余萬兩。清廷將“此項銀內(nèi)，給還直隸公捐養(yǎng)廉銀五萬兩，山東公捐養(yǎng)廉銀十三萬八千五百余兩，江南公捐養(yǎng)廉銀十二萬三千七百余兩。又前賞江南辦差銀三十萬兩，亦著于此項內(nèi)歸還原款”[87]?？梢?，官員的養(yǎng)廉銀一直得不到完整的發(fā)放。到了乾隆晚年，“外省大小臣工，全藉養(yǎng)廉辦公”[88]。以養(yǎng)廉銀議罰、攤扣的現(xiàn)象更屢見不鮮。如“據(jù)?？蛋沧?，督緝金川逃兵不力之各省督撫，現(xiàn)奉諭旨，議罰養(yǎng)廉”[89]。

因此，在這種財政狀態(tài)下，官員們再遇虧空，尤其是無著虧空的彌補(bǔ)時，已是難上加難。特別是在清朝經(jīng)歷了第二個六十余年的老皇帝執(zhí)政后的政治環(huán)境，其統(tǒng)治者嘉慶帝與雍正帝面臨的同樣是，“各省虧空并非一日，倉谷虧空已成積習(xí)”的狀況。[90]（P327）嘉慶四年（1799年），針對山東省“各州縣官虧約有七十余萬”，嘉慶帝下令追賠，但明確以“陋規(guī)”“羨余”賠補(bǔ)，不用養(yǎng)廉銀。他說：“各員裁革陋規(guī)皆為善政，以此彌補(bǔ)足矣。捐廉罰銀等事，朕必不為。”[91]而且他反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要各省督撫“徐徐辦理”，“不拘年限”，“以不收之陋規(guī)、耗羨之盈余，緩緩歸款”。[92]其動機(jī)在于不苛民也不損官。

事實(shí)證明，嘉慶帝的想法不過是一廂情愿，面對直隸、安徽、江蘇、山東及甘肅等省多達(dá)百萬兩至數(shù)百萬兩的虧空，僅靠陋規(guī)與羨余是根本無法填補(bǔ)的。例如，嘉慶十四年（1809年）正月，安徽巡撫董教增報出，“安徽各州縣未完倉庫兩項共銀一百八十余萬兩”的巨虧，“僅完銀五十余萬兩”，130余萬“舊虧未完之項，準(zhǔn)其于院司道府州縣養(yǎng)廉每年酌扣五成，由司庫存貯歸款”[93]。即官員要攤扣五成的養(yǎng)廉銀以賠補(bǔ)虧空。而且董教增的做法為其后任所認(rèn)同。嘉慶二十五年（1820年）巡撫康紹鏞奏稱：“臣與藩司再四籌商，就安省地方情形，欲求其有補(bǔ)于國計，無損于民生者，別無良策。只有仍照前撫臣董教增奏行成案，扣捐臣與藩司及各道府州縣五成養(yǎng)廉，并津貼余剩，每歲可得銀四萬兩，按季提貯司庫矣?！盵94]

毫無疑問，以攤扣養(yǎng)廉銀等彌補(bǔ)虧空，對官員個人利益的影響是不可低估的，這種做法致使續(xù)虧不斷，各省的清查呈越查虧空越多的態(tài)勢。道光初年，安徽巡撫陶澍提出要將攤扣養(yǎng)廉銀限定在三成以內(nèi)。他說：“從前各州縣捐款為數(shù)甚巨，又有彌補(bǔ)節(jié)省津貼等項名目，多者數(shù)千，少者數(shù)百。各州縣養(yǎng)廉幾何？安得而不虧缺？臣自到任以來，首將此項捐款分別應(yīng)裁、應(yīng)減，核數(shù)在養(yǎng)廉三成以內(nèi)，詳經(jīng)前撫臣奏奉諭旨遵行在案。州縣去此大累，如釋重負(fù)。”[95]而透過以上幾個時期不同的賠補(bǔ)方式，似可以看出，耗羨歸公或許可以一次性完補(bǔ)巨額的無著虧空，但財政不足的問題沒有從根本上解決，量入為出的低稅財政依然是一個無解之題，而當(dāng)財政缺口一次次去觸碰官員的利益時，腐敗的漏洞自然會被無限放大。

綜之，代表地方政府的督撫與象征國家的君主之間在政治目標(biāo)與總體利益上是一致的，他們都是為國家統(tǒng)治的長治久安服務(wù)。就文化因素的影響與傳承而言，無論是君主還是官僚，他們在意識形態(tài)上所接受的儒家思想是：“天子所與治天下者士人也?！薄盀槿顺级鼙M其道于君也?！盵96]這成為國家權(quán)力體系具有凝聚力的因素。需要指出的是，在國家與地方督撫之間存在著認(rèn)識分歧，特別是在經(jīng)濟(jì)利益方面，為了保護(hù)自身的利益，控制地方權(quán)力的督撫在不同情況下扮演著不同的角色，因利益關(guān)系結(jié)成的同盟或存在的分歧總會影響到權(quán)力的運(yùn)行，這在官僚政治中形成無可克服的矛盾現(xiàn)象。

[1] 《清史稿》，北京，中華書局，1977。

[2] 鄂爾泰：《論人材疏》，載賀長齡、魏源編：《清經(jīng)世文編》卷15，北京，中華書局，1992。

[3][15][50][72][75] 中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》，第10冊，南京，江蘇古籍出版社，1991。

[4] 《馬克思恩格斯選集》，第1卷，北京，人民出版社，1995。

[5] 《清圣祖實(shí)錄》卷240，康熙四十八年十一月丙子，臺北，臺灣華文書局，1969。

[6] 陳支平：《清代賦役制度演變新探》，廈門，廈門大學(xué)出版社，1988。

[7] 何平：《清代賦稅政策研究：1644—1840》，北京，中國社會科學(xué)出版社，1998。

[8] 《清圣祖實(shí)錄》卷240，康熙四十八年十一月丙子。

[9] 《清圣祖實(shí)錄》卷299，康熙六十一年十月甲寅。

[10][11][35][36][37][38][49][76][77] 中國第一歷史檔案館譯編：《雍正朝滿文朱批奏折全譯》，合肥，黃山書社，1998。

[12][14][33][34] 中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》，第2冊，南京，江蘇古籍出版社，1991。

[13] 中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》，第4冊，南京，江蘇古籍出版社，1991。

[16] 《清世宗實(shí)錄》卷98，雍正八年九月丁丑。

[17] 《清高宗實(shí)錄》卷375，乾隆十五年十月戊戌。

[18] 《清高宗實(shí)錄》卷87，乾隆四年二月乙丑。

[19] 《清世宗實(shí)錄》卷23，雍正二年八月戊寅。

[20] 《清高宗實(shí)錄》卷22，乾隆元年七月戊戌。

[21] 中國第一歷史檔案館編：《乾隆朝上諭檔》，第1冊，桂林，廣西師范大學(xué)出版社，2008。

[22] 《清世宗實(shí)錄》卷119，雍正十年閏五月丁酉。

[23] 《清高宗實(shí)錄》卷219，乾隆九年六月乙亥；卷243，乾隆十年六月庚午。

[24] 《清高宗實(shí)錄》卷1156，乾隆四十七年五月甲辰。

[25] 《清仁宗實(shí)錄》卷206，嘉慶十四年正月壬申。

[26] 張鵬展：《練鄉(xiāng)勇核軍需疏》，載賀長齡、魏源編：《清經(jīng)世文編》卷89。

[27] 《清仁宗實(shí)錄》卷352，嘉慶二十三年十二月癸未。

[28] 《清仁宗實(shí)錄》卷228，嘉慶十五年四月癸卯。

[29] 《清圣祖實(shí)錄》卷283，康熙五十八年正月壬寅。

[30] 《清高宗實(shí)錄》卷189，乾隆八年四月辛丑。

[31][51] 中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》，第9冊，南京，江蘇古籍出版社，1991。

[32] 《清世宗實(shí)錄》卷3，雍正元年正月辛巳。

[39] 《清世宗實(shí)錄》卷2，康熙六十一年十二月甲子。

[40][41][47][48] 中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》，第1冊，南京，江蘇古籍出版社，1991。

[42] 《清高宗實(shí)錄》卷374，乾隆十五年十月甲申。

[43] 張偉仁主編：《明清檔案》，第170冊，臺北，“中研院”歷史語言研究所，1986。

[44] 《清高宗實(shí)錄》卷553，乾隆二十二年十二月丁亥。

[45] 《清圣祖實(shí)錄》卷288，康熙五十九年七月庚午。

[46] 《清世宗實(shí)錄》卷23，雍正二年八月甲申。

[52] 《清高宗實(shí)錄》卷29，乾隆元年十月己丑。

[53] 《清高宗實(shí)錄》卷289，乾隆十二年四月甲申。

[54] 《清高宗實(shí)錄》卷274，乾隆十一年九月丁酉；卷284，乾隆十二年二月乙亥。

[55] 蔣良騏：《東華錄》卷27，北京，中華書局，1980。

[56] 《清世宗實(shí)錄》卷46，雍正四年七月辛亥。

[57] 曾小萍：《州縣官的銀兩》，北京，中國人民大學(xué)出版社，2005。

[58] 《清圣祖實(shí)錄》卷214，康熙四十二年十二月丁丑。

[59] 《清圣祖實(shí)錄》卷216，康熙四十三年四月戊子。

[60] 《清圣祖實(shí)錄》卷244，康熙四十九年十月戊子。

[61] 《清圣祖實(shí)錄》卷235，康熙四十七年十月辛亥。

[62] 《清高宗實(shí)錄》卷11，乾隆元年正月癸丑。

[63] 《清高宗實(shí)錄》卷41，乾隆二年四月丁丑。

[64] 藍(lán)鼎元：《臺灣保甲責(zé)成鄉(xiāng)長書》，載賀長齡、魏源編：《清經(jīng)世文編》卷84。

[65] 高成齡：《請覆提解耗羨疏》，載賀長齡、魏源編：《清經(jīng)世文編》卷27。

[66] 《清世宗實(shí)錄》卷11，雍正元年九月丁亥。

[67] 《清世宗實(shí)錄》卷12，雍正元年十月壬子。

[68] 《清世宗實(shí)錄》卷47，雍正四年八月癸亥。

[69] 中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》，第7冊，南京，江蘇古籍出版社，1991。

[70] 中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》，第6冊，南京，江蘇古籍出版社，1991。

[71] 中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》，第8冊，南京，江蘇古籍出版社，1991。

[73] 《清世宗實(shí)錄》卷12，雍正元年十月壬子。

[74] 中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》，第3冊，南京，江蘇古籍出版社，1991。

[78] 中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》，第5冊，南京，江蘇古籍出版社，1991。

[79] 《清世宗實(shí)錄》卷47，雍正四年八月癸亥。

[80] 《清世宗實(shí)錄》卷49，雍正四年十月壬申。

[81] 中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》，第18冊，南京，江蘇古籍出版社，1991。

[82] 《清高宗實(shí)錄》卷87，乾隆四年二月乙丑。

[83] 《清高宗實(shí)錄》卷355，乾隆十四年十二月辛卯。

[84] 故宮博物院編：《清高宗御制文》，?？?，海南出版社，2000。

[85] 《清高宗實(shí)錄》卷301，乾隆十二年十月己卯。

[86] 《清高宗實(shí)錄》卷862，乾隆三十五年六月丙子。

[87] 《清高宗實(shí)錄》卷1101，乾隆四十五年二月乙丑。

[88] 《清高宗實(shí)錄》卷1249，乾隆五十一年二月癸卯。

[89] 《清高宗實(shí)錄》卷1220，乾隆四十九年十二月己丑。

[90] 中國第一歷史檔案館編：《嘉慶道光兩朝上諭檔》，第2冊，桂林，廣西師范大學(xué)出版社，2000。

[91] 《清仁宗實(shí)錄》卷41，嘉慶四年三月戊子。

[92] 《清仁宗實(shí)錄》卷62，嘉慶五年三月壬午。

[93] 《清仁宗實(shí)錄》卷206，嘉慶十四年正月丁亥。

[94] 康紹鏞：《籌補(bǔ)安徽歷年虧空疏》，載賀長齡、魏源編：《清經(jīng)世文編》卷27。

[95] 陶澍：《條陳安徽虧空八事疏》，載賀長齡、魏源編：《清經(jīng)世文編》卷27。

[96] 陸世儀：《思辨錄論學(xué)》，載賀長齡、魏源編：《清經(jīng)世文編》卷3；方苞：《原人上》，載賀長齡、魏源編：《清經(jīng)世文編》卷4。

（責(zé)任編輯 張 靜）

Power，Responsibility，and Interest of Qing Governors in the Financial Deficit’s Investigation

LIU Feng-yun

（The Institute of Qing History，Renmin University of China，Beijing 100872）

Expanding the Qing state’s financial deficit upon dimensions of financial and political history，and relating the Governors to the provincial financial deficit，this article focuses on the “illegal” power of provincial Governors in case of defalcation in order to solve the local government’s financial problem，and argues that when Governors were practicing their power as an object to investigate the deficit cases，they were also subject of investigation as being responsible to routine financial surveillance.It is inevitable that such an entangled relation of power and responsibility affected the exercise of state authority.Moreover，as the conventional financial system remained low taxation，the interest of agencies leaked during the management and filling of local government’s financial deficit after investigation，when their relatively low income，including formal salaries and Yang-Lien，was imposed as an essential measurement to fill the hole，which extend the agencies’ financial gap as well as willing for corrosion on the contrary and made the deficit deteriorated.

deficit；financial reform；governors；local government；bureaucracy

國家社會科學(xué)基金重大項目“盛京城考古與清代歷史文化研究”（14ZDB038）

劉鳳云：中國人民大學(xué)清史研究所教授，博士生導(dǎo)師（北京 100872）