于　堯

（天津出入境檢驗檢疫局天津300461）

關(guān)于建立進(jìn)口清真食品安全監(jiān)管制度的探索

于堯

（天津出入境檢驗檢疫局天津300461）

通過分析我國當(dāng)前進(jìn)口清真食品安全監(jiān)管方面的現(xiàn)狀和存在的問題，并參考國外對進(jìn)口清真食品的監(jiān)管經(jīng)驗，提出了建立我國進(jìn)口清真食品安全監(jiān)管制度的建議，對開展我國進(jìn)口清真食品監(jiān)管制度的研究和探索提供了借鑒。

進(jìn)口清真食品；食品安全；監(jiān)管

1　前言

近年來，隨著我國對外貿(mào)易的持續(xù)發(fā)展以及進(jìn)口食品規(guī)模的不斷擴(kuò)大，清真食品進(jìn)口貿(mào)易也在快速發(fā)展，進(jìn)口清真食品的品種和經(jīng)營者不斷增加。2014年中國與“一帶一路”沿線國家進(jìn)出口貿(mào)易額超過5000億美元，其中清真食品貿(mào)易份額同比增加15%左右［1］。目前我國有2200多萬穆斯林群眾，清真食品有較強(qiáng)的特殊性，如果監(jiān)管不當(dāng)，不僅會影響消費(fèi)者的健康安全，還會造成社會不穩(wěn)定。因此，加強(qiáng)對進(jìn)口清真食品的監(jiān)管，確保進(jìn)口清真食品不僅符合我國食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，還要符合清真食品規(guī)范的要求，這對于保障我國穆斯林消費(fèi)者的合法權(quán)益，增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，維護(hù)社會穩(wěn)定，都有十分重要的意義。

2　我國進(jìn)口清真食品安全監(jiān)管現(xiàn)存問題

目前，我國針對進(jìn)口食品建立的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系日趨完善，其檢驗監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)和模式也在不斷完善和規(guī)范中。但針對進(jìn)口清真食品的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)還是空白，監(jiān)管存在盲區(qū)。

2.1我國的清真食品安全法規(guī)不健全

我國對清真食品尚未建立統(tǒng)一的管理法律、法規(guī)和監(jiān)管體系，各省、市和民族自治區(qū)制定的地方性清真食品管理法規(guī)和相關(guān)制度均不統(tǒng)一，對清真食品生產(chǎn)經(jīng)營的管理缺少了法律根據(jù)，法律威懾力和法律效力不夠，一旦發(fā)生問題，連帶責(zé)任無法確定，很難做到有效監(jiān)管。同時，我國相關(guān)的進(jìn)口食品檢驗監(jiān)管法律法規(guī)和規(guī)范性文件也未涉及清真食品，對進(jìn)口清真食品的監(jiān)管無上位法的支持。

2.2我國清真食品認(rèn)證體系與相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)缺乏

清真食品認(rèn)證體系和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)在我國尚未完全建立，也沒有得到國際清真食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)可。我國出口清真食品尚需國外機(jī)構(gòu)的認(rèn)證，而進(jìn)口清真食品是否符合要求因缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，只能認(rèn)可國外機(jī)構(gòu)出具的清真認(rèn)證證書和清真標(biāo)志。由于我國目前對進(jìn)口清真食品無相關(guān)的檢驗監(jiān)管規(guī)定和要求，因此檢驗檢疫部門對進(jìn)口清真食品只能按照普通食品檢驗其是否符合我國食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，但無法確定其是否符合清真要求。

2.3進(jìn)口清真食品準(zhǔn)入制度不健全

2015年實施新修訂的《食品安全法》對風(fēng)險高的食品如肉制品、水產(chǎn)品和乳制品等要求境外生產(chǎn)企業(yè)必須獲得衛(wèi)生注冊，對進(jìn)口保健食品、有機(jī)食品、食品新品種等均規(guī)定要有不同于普通進(jìn)口食品的備案、注冊及安全性評估等前置條件要求［2］。我國2013年4月23日頒布的《有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》中也規(guī)定，進(jìn)口有機(jī)食品即使獲得了國外機(jī)構(gòu)認(rèn)證認(rèn)可，也必須經(jīng)中國認(rèn)證機(jī)構(gòu)按照中國有機(jī)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)實施檢查認(rèn)證，或由中國主管部門認(rèn)可的有機(jī)認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證的進(jìn)口產(chǎn)品才可以作為有機(jī)食品在中國境內(nèi)銷售。但進(jìn)口清真食品至今沒有規(guī)定類似上述食品的前置條件和準(zhǔn)入要求，其檢驗監(jiān)管是按照普通進(jìn)口食品對待。

2.4進(jìn)口清真食品的加工經(jīng)銷商主體責(zé)任難以落實

清真食品具有禁忌性和排他性特點(diǎn)，進(jìn)口清真食品業(yè)須按照我國清真食品加工經(jīng)營的相關(guān)規(guī)定，其加工經(jīng)營場所特別是加工經(jīng)營牛羊肉、奶制品等清真產(chǎn)品必須使用專用的經(jīng)營場所、加工工具、儲存容器和運(yùn)輸車輛等，不得同時加工和經(jīng)營非清真食品，只有這樣才能保證其產(chǎn)品符合“清真”的特殊要求。但在我國經(jīng)營進(jìn)口清真食品的人員普遍缺乏清真食品相關(guān)知識和要求的培訓(xùn)，其中有不少是非穆斯林在加工和經(jīng)營進(jìn)口清真食品，不熟悉清真進(jìn)口食品的要求，一旦發(fā)生問題，其責(zé)任無法確定，也無相關(guān)依據(jù)實施相應(yīng)的處理或處罰［1］。

2.5清真食品信息化系統(tǒng)和追溯體系不健全

從目前的情況來看，進(jìn)口清真食品尚未建立對接清真食品的記錄和信息化系統(tǒng)，對進(jìn)口的食品哪些屬于清真食品以及清真食品的產(chǎn)品品種、批次、數(shù)/重量、原產(chǎn)國以及消費(fèi)信息等基本情況均不能夠準(zhǔn)確掌握；進(jìn)口經(jīng)銷商尚未建立完善的進(jìn)口和銷售記錄，銷售后的追溯工作難度大。

3　國外對進(jìn)口清真食品的監(jiān)管

3.1監(jiān)管措施

3.1.1進(jìn)口禁止措施

為了有效保證進(jìn)口食品清真安全，一些國家對清真食品進(jìn)口國都設(shè)置了特殊的清真食品禁止措施，如規(guī)定只進(jìn)口某些國家或地區(qū)的清真食品。例如印尼政府就制定了一項禁止進(jìn)口歐洲牛肉的禁令，只允許從澳大利亞、加拿大和美國等國進(jìn)口清真食品。

3.1.2認(rèn)證措施

即進(jìn)口國要求出口商通過指定的清真食品認(rèn)證。例如印尼要求清真食品的出口商必須得到由印尼穆斯林大會認(rèn)可的伊斯蘭教宗教組織頒發(fā)的清真認(rèn)證；阿聯(lián)酋對進(jìn)口的清真食品要求其清真認(rèn)證需要得到駐該國大使館的認(rèn)可；伊朗則直接派檢查員到出口國檢查出口商，頒發(fā)清真認(rèn)證書。

3.1.3進(jìn)口資格限制措施

即規(guī)定清真食品進(jìn)口只能由政府部門、國有企業(yè)或指定公司進(jìn)行。例如伊朗的清真食品進(jìn)口完全由政府機(jī)構(gòu)——國家家畜后勤事務(wù)部和貿(mào)易合作部進(jìn)行，不允許私人機(jī)構(gòu)進(jìn)口食品；在科威特，只有科威特工商業(yè)協(xié)會的成員才有清真食品進(jìn)口資格。

3.2準(zhǔn)入管理

對清真食品實施準(zhǔn)入管理，即由政府職能部門設(shè)定一定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入條件。如馬來西亞伊斯蘭教發(fā)展部制定了《牲畜屠宰以及清真食品的準(zhǔn)備和處理標(biāo)準(zhǔn)》，規(guī)定在馬來西亞境內(nèi)該標(biāo)準(zhǔn)為確定公司清真地位的基礎(chǔ)性文件，所有生產(chǎn)清真食品的公司都必須滿足所列條件，通過權(quán)威部門的清真地位認(rèn)證；印尼的清真認(rèn)證主要針對出口商，凡向印尼出口清真食品的生產(chǎn)商必須通過印尼穆斯林大會的清真認(rèn)證以獲得清真市場地位。

3.3銷售經(jīng)營環(huán)節(jié)管理

該環(huán)節(jié)管理包含兩種情況，一是對清真食品的國內(nèi)供應(yīng)商進(jìn)行政府限制，只允許特殊的供應(yīng)商供應(yīng)清真食品。如科威特只允許加入科威特工商協(xié)會的企業(yè)在國內(nèi)銷售清真食品。二是對清真食品實施政府監(jiān)測或行業(yè)監(jiān)督，政府不設(shè)置清真食品的生產(chǎn)許可，也不參與進(jìn)行清真食品認(rèn)證，只是對清真食品產(chǎn)品質(zhì)量和銷售、消費(fèi)過程中存在的欺詐行為進(jìn)行監(jiān)督和管理。如美國密西根州和伊利諾斯州就規(guī)定由州農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)清真食品的監(jiān)督檢測；加拿大通過清真認(rèn)證組織進(jìn)行認(rèn)證實現(xiàn)對清真食品的市場化管理，但是加拿大所有食品生產(chǎn)都必須接受加拿大食品檢察署的檢查和檢測。

3.4不同國家對進(jìn)口清真食品的監(jiān)管做法

3.4.1阿聯(lián)酋

阿聯(lián)酋的穆斯林占全國人口的絕大多數(shù)，其清真食品管理主要立足于在滿足國內(nèi)清真食品需求的同時，嚴(yán)格保障所需進(jìn)口食品的清真屬性。采取的方式主要有駐外機(jī)構(gòu)審查或批準(zhǔn)出口國的清真食品認(rèn)證，禁止或限制非清真食品進(jìn)口，如規(guī)定出口到阿聯(lián)酋的食品必須具備所在國經(jīng)核準(zhǔn)的穆斯林中心頒發(fā)的所有肉制品（除了豬肉）以及含有上述成分產(chǎn)品的清真屠宰證明，或者成立專門政府機(jī)構(gòu)授權(quán)或委托出口國的穆斯林組織實施認(rèn)證。

3.4.2印度尼西亞

由印尼唯一有資格核準(zhǔn)和監(jiān)督清真食品的機(jī)構(gòu)——印尼穆斯林大會專門負(fù)責(zé)與畜產(chǎn)品出口國的穆斯林組織確認(rèn)畜產(chǎn)品是否清真，并由出口國穆斯林組織開具清真證明。

3.4.3新加坡

新加坡的穆斯林占全國人口有一定比例，有的由法定的宗教團(tuán)體負(fù)責(zé)境內(nèi)清真食品的管理和認(rèn)證工作，如由唯一負(fù)責(zé)伊斯蘭宗教事務(wù)的法定機(jī)構(gòu)——新加坡回教理事會對新加坡境內(nèi)的清真食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行清真食品認(rèn)證并頒發(fā)清真認(rèn)證證書；有的則通過認(rèn)證機(jī)構(gòu)對清真食品進(jìn)行清真食品認(rèn)證，并通過立法保障穆斯林消費(fèi)者的合法權(quán)益。

3.4.4美國

美國有6個州制定、頒布了涉及清真食品的專門或補(bǔ)充法案，將清真食品納入消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系或商業(yè)貿(mào)易體系。美國最重要的清真認(rèn)證組織之一——美國伊斯蘭食品與營養(yǎng)協(xié)會成立于1982年，已有200多家全國性的清真食品公司通過其認(rèn)證。

3.4.5加拿大

加拿大是一個穆斯林占人口極少數(shù)的移民國家，國內(nèi)清真食品消費(fèi)和需求很少，清真食品的認(rèn)證和管理主要在于滿足清真食品進(jìn)口國的要求。

4　建立及完善我國清真食品安全監(jiān)管制度的建議

4.1加快清真食品的立法進(jìn)程

（1）應(yīng)盡快開展對清真食品立法的研究和制定工作，制定統(tǒng)一的清真食品法律法規(guī)。依據(jù)《食品安全法》，在制定相應(yīng)的法規(guī)和部門規(guī)范性文件時，將清真食品的管理內(nèi)容納入其中；構(gòu)建適應(yīng)我國國情的進(jìn)口清真食品管理模式，明確對進(jìn)口清真食品的管理法規(guī)與職能，以便監(jiān)管部門對進(jìn)口清真食品的監(jiān)管有法可依。

（2）盡快研究、制定我國的清真食品標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)等同或等效采用目前世界上已建立的獲得國際普遍認(rèn)可的國家的清真食品標(biāo)準(zhǔn)，將清真食品像有機(jī)食品、保健食品等特殊食品一樣建立相關(guān)的產(chǎn)品和管理標(biāo)準(zhǔn)。同時，應(yīng)加強(qiáng)研究對進(jìn)口清真食品的監(jiān)管，制定相關(guān)的準(zhǔn)入要求與監(jiān)管規(guī)定。這樣，進(jìn)口清真食品除要求在安全方面符合我國食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)符合我國清真食品相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，使得清真進(jìn)口食品能夠得到有效監(jiān)管。

（3）盡快組建我國的清真食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)與國外清真食品認(rèn)可機(jī)構(gòu)的聯(lián)系、交流并獲得國際的認(rèn)可。與此同時，建立和完善我國進(jìn)口清真食品的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管機(jī)制。

4.2研究并探索進(jìn)口清真食品監(jiān)管制度與控制措施

借鑒國外對進(jìn)口清真食品的監(jiān)管做法，參照我國對保健食品、有機(jī)食品和食品新品種等特殊食品的相關(guān)準(zhǔn)入與管理規(guī)定，將清真食品作為特殊食品對待，研究和探索備案準(zhǔn)入、認(rèn)證審核、現(xiàn)場查驗、證書核查、風(fēng)險監(jiān)控和退出機(jī)制。對進(jìn)口清真食品實行認(rèn)證和市場準(zhǔn)入制度，進(jìn)口清真食品的認(rèn)證證書需經(jīng)過檢驗檢疫機(jī)構(gòu)及有關(guān)認(rèn)證部門的備案和確認(rèn)才能夠進(jìn)口我國。進(jìn)口時，應(yīng)向出入境檢驗檢疫機(jī)構(gòu)提交其所取得的國際清真食品認(rèn)證證書、清真標(biāo)示的標(biāo)簽樣張、清真認(rèn)證標(biāo)志和相關(guān)的清真食品檢驗等文件，檢驗檢疫人員現(xiàn)場查驗其清真標(biāo)志、標(biāo)簽、證書與貨物是否貨證相符；對重點(diǎn)和敏感的清真食品每年制定抽檢和監(jiān)控計劃，重點(diǎn)監(jiān)控非清真食品成分；加強(qiáng)清真食品進(jìn)入流通領(lǐng)域后的監(jiān)管，督促企業(yè)建立、健全進(jìn)口和銷售記錄追溯體系；確保進(jìn)口清真食品符合我國法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證要求，保證廣大穆斯林消費(fèi)者的合法權(quán)益得到維護(hù)。

4.3建立進(jìn)口清真食品追溯制度

建立、健全進(jìn)口食品安全的跟蹤與追溯體系不僅是《食品安全法》的要求，更是保障食品安全的重要措施。為了確保進(jìn)口清真食品的安全，更需要建立、健全跟蹤與溯源體系，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。搭建進(jìn)口清真食品認(rèn)證證書聯(lián)網(wǎng)核查平臺，實現(xiàn)對清真食品從原材料、加工、運(yùn)輸、倉儲、銷售等整體供應(yīng)鏈的溯源。檢驗檢疫應(yīng)督導(dǎo)企業(yè)建立完善進(jìn)口記錄和銷售記錄，保存相關(guān)的文件和憑證，掌握食品的來源與流向；引導(dǎo)企業(yè)制定并執(zhí)行不合格清真食品的召回制度，保證問題清真食品一旦出現(xiàn)，能夠及時妥善處置，避免發(fā)生不可挽回的損失與影響，以確保進(jìn)口清真食品的安全與符合性。

4.4落實進(jìn)口清真食品經(jīng)營企業(yè)主體責(zé)任

強(qiáng)化清真食品進(jìn)口經(jīng)營企業(yè)主體責(zé)任的落實，加強(qiáng)對境外企業(yè)生產(chǎn)和加工清真食品的安全質(zhì)量管理和清真法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況的審核與評價，選擇符合我國食品安全法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和清真要求的生產(chǎn)企業(yè)和出口商或代理商，切實做好進(jìn)口清真食品的源頭監(jiān)管；重點(diǎn)監(jiān)督其境外清真食品生產(chǎn)企業(yè)的清真認(rèn)證資質(zhì)，加強(qiáng)對采購、進(jìn)口、加工、存儲、運(yùn)輸和經(jīng)銷等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，確保企業(yè)嚴(yán)格按照清真食品的要求規(guī)范操作；嚴(yán)格審查清真食品的認(rèn)證證書、標(biāo)簽標(biāo)志、包裝等內(nèi)容是否真實可靠并符合清真食品的要求；建立、健全清真食品的進(jìn)口和銷售記錄，確保產(chǎn)品的可追溯性；加強(qiáng)對清真食品進(jìn)口企業(yè)的培訓(xùn)和宣傳教育，提高進(jìn)口清真食品加工經(jīng)營者的依法經(jīng)營意識；加強(qiáng)相關(guān)監(jiān)管部門的合作聯(lián)動機(jī)制，及時掌握進(jìn)口清真食品安全質(zhì)量和市場信息，加強(qiáng)信息收集、分析研判和風(fēng)險預(yù)警及處置機(jī)制，重視舉報投訴工作，加大消費(fèi)者的監(jiān)督力度［3］。

5　結(jié)語

作為整個食品安全重要一環(huán)的清真食品，不僅具有與普通食品一樣的安全屬性，還具有獨(dú)有的特殊性、宗教性和民族性等社會性內(nèi)涵，決定了其成為食品安全的重要關(guān)注焦點(diǎn)。隨著進(jìn)口清真食品貿(mào)易的不斷增長，如果監(jiān)管不當(dāng)，可能會引發(fā)食品安全和社會問題，必須引起高度重視。因此，建立和完善清真食品安全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，研究、探索高效、合理的進(jìn)口清真食品監(jiān)管制度和管理措施是保證清真食品安全和社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

［1］中商情報網(wǎng).2011-2015年中國清真食品行業(yè)市場研究及發(fā)展趨勢分析報告［A］.

［2］謝敏，游錦洲，鄭宗展.我國進(jìn)口食品安全監(jiān)管體系之初探［J］.檢驗檢疫學(xué)刊，2015，25（2）：63-66，62.

［3］國家質(zhì)檢總局.《2010-2014年中國進(jìn)口食品質(zhì)量安全狀況》白皮書［A］.2015.

Exploration for the Establishment of the Supervision System of Imported Muslim Food Safety

YU Yao
（Tianjin Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau，Tianjin，300461）

By analyzing the current situation and existing problems of the imported muslim food and learning from the imported muslim food supervision experience of other countries，this article put forward the suggestion to establish the supervision system of muslim food safety in our country，which provide draw lessons from for research and explore supervision system of imported muslim food in our country.

Imported Muslim Food；Food Safety；Supervision System

R155

E-mail：yuyao66666666@126.com

2015-12-18