王　許，朱　磊，范　英

(1. 中國礦業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 徐州　221116；

2. 中國科學(xué)院 科技政策與管理科學(xué)研究所 能源與環(huán)境政策研究中心，北京　100190)

2.朱磊(1983-),男,博士,副研究員;

3.范英(1966-)，女，中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所能源與環(huán)境政策研究中心研究員。

國際經(jīng)驗對我國市場化減排機制設(shè)計的啟示

王許1，朱磊2，范英2

(1. 中國礦業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 徐州221116；

2. 中國科學(xué)院 科技政策與管理科學(xué)研究所 能源與環(huán)境政策研究中心，北京100190)

摘要：發(fā)達(dá)國家在市場化減排政策方面積累了豐富的實踐經(jīng)驗，而發(fā)展中國家受經(jīng)濟發(fā)展階段的制約，且市場機制不完善的影響，在減排機制設(shè)計上存在一定的問題。本文結(jié)合各國市場化減排的實踐經(jīng)驗，分析了我國碳排放權(quán)交易試點工作中存在的問題，并就我國未來市場化減排機制設(shè)計提出以下建議：1) 轉(zhuǎn)變政府在環(huán)境治理中的監(jiān)管職能，構(gòu)建良好的市場化政策環(huán)境；2) 優(yōu)化機制設(shè)計，以有效解決非競爭性市場結(jié)構(gòu)帶來的市場扭曲；3) 借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，注重市場化減排機制設(shè)計的靈活性；4) 重視社會經(jīng)濟影響評估，為市場化減排機制建設(shè)提供有效支撐。

關(guān)鍵詞：市場化減排政策；國際經(jīng)驗；機制設(shè)計；政策組合；靈活性；碳交易試點

作者簡介：1.王許(1988-)，男，博士，中國礦業(yè)大學(xué)管理學(xué)院講師；

中圖分類號：F205

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-105X(2015)05-0068-07

Abstract：The developed countries have accumulated rich experiences in making market-oriented policies for CO2emission reduction while restricted by their economic development phases and with imperfect market mechanism, the developing countries have problems in designing CO2emission reduction mechanism. By drawing on the experiences of other countries, the present paper analyzes the problems in carbon emission permit trading pilots in China and puts forward some suggestions for designing China's future market-oriented CO2emission reduction mechanism in the following four aspects: 1) bringing about favorable market-oriented policy environment by changing the government's supervision function in environmental management; 2) optimizing mechanism designing to straighten the market distortion brought about by the lack of competition; 3) by drawing on the successful experiences of the developed countries, emphasizing the flexibility in designing market-oriented CO2emission reduction mechanism; 4) attaching importance to evaluation of the social and economic effects in order to support the design of the market-driven CO2emission reduction mechanism.

引言

在全球共同應(yīng)對氣候變化的背景下，為有效控制溫室氣體的排放，發(fā)達(dá)國家在市場化減排政策(market-based instruments)(如碳稅與排放權(quán)交易機制)的實踐方面進行了嘗試，并積累了豐富的經(jīng)驗。在理論上，相對于命令控制型(command and control)政策，市場化減排政策具有履約機制靈活、監(jiān)管成本較低且有效促進低碳技術(shù)發(fā)展的特點。因經(jīng)濟的快速發(fā)展導(dǎo)致近年來溫室氣體排放量快速增加，中國、印度等發(fā)展中國家為有效控制排放開始嘗試市場化減排政策工具。我國目前已在國內(nèi)七個省市開展碳排放權(quán)交易試點，同時國家層面的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》已于2014年12月10日發(fā)布。

但是我們需要看到的是，發(fā)展中國家在環(huán)境管制政策方面經(jīng)驗不足，缺乏較好的實踐先例，更需指出的是，發(fā)展中國家市場化減排政策的有效性受經(jīng)濟發(fā)展階段和市場機制不完善的影響：一方面，發(fā)展中國家發(fā)展經(jīng)濟與改善民生的任務(wù)依然艱巨，減排對經(jīng)濟發(fā)展的影響不可低估，因此需要在發(fā)展經(jīng)濟與促進減排間做出優(yōu)化選擇；另一方面，發(fā)展中國家市場化程度不高，市場信息不完全，市場主體尋租行為較為嚴(yán)重，直接導(dǎo)致交易成本過高和政策實施效果不佳。因此，發(fā)展中國家更需要審慎考慮減排政策的機制設(shè)計。

本文在分析發(fā)達(dá)國家市場化減排實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對發(fā)展中國家尤其是我國在碳排放交易試點工作中存在的不足進行分析，并結(jié)合相關(guān)研究對未來我國優(yōu)化市場化減排機制設(shè)計提出建議。

一、 發(fā)達(dá)國家市場化減排政策分析

(一) 構(gòu)建政策組合，實現(xiàn)各類減排政策的優(yōu)勢互補

不論是碳稅機制，還是碳排放權(quán)交易機制，目前在大多發(fā)達(dá)國家均有過一定的實踐[1-4]。從實踐經(jīng)驗中可以發(fā)現(xiàn)，兩種政策工具各具優(yōu)勢，也均存在一定的問題：碳稅機制實踐的起步較早，機制設(shè)計相對簡單，管理成本相對較低，同時給予廠商明確的價格信號，但未有明確的減排目標(biāo)，從而影響其環(huán)境有效性[5]；排放權(quán)交易機制可給出明確的排放上限，同時配額交易的形式使廠商履約方式更為靈活，但也存在配額價格波動較大、政策設(shè)計復(fù)雜且監(jiān)管成本較高等問題[6]。因此，目前發(fā)達(dá)國家在實踐過程中更加傾向于采用政策組合(policy mix)的方式以充分發(fā)揮兩種政策工具的優(yōu)勢，實現(xiàn)“取長補短、優(yōu)勢互補”的效果。

碳稅早在上世紀(jì)90年代就已被北歐多國采用，而在排放權(quán)交易機制被《京都議定書》確立為靈活履約機制后，已實行或計劃推行碳稅機制的國家則多嘗試將兩者結(jié)合，主要體現(xiàn)在：第一，對未被納入碳交易的排放部門實施碳稅，對被納入碳交易的部門，不同國家的政策則有所差別，多數(shù)國家減免其碳稅負(fù)擔(dān)，而挪威則為控制本國電力部門的燃油消費，對離岸石油行業(yè)繼續(xù)實施碳稅[4]；第二，將碳稅機制作為有效應(yīng)對目前碳市場價格低迷的有效工具，英國、挪威等國在目前EUA(European Union Allowance,歐盟排放配額)價格低迷的情況下，通過實施碳稅為電力部門提供穩(wěn)定的價格信號[4]；第三，部分國家將參與提高能效自愿協(xié)議(丹麥)或確定減排目標(biāo)(瑞士)等其他機制作為企業(yè)減免碳稅負(fù)擔(dān)的條件，而南非等國家則提出允許采用碳抵消(如CDM，Clean Development Mechanism)以替代碳稅[4]。

目前各國在采用排放權(quán)交易機制時也注重與其他政策工具的結(jié)合。英國UK ETS在其推進碳交易的同時，輔之以氣候變化協(xié)議(Climate Change Agreement)、氣候變化稅、碳基金等政策；瑞士雖對參與碳交易的部門實施碳稅減免，但同時對未履約的廠商則征收碳稅進行處罰[7]；澳大利亞出于穩(wěn)定經(jīng)濟的目的，在2011年推出了類似于碳稅的固定配額價格的碳價格機制(CPM)，即碳價在起初3年被固定在一定水平(每年按2.5%的比例調(diào)整)，從而充分發(fā)揮兩種政策工具的優(yōu)勢[2]，而考慮到燃料價格所受的影響，還對燃油稅進行了調(diào)整，又構(gòu)建一系列如低碳農(nóng)業(yè)倡議(CPM)、清潔能源融資合作(CEFC)機制而組建一攬子計劃[8][9]。日本、美國雖然僅建立了區(qū)域?qū)用娴奶际袌觯蠖噍o之以一些節(jié)能補貼政策，如日本同時采用了FIT(Feed-in tariff)、應(yīng)對全球變暖措施稅等[9]。

(二) 豐富機制設(shè)計要素，注重減排機制實施的適用性與靈活性

發(fā)達(dá)國家在市場化減排機制的實踐中，不拘泥于理論上單一碳稅或碳交易機制，而是注重機制全方位要素的設(shè)計。在碳稅機制方面，各國基于在環(huán)境稅方面的經(jīng)驗，通過優(yōu)化機制設(shè)計，在保證其環(huán)境有效性的同時，減少對經(jīng)濟帶來的不利影響：首先，稅率的設(shè)定要基于減排的效果而及時做出調(diào)整，如瑞士2012年在減排不甚理想的情況下將碳稅稅率上調(diào)了近70%，加拿大不列顛哥倫比亞省的碳稅每年按一定比例增加[4]；其次，通過稅收調(diào)節(jié)機制以減輕對企業(yè)、居民等利益相關(guān)者福利的影響，如瑞士對部分未納入碳交易但面臨過重碳稅負(fù)擔(dān)和市場競爭壓力的能源密集型行業(yè)實行稅收減免[10]，丹麥、加拿大等國家將碳稅部分或全部返還給企業(yè)和中低收入家庭。

對于排放權(quán)交易機制，由于其本身設(shè)計較為復(fù)雜，各國在嘗試發(fā)揮其政策優(yōu)勢的同時更為重視其在實踐中的適用性與靈活性，這在碳排放權(quán)交易機制設(shè)計的多個方面均有所體現(xiàn)。對此，表1從碳排放權(quán)交易機制各個要素的設(shè)計要點進行了總結(jié)與歸納?？梢钥闯?，碳市場機制的各個要素，大多國家出臺了更為靈活的措施，豐富了碳排放權(quán)交易機制設(shè)計的經(jīng)驗。

表1　主要發(fā)達(dá)國家碳排放權(quán)交易機制設(shè)計要素及其主要特點

續(xù)表1

(三) 相對完善的市場機制為市場化減排政策的實施提供良好基礎(chǔ)

首先，從市場環(huán)境上看，發(fā)達(dá)國家市場化程度較高，在市場經(jīng)濟發(fā)展方面積累了諸多經(jīng)驗，因而不論采用碳稅機制還是排放權(quán)交易機制，更為完善的市場機制、較為暢通的市場信息流通平臺、相對較低的交易成本、參與者較高的市場化意識，為政策的推行提供了有利的外部環(huán)境。

其次，發(fā)達(dá)國家在傳統(tǒng)環(huán)境污染物控制方面的歷史經(jīng)驗為應(yīng)對氣候變化提供了很好的范例。發(fā)達(dá)國家早期在環(huán)境保護、能源節(jié)約等方面采取的政策很大程度上驗證了市場化政策工具機制靈活、有效的特點：芬蘭等國在能源稅的基礎(chǔ)上在20世紀(jì)90年代最先推行碳稅并取得良好的減排效果，為其他國家的實踐積累了經(jīng)驗[14]。目前歐盟之所以采取碳排放權(quán)交易機制，一方面是因為該機制已被《京都議定書》所認(rèn)可，而另一方面則是受美國早期實踐經(jīng)驗的影響：美國在20世紀(jì)70年代為治理空氣污染所采用的排放抵消政策是排放權(quán)交易機制的雛形[15]，而其在20世紀(jì)90年代為促進SO2減排而推行的總量控制與交易(cap and trade)機制則在治理酸雨方面取得成功經(jīng)驗，從而引起歐洲學(xué)者與政策制定者的關(guān)注[16]，使該機制成為其應(yīng)對氣候變化的主要政策工具。

二、 發(fā)展中國家市場化減排政策設(shè)計的實踐與問題

溫室氣體排放所造成的氣候變化是全球性問題，同時中國、印度等新興經(jīng)濟體排放量近年來增速較快，減排壓力日益加大，因而發(fā)展中國家也開始嘗試采用市場化減排機制控制溫室氣體的排放。墨西哥、智利、巴西等國提出了有關(guān)碳稅的設(shè)想，哈薩克斯坦、烏克蘭、俄羅斯、印度、泰國等國已開始或者規(guī)劃實施碳交易機制。

(一) 重視機制設(shè)計的前期準(zhǔn)備工作，加強與發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗交流與合作

發(fā)達(dá)國家在市場化減排政策設(shè)計方面積累了豐富的實踐經(jīng)驗，而多數(shù)發(fā)展中國家經(jīng)濟的市場化程度不高，在市場化減排機制方面的實踐較為匱乏，因而各國在政策設(shè)計時較為重視前期的準(zhǔn)備工作：巴西在2009年提出減排目標(biāo)后就包括碳稅和碳交易在內(nèi)的政策工具開展全面的經(jīng)濟與管理方面的評估，土耳其為開展碳排放權(quán)交易機制，提前2年在能源部門試點監(jiān)測、報告與核查(MRV)系統(tǒng)，墨西哥則實行企業(yè)強制性排放報告制度；各國同時也注重與發(fā)達(dá)國家的合作：巴西、越南、烏克蘭等多國接受PMR(Partnership for market readiness)等國際組織在政策設(shè)計方面的幫助，智利則邀請新西蘭等國的專家對本國實踐進行評估[17]。

(二) 受經(jīng)濟發(fā)展階段等方面的影響，多數(shù)國家的實踐進展較為緩慢

目前亞洲、拉美和東歐的多個發(fā)展中國家或經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家都提出了有關(guān)實施相關(guān)機制的計劃，但進展大多不太順利。除哈薩克斯坦外，其他多數(shù)國家的碳交易機制未正式啟動，而巴西等國目前僅建立自愿型碳交易市場或由地方政府開展區(qū)域型碳交易。哈薩克斯坦雖經(jīng)過一年的試驗期后于2014年正式啟動碳排放權(quán)交易，但由于起初的碳市場即覆蓋近80%的國內(nèi)排放，這對國內(nèi)經(jīng)濟的影響較大，國內(nèi)利益相關(guān)者的強烈反對為其進一步的實踐帶來阻力。

(三) 目前全球氣候變化談判的政治格局為發(fā)展中國家的實踐帶來機遇與挑戰(zhàn)

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》確立的全球應(yīng)對氣候變化的政治格局使發(fā)展中國家在市場化減排實踐中機遇與挑戰(zhàn)并存。一方面，《京都議定書》將清潔發(fā)展機制(CDM)作為減排的有效履約手段，為非附件一國家在控制排放與提高能效方面獲得發(fā)達(dá)國家資金支持的同時，也有助于發(fā)展中國家在市場化機制方面的實踐探索，如墨西哥允許廠商使用當(dāng)?shù)谻DM項目產(chǎn)生的碳信用支付碳稅。但另一方面，由于發(fā)展中國家在國際政治格局中處于不利的地位，如在CDM規(guī)則制定上缺乏話語權(quán)，使其實際效果大打折扣[3]，如印度為應(yīng)對CER價格低迷的現(xiàn)狀則在構(gòu)建國內(nèi)可再生能源配額制(REC,Renewable Energy Certificate)時對配額價格設(shè)置上下限以穩(wěn)定投資者的信心[8]。

(四) 過高的交易成本與不完善的機制體制為發(fā)展中國家的實踐帶來障礙

由于發(fā)展中國家市場化機制起步較晚，較高的交易成本會影響其機制的成本有效性，如目前已啟動碳交易的哈薩克斯坦就面臨著核證成本過高的問題[18]，同時，發(fā)展中國家還面臨著核證工作難度較大、實施成本較高而人才相對不足的情況，使其工作的科學(xué)性受到影響[19]。除核查機制外，其他如交易所等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施也有待完善。有學(xué)者指出財稅體制、環(huán)境監(jiān)管體制的不健全可能會引起公眾對政策可行性的質(zhì)疑，為機制的運作帶來一定的阻力[20]。

三、 我國碳排放權(quán)交易機制中值得關(guān)注的問題

作為最大的發(fā)展中國家和溫室氣體排放國，我國也開始采用市場化的減排政策工具。盡管早期國家財政部及相關(guān)研究機構(gòu)提出實施碳稅的構(gòu)想，但目前排放交易機制的試點進展較快：北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳等7個省市已在2013年6月至2014年4月相繼啟動交易試點，在2014年底《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)的出臺標(biāo)志著我國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場建設(shè)已步入正式軌道。我國在碳市場機制設(shè)計方面也借鑒了國外的實踐經(jīng)驗，而與此同時，存在的問題也不容忽視。

第一，我國碳排放權(quán)交易機制的啟動稍嫌倉促，相關(guān)的準(zhǔn)備工作還有待完善。7個試點地區(qū)從獲得發(fā)改委批準(zhǔn)到正式啟動前后不到三年的時間，從國際經(jīng)驗來看，多數(shù)國家在啟動碳交易之前做了大量的研究與能力建設(shè)工作，如歐盟早在1998年左右就開始籌備碳交易，并組織有關(guān)的研究工作；從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)備工作來看，土耳其等多國在碳交易正式啟動之前就用較長時間專門從事完善企業(yè)排放數(shù)據(jù)的工作，而我國僅天津可基于早期的建筑能效交易市場為碳交易提供較完備的數(shù)據(jù)準(zhǔn)備；從核算方法上看，雖然我國在2011年出臺了《省級溫室氣體清單指南》并印發(fā)了10個行業(yè)企業(yè)碳排放核算方法，但僅上海最先出臺了企業(yè)層面的碳排放核算方法，而目前多數(shù)地區(qū)相關(guān)結(jié)構(gòu)和統(tǒng)計體系還不健全，有學(xué)者指出我國在城市溫室氣體清單編制工作中還存在較多問題[21]，因此在規(guī)劃我國統(tǒng)一碳市場時應(yīng)首先著重加強相關(guān)的基礎(chǔ)工作。

第二，我國目前在碳排放權(quán)交易機制的立法方面存在一定的空白。早前我國SO2排放權(quán)交易機制未能有效開展的一個重要原因即缺少全國統(tǒng)一的法律和管理辦法。雖然我國在環(huán)境保護、可再生能源發(fā)展等方面均有相應(yīng)的法律法規(guī)，但在市場化減排機制的管理方面則存在嚴(yán)重缺失。目前EU ETS、RGGI等發(fā)達(dá)國家的碳交易機制，都有立法機構(gòu)制定的法律作為支撐。我國各試點地區(qū)僅深圳較早通過人大立法，多數(shù)地區(qū)只是基于政府行政法規(guī)開展工作，國家層面的立法工作也較為滯后，而缺乏法律效力的行政法規(guī)容易引起公眾的質(zhì)疑，容易為企業(yè)逃避責(zé)任提供口實。

第三，我國目前基于碳強度下降目標(biāo)確定的總量控制目標(biāo)會受到經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的影響，未來需要更為科學(xué)地確定減排目標(biāo)。雖然各試點地區(qū)都已明確各自交易機制的配額總量，但其依據(jù)均為各自“十二五”規(guī)劃期間的碳強度下降目標(biāo)，而這一目標(biāo)與經(jīng)濟發(fā)展水平高度相關(guān)。從近幾年的經(jīng)濟形勢來看，多數(shù)地區(qū)的GDP增速極有可能是被高估的，如缺乏相應(yīng)配額動態(tài)調(diào)節(jié)機制，配額超發(fā)的現(xiàn)象極易出現(xiàn)，這一點從目前重慶碳市場交易狀況冷淡即可預(yù)見。而《辦法》僅指出國務(wù)院主管部門會依據(jù)國家控排目標(biāo)確定排放配額總量，但由于目前國家仍未給出明確的量化目標(biāo)，這為碳市場配額總量的設(shè)定帶來很大的不確定性，影響了機制的環(huán)境有效性。

第四，我國各試點地區(qū)的部分經(jīng)驗不適宜在全國層面加以推廣，統(tǒng)一碳市場的建設(shè)需要加強全面的頂層設(shè)計。首先，將電力、熱力等間接排放納入核算范圍的設(shè)計初衷是在于活躍市場，同時基于我國電力價格受政策管制現(xiàn)狀的考慮，會給未來碳市場連接和統(tǒng)一碳市場建設(shè)帶來潛在的‘排放重復(fù)核算’問題，從而影響機制的公平性，而《辦法》對此問題并未明確說明；其次，各地區(qū)在機制設(shè)計上差異較大，如在覆蓋范圍方面，部分地區(qū)將商業(yè)建筑和服務(wù)業(yè)納入碳交易，這并不適合在全國推廣，同時各地區(qū)的交易費用標(biāo)準(zhǔn)也有較大差異，需要在全國推廣時加以統(tǒng)一；最后，《辦法》并未明確目前試點地區(qū)工作與未來統(tǒng)一碳市場建設(shè)的銜接機制，而多數(shù)試點地區(qū)并未明確2015年后的市場管理辦法，這會影響企業(yè)低碳技術(shù)投資的長期決策。

第五，我國目前市場經(jīng)濟體制改革任務(wù)尚未完成，不能為市場化減排機制提供更為公平高效的政策環(huán)境。我國確立市場經(jīng)濟體制不過20余年，在各個領(lǐng)域的市場化改革還未深入，這給市場化減排機制帶來的不利影響是多個方面的：能源行業(yè)的國有壟斷格局短期內(nèi)難以改變，電力行業(yè)市場化改革進展緩慢，資源型產(chǎn)品價格還在一定程度上受到政府管制，價格傳導(dǎo)機制還未理順，不能充分反映其使用者負(fù)擔(dān)應(yīng)有的資源與環(huán)境成本；政府在市場監(jiān)管上存在“多頭管理”的問題，多地存在經(jīng)信委和發(fā)改委“一家管碳，一家管能源”的格局。未來在市場化減排機制建設(shè)中還需要明確政府各部門的職能，避免監(jiān)管既有重疊又有真空的情況發(fā)生。

四、 對我國減排機制設(shè)計的建議

上文就我國目前碳排放權(quán)交易試點與統(tǒng)一碳市場建設(shè)所面臨的問題進行了分析，基于各國的實踐經(jīng)驗，我們從外部構(gòu)建政策環(huán)境和內(nèi)部優(yōu)化機制設(shè)計的角度就未來我國市場化減排機制設(shè)計給出如下建議：

(一) 轉(zhuǎn)變政府在環(huán)境治理中的監(jiān)管職能，構(gòu)建良好的市場化政策環(huán)境

發(fā)達(dá)國家在減排上的成功得益于完善的市場經(jīng)濟體制，因此，發(fā)展中國家在制定減排政策時必須認(rèn)識到市場化減排機制的優(yōu)勢是隨著市場機制的完善才逐步顯現(xiàn)的[22]。我國目前市場經(jīng)濟體制還有待進一步完善，受傳統(tǒng)政績觀的約束，唯GDP論仍是各地方政府政策設(shè)計的出發(fā)點，而政府與企業(yè)在環(huán)境治理方面的關(guān)系還需要重新定位。因此為更好地利用市場機制控制溫室氣體排放，需要通過多方面的措施以構(gòu)建良好的市場環(huán)境：

第一，加快能源行業(yè)的市場化改革，一方面要逐步放開能源價格，減少政府對市場行為的不合理干預(yù)，使使用者利用能源帶來的外部性在價格上得到充分體現(xiàn)；另一方面，要提高能源行業(yè)的競爭性，有條件地放寬能源領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入條件，以利于構(gòu)建更為充分競爭的市場化政策環(huán)境。

第二，在將環(huán)境治理因素納入政府考核體系的同時，政府要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與治理環(huán)境的關(guān)系，在嘗試采用市場化減排機制的過程中要為企業(yè)發(fā)展提供必要的支持：一方面，政府需對機制覆蓋企業(yè)的稅收進行適當(dāng)調(diào)整，減輕企業(yè)的資金與成本壓力，如加快增值稅由生產(chǎn)型向消費型轉(zhuǎn)變，鼓勵企業(yè)進行減排技術(shù)的投資[23]；另一方面，政府要為企業(yè)投資減排技術(shù)給予財政支持，如廣東對碳排放權(quán)交易試點覆蓋企業(yè)在申報節(jié)能減排有關(guān)資金時優(yōu)先給予省財政專項資金扶持。

(二) 優(yōu)化機制設(shè)計，以有效解決非競爭性市場結(jié)構(gòu)帶來的市場扭曲

非競爭性的市場結(jié)構(gòu)可能加劇污染的外部性[24]，同時會影響市場機制的成本有效性[25]，而我國石油、電力、鋼鐵行業(yè)等主要能源生產(chǎn)和消費部門仍處于國有企業(yè)占主導(dǎo)的壟斷競爭格局，這些排放大戶在碳市場中擁有的市場力(market power)會影響市場效率[26]。市場扭曲的現(xiàn)象在發(fā)展中國家是需要高度重視的，因此在構(gòu)建市場化減排機制時必須要重視非競爭性的市場結(jié)構(gòu)所帶來的不利影響。

此時在碳稅機制下，政策制定者應(yīng)更為審慎地確定征稅標(biāo)準(zhǔn)，因為此時理論上碳稅的次優(yōu)解要低于庇古稅，有學(xué)者建議構(gòu)建對壟斷者征稅并對其產(chǎn)出進行補貼的政策組合[27]，而考慮到補貼壟斷廠商的政策可行性較低，有學(xué)者建議引入碳稅返還機制[28]；在排放權(quán)交易機制下，一方面，政策制定者、交易所等部門需重點關(guān)注具有潛在市場力量的廠商的排放與交易行為，以防止出現(xiàn)其操縱市場行為帶來較為嚴(yán)重的影響，例如可以借鑒加州等地的經(jīng)驗：就企業(yè)配額擁有量限額加以規(guī)定[13]等；另一方面，考慮到廠商的市場勢力與其初始配額高度相關(guān)[25]，因此可以借鑒相關(guān)理論研究成果[29]，構(gòu)建科學(xué)合理的配額分配機制。

(三) 借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，注重市場化減排機制設(shè)計的靈活性

我國在嘗試推行市場化減排機制時要加強與發(fā)達(dá)國家的合作，借鑒發(fā)達(dá)國家在環(huán)境治理方面的成功經(jīng)驗，同時要注重機制設(shè)計的靈活性。例如，要完善相關(guān)的信息公開機制，歐美各國在碳稅和碳排放權(quán)交易機制下均重視企業(yè)排放信息的公開化，亦有學(xué)者指出發(fā)展中國家在環(huán)境治理中需要關(guān)注公開披露制度、環(huán)境審計制度等機制的構(gòu)建，以利于政府的有效監(jiān)管[30]；另外在碳排放權(quán)交易機制中可引入必要的價格調(diào)節(jié)機制，對此，發(fā)達(dá)國家已有建立配額儲備機制等實踐經(jīng)驗，引入如含底價等碳價格穩(wěn)定機制[31]等措施亦可保證碳價格在一個穩(wěn)定、合理的區(qū)間內(nèi)波動，以為低碳技術(shù)投資提供一個長期穩(wěn)定、可預(yù)期的價格信號。以上均是我國未來在市場化減排機制設(shè)計時可以借鑒的。

(四) 重視社會經(jīng)濟影響評估，為市場化減排機制建設(shè)提供有效支撐

我國在傳統(tǒng)污染物治理方面多采用行政性質(zhì)的管制措施，在進行有關(guān)控制溫室氣體的減排機制設(shè)計時缺乏可借鑒的經(jīng)驗，因此要在立足本國國情的同時，結(jié)合國外理論與實踐經(jīng)驗，先行開展減排政策的社會經(jīng)濟影響評估，為市場化減排機制設(shè)計提供有力的理論支撐。

首先，分析目前發(fā)達(dá)國家在減排機制設(shè)計中的實踐經(jīng)驗，以為我國減排機制設(shè)計提供決策參考。例如：通過研究EU ETS前兩階段的機制設(shè)計特點并結(jié)合市場表現(xiàn)，可以深刻理解其中有關(guān)配額分配方式、履約規(guī)則等設(shè)計要素對市場價格、減排有效性、覆蓋行業(yè)競爭力等的影響，分析問題背后政策層面的原因，并結(jié)合我國目前試點工作的經(jīng)驗，以為我國未來的減排機制設(shè)計提出決策參考。

其次，重視對我國減排機制設(shè)計的事前模擬研究，評估其社會經(jīng)濟影響，為完善我國減排政策提供科學(xué)的建議。目前一般均衡模型、綜合評估模型、社會經(jīng)濟系統(tǒng)仿真方法等政策分析工具已較為成熟，應(yīng)將其應(yīng)用于減排機制設(shè)計的模擬評估并注重其對我國經(jīng)濟社會現(xiàn)狀的刻畫，預(yù)見減排機制對經(jīng)濟發(fā)展水平、居民福利、相關(guān)行業(yè)國際競爭力等方面的影響，以為我國市場化減排機制設(shè)計提出更為合理的政策建議。

參考文獻：

[1] 溫巖，劉長松，羅勇.美國碳排放權(quán)交易體系評析[J].氣候變化研究進展，2013，9(2):144-149.

[2] Hood C.Reviewing existing and proposed emissions trading systems[R].OECD Publishing，2010.

[3] 駱華，趙永剛，費方域.國際碳排放權(quán)交易機制比較研究與啟示[J].經(jīng)濟體制改革，2012(2):153-157.

[4] World Bank，Ecofys. State and trends of carbon pricing 2014[R].State and trends of carbon pricing. Washington，DC：World Bank Group，2014.

[5] Prasad M.Taxation as a regulatory tool: Lessons from environmental taxes in Europe[J].Governments and Markets:Toward a New Theory of Regulation，2010.

[6] 劉明明.碳排放交易與碳稅的比較分析——兼論中國氣候變化立法的制度選擇[J].江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2013(1):105-112.

[7] Heldstab J，Guyer M. Switzerland's Fifth National Communication under the UNFCCC[J].Second National Communication under the Kyoto Protocol to the UNFCCC，2009.

[8] World Bank，Ecofys. State and trends of carbon pricing 2012 [R].State and trends of carbon pricing. Washington，DC:World Bank Group,2012.

[9] Chesney M, Gheyssens J, Taschini L. Environmental Finance and Investments[M]. Springer，2013.

[10] B?hringer C，Müller A，Schneider J.Carbon Tariffs Revisited[R]. Oldenburg Discussion Papers in Economics，2014.

[11] 陳潔民. 新西蘭碳排放交易體系的特點及啟示[J]. 經(jīng)濟縱橫，2013(1)：022.

[12] Sopher P.Emissions Trading around the World: Dynamics Progress in Developed and Developing Countries[J]. CCLR，2012: 306.

[13] Shen B， Dai F，Price L， et al. California's Cap-and-Trade Programme and Insights for China's Pilot Schemes[J]. Energy & Environment，2014，25(3): 551-576.

[14] Vehmas J.Energy-related taxation as an environmental policy tool—the Finnish experience 1990-2003[J]. Energy Policy，2005，33(17): 2175-2182.

[15] Tietenburg T H. Emissions trading: principles and practice [M].Routledge，2010.

[16] Ellerman A D. Pricing carbon: the European Union emissions trading scheme[M].Cambridge University Press，2010.

[17] Kerr S，Leining C，Sefton J. Roadmap for Implementing a Greenhouse Gas Emissions Trading System in Chile: Core Design Options and Policy Decision-Making Considerations[R].Motu Economic and Public Policy Research，2012.

[18] Upston-Hooper K，Swartz J. Emissions Trading in Kazakhastan: Challenges and Issues of Developing an Emissions Trading Scheme[J].CCLR，2013: 71.

[19] Kruger J，Grover K，Schreifels J. Building institutions to address air pollution in developing countries: the cap and trade approach[J].Greenhouse Gas Emissions Trading and Project-based Mechanisms, 2003: 91

[20] Eskeland G S，Jimenez E.Policy instruments for pollution control in developing countries[J].The World Bank Research Observer,1992,7(2):145-169

[21] 白衛(wèi)國，莊貴陽，朱守先，劉德潤.關(guān)于中國城市溫室氣體清單編制四個關(guān)鍵問題的探討[J].氣候變化研究進展，2013(5).

[22] Russell C S，Vaughan W J.The choice of pollution control policy instruments in developing countries: arguments，evidence and suggestions[J].International Yearbook of Environmental and Resource Economics，2003/2004，2003：331-371.

[23] 張文.構(gòu)建節(jié)能減排的長效機制——基于稅收視角的分析[J].山東大學(xué)學(xué)報: 哲學(xué)社會科學(xué)版, 2009 (5)：104-110.

[24] Baumol W J.The theory of environmental policy[M].Cambridge University Press, 1988.

[25] Hahn R W.Market power and transferable property rights[J].The Quarterly Journal of Economics，1984，99(4)：753-765.

[26] Fan Y，Wang X.Which Sectors Should Be Included in the ETS in the Context of a Unified Carbon Market in China?[J].Energy & Environment，2014，25(3):613-634.

[27] Sterner T，Coria J.Policy instruments for environmental and natural resource management[M].Resources for the Future,2003.

[28] Gersbach H，Requate T. Emission taxes and optimal refunding schemes[J]. Journal of Public Economics，2004, 88(3): 713-725.

[29] Hagem C，Westskog H.Allocating tradable permits on the basis of market price to achieve cost effectiveness[J].Environmental and Resource Economics，2009，42(2):139-149.

[30] Blackman A，Lahiri B，Pizer W，et al.Voluntary environmental regulation in developing countries： Mexico’s Clean Industry Program[J].Journal of Environmental Economics and Management，2010，60(3)：182-192.

[31] 莫建雷，朱磊，范英.碳市場價格穩(wěn)定機制探索及對中國碳市場建設(shè)的建議[J].氣候變化研究進展，2013 (5):368-375.

Enlightenments from International Experiences for Designing

Market-oriented CO2Emission Reduction Mechanism in China

WANG Xu1, ZHU Lei2, FAN Ying2

(1. School of Management, China University of Mining and Technology, Xuzhou 221116, China;

2. Institute of Science and Technology Policy and Management Science, Research Center

of Energy and Environment Policy, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190, China )

Key Words： market-oriented policy for CO2emission reduction; international experiences; mechanism design; policy mix; flexibility; carbon trading pilot