丁茂中

(上海政法學院 競爭法研究中心，上?！?01701)

競爭中立政策視野下的政府補貼中立研究

丁茂中

(上海政法學院 競爭法研究中心，上海201701)

摘要：競爭中立政策主要涉及政府干預市場的公平問題，它對政府干預市場作出了更為嚴格的限制，要求所有影響市場競爭的政府行為原則上都必須保持中立。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和融入多邊區(qū)域性自由貿(mào)易市場的現(xiàn)實需求決定了我國應(yīng)當逐步開始引入競爭中立政策。政府補貼中立是競爭中立政策的重要行為準則之一，它要求政府在干預市場過程中原則上必須在政府補貼上保持中立，包括補貼對象中立、補貼方式中立和補貼標準中立，以確保企業(yè)能夠在相關(guān)市場上進行公平競爭。

關(guān)鍵詞：政府干預；公平競爭；資源配置

收稿日期：2015 - 06 - 19

基金項目：國家社科基金青年項目“中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)競爭中立政策研究”(項目編號：14CFX043)

作者簡介：丁茂中(1981-)，男，經(jīng)濟法學博士，上海政法學院競爭法研究中心副教授。

中圖分類號：DF411

文獻標識碼：A

文章編號：1009-105X(2015)05-0050-06

“競爭中立政策(Competitive Neutrality Policy)主要涉及政府干預市場的公平問題，它要求所有影響市場競爭的政府行為原則上都必須保持中立?！盵1]政府補貼是企業(yè)除從市場之外獲得投資回報的另一個重要途徑，能否獲得補貼、獲得補貼額度的大小以及獲得補貼的行業(yè)份額比等都在不同程度上影響著一個企業(yè)的生存與發(fā)展，這在整體經(jīng)濟低迷、行業(yè)產(chǎn)能升級、個體財政危機等特殊情況下表現(xiàn)的尤為突出。因此，競爭中立政策要求政府在干預市場過程中原則上應(yīng)當在政府補貼上保持中立。

一、 政府補貼對象中立

政府在利用公共財政對企業(yè)進行補貼過程中必須公平地面向所有市場主體，凡是符合公平條件的經(jīng)營者都應(yīng)當能夠獲得政府補貼。

(一) 中央補貼

如果市場失靈使得政府必須采取補貼措施優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、保持市場穩(wěn)健、促進經(jīng)濟發(fā)展，則應(yīng)當由中央政府來進行組織實施(最為科學)。因為：首先，建設(shè)統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系既是中央政府的改革目標，更是中央政府的工作職能；其次，中央政府的利益超高使得政府補貼在受益對象上更為廣泛，能夠在最大程度上確保公平；再次，中央政府的統(tǒng)籌視角相對可以保證政府補貼的社會效益，包括經(jīng)濟效益、生態(tài)效益以及人文效益等。但是正如近些年來越來越多的社會人士所意識到和指出的那樣：“財政補貼多年來一直作為宏觀調(diào)控手段，積極作用顯而易見，但消極影響也逐步顯現(xiàn)。有企業(yè)從中受益，虧損可補為盈利，有部門從中作假，違規(guī)補貼現(xiàn)象嚴重，加之享受補貼的企業(yè)大都是國企，導致市場不公平現(xiàn)象加劇。”[2]因此，即使中央政府在市場失靈的情況下進行政府補貼，也應(yīng)當在最大程度上確保受益對象的公平性。這就要求中央政府依法實施的中央補貼原則上具有普惠性，應(yīng)當盡量惠及所有的相關(guān)市場主體。

普惠性要求的最低限度允許中央政府根據(jù)社會發(fā)展需求進行行業(yè)補貼，即單項中央補貼政策只是階段性的針對特定行業(yè)。雖然行業(yè)補貼客觀上影響了不同行業(yè)的經(jīng)營者在投資回報等上面的競爭結(jié)果，但是行業(yè)轉(zhuǎn)換的壁壘清除及不同行業(yè)的經(jīng)營差異使得行業(yè)補貼在實質(zhì)上幾乎沒有影響到相關(guān)市場的公平競爭。相關(guān)市場是各國競爭法律制度中的一個特殊概念，它是各國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)評估一項商業(yè)行為是否影響公平競爭的參照背景。根據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》第十二條第一款規(guī)定，相關(guān)市場是指經(jīng)營者在一定時期內(nèi)就特定商品或者服務(wù)進行競爭的商品范圍和地域范圍。以往的實踐經(jīng)驗充分表明：盡管具體案件涉及的相關(guān)市場與當事人所在的行業(yè)通常都會不同程度的存在偏差，然而二者覆蓋區(qū)域的重疊比例還是非常高的。因此，在目前沒有更為精準且更為公正的劃分標準的情況下，中央政府以行業(yè)為標準進行補貼還是在最大程度上保證了受益對象的公平性和市場競爭的公平性。

普惠性要求的最低限度限制中央政府進行地區(qū)補貼，即單項中央補貼政策只是階段性的針對特定地區(qū)。因為這種政府補貼將會直接影響到相關(guān)市場的公平競爭，造成不同地區(qū)的企業(yè)在產(chǎn)品銷售、投資收益等方面出現(xiàn)人為扭曲化的差異。除臺灣地區(qū)、香港地區(qū)、澳門地區(qū)以及中央政府依法設(shè)立的中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)等類似“特區(qū)”外，我國主權(quán)所轄其他地區(qū)的市場至少是應(yīng)當統(tǒng)一、開放的。在統(tǒng)一、開放的市場環(huán)境中，除偶然性出現(xiàn)政府濫用行政權(quán)力排除、限制市場競爭情形，如地區(qū)壟斷、部門壟斷等外，所有合法產(chǎn)品原則上都是可以自由流動的。這就導致位于不同地區(qū)的企業(yè)因處于同一個相關(guān)產(chǎn)品市場而產(chǎn)生不同程度的競爭關(guān)系，特別是在產(chǎn)品的供給上；而中央政府進行的地區(qū)補貼往往使得特定地區(qū)的企業(yè)在產(chǎn)品銷售上具有額外的競爭優(yōu)勢，并因此獲得較多的投資收益。顯而易見，這有悖于市場公平競爭原則，通常導致市場競爭機制被不當扭曲。因此，除政策性扶貧開發(fā)、保護自然環(huán)境、維護名勝古跡等特殊情形外[3]，中央政府原則上不應(yīng)當進行地區(qū)補貼。

普惠性要求的最低限度禁止中央政府進行個體補貼，即單項中央補貼政策只是階段性的針對特定個體。因為這種政府補貼必然嚴重影響相關(guān)市場競爭，完全背離市場運行的基本規(guī)律。需要指出的是：如果中央政府進行的行業(yè)補貼即便在公平標準下客觀上也只有為數(shù)不多的受益企業(yè)甚至只有一個(如電力輸送行業(yè)的國家電網(wǎng)公司)，這亦區(qū)別于個體補貼；但是我們需要采取措施防止行業(yè)補貼淪為變相的個體補貼，特別是那些市場集中度較高、市場結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)寡頭特質(zhì)的開放性行業(yè)，如石油行業(yè)、民航市場等。

(二) 地方補貼

在目前的政府補貼實踐中，地方補貼在次數(shù)與總額上都占有重要比例，呈現(xiàn)出普遍性特征。例如：根據(jù)《江蘇九九久科技股份有限公司關(guān)于獲得政府補貼的公告》，江蘇九九久科技股份有限公司于2014年12月19日收到如東縣財政局下發(fā)的《關(guān)于下達科技攻關(guān)專項經(jīng)費的通知》(東財預 201419號)和江蘇省如東沿海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會下發(fā)的《關(guān)于下達科技攻關(guān)項目研發(fā)專項經(jīng)費的通知》(東沿管2014159號)，獲得三氯吡啶醇鈉技術(shù)改造經(jīng)費補助559.83萬元；根據(jù)《四川北方硝化棉股份有限公司關(guān)于獲得政府補助的公告》，根據(jù)瀘州市財政局、襄陽市政府、襄陽市財政局、襄陽市經(jīng)濟和信息化委員會、西安環(huán)保局等相關(guān)部門文件精神，四川北方硝化棉股份有限公司，截至本公告日，公司及控股子公司在2014年度累計獲得22筆政府補助，共計941.55萬元；根據(jù)《迪康藥業(yè)：關(guān)于公司收到政府補助的公告》，根據(jù)公司控股子公司拉薩迪康醫(yī)藥科技有限公司與西藏拉薩經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展局簽訂的《企業(yè)入駐協(xié)議書》，拉薩迪康公司于2014年10月15日至12月17日期間，依據(jù)西藏拉薩經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會拉經(jīng)開企[2014]321號、482號及572號文件，陸續(xù)收到了拉薩經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)財政局的企業(yè)發(fā)展金共計232.34 萬元。

但是這并不意味地方政府實施的地方補貼都是完全具有合理性。恰恰相反，除法律另有規(guī)定和中央政府統(tǒng)一允許外，地方政府原則上不應(yīng)當進行地方補貼，無論是針對本地區(qū)的特定行業(yè)還是特定個體。因為這類補貼較為容易影響到市場的公平競爭，這首先突出表現(xiàn)在地方補貼的受益對象都是具有地域性特質(zhì)上[4]。地方補貼，顧名思義，即地方政府針對地方企業(yè)進行的政府補貼。因此，并非相關(guān)市場上的所有經(jīng)營者都能夠享受到特定地方政府進行的具體地方補貼。這就使得不同地區(qū)的企業(yè)在單個地方補貼下具有不同的競爭優(yōu)勢，獲得政府補貼的企業(yè)明顯比沒有獲得補貼的企業(yè)擁有額外的競爭優(yōu)勢，從而不公平地導致后者在相關(guān)市場上的競爭處于劣勢。地方補貼較為容易影響到市場的公平競爭,其突出表現(xiàn)在各個地方政府進行的地方補貼基本非均等性上。因地方財力、政府決策等諸多差異，不同地方政府進行的地方補貼力度是不同的:有些地方補貼的力度可能很大，有些則可能較小，有些則根本沒有。這就導致不同地區(qū)的企業(yè)在獲得地方補貼上存在不同程度的差異，進而直接影響到這些企業(yè)的產(chǎn)品定價、銷售服務(wù)以及投資回報等。顯而易見，獲得補貼越多的企業(yè)在相關(guān)市場上具有越大優(yōu)勢，而這嚴重背離市場公平競爭原則。

地方補貼不僅較為容易影響到市場的公平競爭，而且較為容易影響到市場的統(tǒng)一開放?！叭魏我粋€企業(yè)在地理市場的占有方面都有著起點，這個起點一般是特定的地方市場；當企業(yè)在相關(guān)地方市場立足以后，企業(yè)在財力、人力和物力允許的情況下，一般都會竭力尋求地理市場的擴張；但是企業(yè)在地理市場上的擴張并不是無限制的，它在遇到較大的貿(mào)易壁壘時通常會適度停止?！盵5]99根據(jù)實踐來看，地方補貼是不少行業(yè)的經(jīng)營者在市場拓展過程中遇到的重要障礙，它客觀上影響了國內(nèi)市場的統(tǒng)一開放。僅以新能源汽車市場為例，“新能源汽車推廣一直處于叫好不叫座的境地，而地方保護政策也頗受詬病。對于成本高昂且缺乏規(guī)模優(yōu)勢的新能源車來說，政府補貼在前期推廣環(huán)節(jié)的作用至關(guān)重要。……之前新能源汽車之所以不能快速被消費者廣泛接受，除產(chǎn)品本身以及配套的問題外，地方政府設(shè)立的隱形門檻也是原因之一。”[6]正是因為如此，國務(wù)院在2014年11月27日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》(國發(fā)〔2014〕62號)明確要求，各地區(qū)未經(jīng)國務(wù)院批準不得通過稅收政策、非稅等收入管理、財政支出等手段進行地方補貼；國務(wù)院在文件中特別指出：一些稅收等優(yōu)惠政策擾亂了市場秩序，影響國家宏觀調(diào)控政策效果，甚至可能違反我國對外承諾，引發(fā)國際貿(mào)易摩擦。全面規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策，有利于維護公平的市場競爭環(huán)境，促進形成全國統(tǒng)一的市場體系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；有利于落實國家宏觀經(jīng)濟政策，打破地方保護和行業(yè)壟斷，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

二、 政府補貼方式中立

政府在利用公共財政對企業(yè)進行補貼過程中應(yīng)當采用更為科學的方式加以實施，力求在最大程度上確保政府補貼的公平性。

(一) 補貼模式

即使中央政府根據(jù)普惠性要求最低限度地以行業(yè)為標準進行政府補貼，但是如果采用的補貼模式不同，這亦會在不同程度上影響到市場的公平競爭。根據(jù)現(xiàn)階段政府補貼主要出現(xiàn)的領(lǐng)域——產(chǎn)業(yè)政策的施行情況來看，我們目前還是主要采用縱向補貼模式，即政府根據(jù)客觀的標準從特定行業(yè)遴選出符合條件的具體企業(yè)進行政府補貼。盡管這種補貼模式在不少情況下能夠覆蓋整個行業(yè)，如財政部2012年11月1日發(fā)布的《關(guān)于出臺頁巖氣開發(fā)利用補貼政策的通知》(財建[2012]847號)規(guī)定：中央財政對頁巖氣開采企業(yè)給予補貼，2012年—2015年的補貼標準為0.4元/立方米；然而這種補貼模式在很多情況下只能惠及部分企業(yè)，如環(huán)保部2014年4月29日公布的《房間空調(diào)器行業(yè)丙烷空調(diào)器生產(chǎn)線改造增加運行費用補貼辦法》受益對象目前包括珠海格力電器股份有限公司、廣東美的制冷設(shè)備有限公司、青島海爾空調(diào)器有限公司、重慶海爾空調(diào)器有限公司、TCL空調(diào)器(中山)有限公司、廣東科龍空調(diào)器有限公司、四川長虹空調(diào)有限公司等。雖然縱向補貼在推進產(chǎn)業(yè)升級上效果非常明顯，但是這種模式對市場競爭的影響較大。首先，它比較容易影響到特定行業(yè)的企業(yè)在相關(guān)市場上的公平競爭。即便政府系根據(jù)客觀、公正的條件進行遴選，但是非惠及行業(yè)的所有企業(yè)的局面客觀上造成獲得補貼的企業(yè)在不同程度上比沒有獲得補貼的企業(yè)具有額外的競爭優(yōu)勢，包括在產(chǎn)品定價、企業(yè)研發(fā)、現(xiàn)金流量、投資回報等各個方面上。其次，它比較容易導致特定行業(yè)的市場結(jié)構(gòu)趨于集中化甚至呈現(xiàn)出寡頭或者獨占格局[7]。除政府補貼直接導致某些或者某個企業(yè)直接占據(jù)行業(yè)制高點外，持續(xù)存在的因獲得政府補貼差異而產(chǎn)生的不公平競爭通常會逐步使得沒有獲得政府補貼的企業(yè)被踢出相關(guān)市場，獲得政府補貼的企業(yè)逐步占領(lǐng)更多的市場份額并最終可能擁有市場支配地位。

因此，越來越多國家開始轉(zhuǎn)向采用橫向補貼模式，即通過搭建科研平臺、產(chǎn)業(yè)孵化園區(qū)等方式向特定行業(yè)的所有企業(yè)甚至其他領(lǐng)域的經(jīng)營者提供技術(shù)、資金、服務(wù)等方面的普遍性支持。橫向補貼模式較早出現(xiàn)在歐盟，基本成形于上個世紀80年代后期到90年代初期歐盟共同產(chǎn)業(yè)政策的形成階段[8]。1980年產(chǎn)業(yè)委員達維尼翁(Davignon)召集歐洲主要電腦和電信設(shè)備制造商展開對話，探討如何協(xié)調(diào)研發(fā)計劃，因為當時認為協(xié)同研發(fā)有助于提升歐洲的研究數(shù)量和質(zhì)量，有助于歐洲產(chǎn)業(yè)追趕美國競爭對手；這一項目之后被命名為“歐洲信息技術(shù)研究戰(zhàn)略規(guī)劃”(ESPRIT)，ESPRIT的基本原則是專注于競爭前的研究階段，以確保參與企業(yè)不會觸犯共同體的競爭政策，這一模式后來為一系列歐洲科技計劃所采納；1985年在法國總統(tǒng)的倡議下，成立了歐洲經(jīng)濟協(xié)調(diào)局(EUREKA)，一個在歐委會之外獨立運作的政府間項目，旨在為成員國研發(fā)計劃提供補充。比較明顯，橫向補貼對市場的公平競爭影響應(yīng)當很小。因為特定行業(yè)的企業(yè)都可以進入政府搭建的科研平臺、產(chǎn)業(yè)孵化園區(qū)等，所以它們從政府補貼獲得的額外競爭優(yōu)勢應(yīng)當是基本均衡的。這在最大程度上減少了因政府補貼而給企業(yè)在產(chǎn)品定價、企業(yè)研發(fā)、現(xiàn)金流量、投資回報等上造成的種種不公平差異，相對有效地確保了它們在相關(guān)市場上的公平競爭，而且基本上不會因為政府補貼導致相關(guān)市場區(qū)域高度集中。近些年來，政府搭建的各類科研平臺、服務(wù)平臺等公共平臺已經(jīng)充分顯示這種補貼模式在產(chǎn)業(yè)政策的實施與競爭政策的推行上具有高度的兼容性與協(xié)調(diào)性，并且政府補貼的社會效益相對大幅提高[9]。因此，我國在政府補貼上應(yīng)當逐步重點采用橫向補貼模式。

(二) 補貼形式

政府補貼的具體形式可以多樣化，目前常用的主要有以下四種：第一，財政撥款，即政府為了支持企業(yè)而無償撥付但不取得股權(quán)的款項。例如，根據(jù)《關(guān)于下達2014年襄陽市科技研究與開發(fā)項目和經(jīng)費分配指標的通知》，襄陽市科學技術(shù)局、襄陽市財政局給予湖北金環(huán)股份有限公司研究開發(fā)與產(chǎn)學研補助30萬元。第二，財政貼息，即政府代企業(yè)支付部分或全部貸款利息。例如，廣西梧州自治區(qū)林業(yè)廳在2014年9月份下達文件，批復廣西三威林產(chǎn)工業(yè)有限公司新建年產(chǎn)45萬立方米中纖板項目與廣西歐蒙人造板股份有限公司年產(chǎn)15萬立方米中/高密度纖板項目新增林業(yè)貸款14790萬元，中央財政貼息資金394.6萬元。第三，稅收返還，即政府按照國家有關(guān)規(guī)定采取先征后返(退)、即征即退等辦法向企業(yè)返還稅款。例如，根據(jù)《新天科技股份有限公司關(guān)于收到軟件產(chǎn)品增值稅退稅款及政府補助的公告》，經(jīng)鄭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)國家稅務(wù)局核準同意，新天科技股份有限公司所屬期為 2012年11月—2013年9月的軟件產(chǎn)品收入實際稅負超過3%的部分享受即征即退的稅收優(yōu)惠政策；新天科技股份有限公司于2013 年12月24日收到上述軟件產(chǎn)品增值稅退稅款6,065,375.30元，2013年12月25日收到上述軟件產(chǎn)品增值稅退6,314,889.50元，合計共收到上述軟件產(chǎn)品增值稅退稅款12,380,264.80元。第四，無償劃撥非貨幣性資產(chǎn)，即政府以零對價的方式向企業(yè)劃撥土地、房屋、設(shè)備、股權(quán)、專利等非貨幣性的經(jīng)營資產(chǎn)。例如，根據(jù)《浙江英特集團股份有限公司關(guān)于華辰投資等部分國有股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)獲得浙江省人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會批復的公告》，浙江省人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會2014年1月下發(fā)《關(guān)于同意浙江華辰投資發(fā)展有限公司等部分國有股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)的批復》，同意將浙江省綜合資產(chǎn)經(jīng)營有限公司持有的浙江華辰投資發(fā)展有限公司39%國有股權(quán)、浙江致恒貿(mào)易有限公司18.46%國有股權(quán)、杭州余杭海欣投資有限公司50%國有股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)給浙江省國際貿(mào)易集團有限公司。

政府在對同一補貼政策之下的企業(yè)進行政府補貼過程中應(yīng)當采用統(tǒng)一的補貼形式，可比較對象享受補貼形式的差異將會不同程度地影響到企業(yè)的公平競爭[10]。在上述政府補貼主要采用的四種形式中，財政撥款與無償劃撥非貨幣性資產(chǎn)明顯比財政貼息與稅收返還更為有利。除了政府補貼規(guī)定的政策性條件之外，財政撥款與無償劃撥非貨幣性資產(chǎn)至少在形式上沒有要求補貼對象承擔某些負擔；但是財政貼息與稅收返還則相反，二者均以補貼對象承擔不同形式的負擔為前提。財政貼息系以補貼對象申請貸款為前提，企業(yè)沒有貸款則意味著沒有政府貼息；稅收返還系以補貼對象先行繳納稅收為前提，企業(yè)依法客觀沒有課征之稅則意味著沒有稅收返還；無論是申請貸款還是繳納稅收，它們對于企業(yè)而言都是經(jīng)營負擔。如果政府在對相同批次的補貼對象采用不同的補貼形式，特別是有些采用財政撥款或者無償劃撥非貨幣性資產(chǎn)，有些采用財政貼息或者稅收返還，這明顯影響到企業(yè)在相關(guān)市場上的公平競爭，尤其是投資回報。采用財政撥款或者無償劃撥非貨幣性資產(chǎn)的，無論補貼對象是否申請貸款或者作出納稅貢獻，只要進入補貼政策范圍之內(nèi)就可以獲得額外的收入；而采用財政貼息或者稅收返還，即便進入補貼政策范圍之內(nèi)，但是若沒有發(fā)生貸款或者納稅便就無法獲得額外的收入或者因為前提的數(shù)額較小而獲得很少的政府補貼。因為政府補貼在財務(wù)會計上直接構(gòu)成企業(yè)收入，所以這直接影響著企業(yè)的諸多方面，至少包括投資收益、現(xiàn)金流量、產(chǎn)品定價、后續(xù)投入等[11]。因此，政府必須在補貼形式上保持中立，或者統(tǒng)一采用財政撥款，或者統(tǒng)一采用無償劃撥非貨幣性資產(chǎn)，或者統(tǒng)一采用財政貼息，或者統(tǒng)一采用稅收返還，確保在最大程度上保證企業(yè)在相關(guān)市場上的公平競爭。

三、 政府補貼標準中立

政府在對符合條件的企業(yè)采用統(tǒng)一的形式進行補貼過程中應(yīng)當在補貼額度的標準上保持中立，確保政府補貼不會影響到企業(yè)的公平競爭。

(一) 補貼標準起碼統(tǒng)一

補貼標準中立首先要求政府在補貼標準上最起碼做到統(tǒng)一，即政府補貼原則上應(yīng)當按照一個統(tǒng)一的標準對符合條件的企業(yè)進行補貼發(fā)放，包括計算單位、單位金額、補貼期限等相關(guān)要素。例如，《浙江省政府辦公廳關(guān)于對家禽業(yè)實施緊急救助的通知》規(guī)定：對2014年2月1日前取得《種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營許可證》并在有效期內(nèi)的祖代以上種禽場和地方品種資源保種場，政府給予每只種禽50元(種鴿每2只50元)的生產(chǎn)維持性補助；補助經(jīng)費由省和縣(市、區(qū))財政共同承擔，欠發(fā)達地區(qū)省財政承擔70%，縣(市、區(qū))財政承擔30%；其他地區(qū)省和縣(市、區(qū))財政各承擔50%；對擁有日單班宰殺3萬只以上家禽能力的大型禽產(chǎn)品加工企業(yè)，在2014年3月1日至5月30日期間收購當前本省壓欄活禽并加工的禽產(chǎn)品冷藏，省財政將給予每月每噸80元的補助，補助期為6個月。

如果政府在補貼標準上存在差異，必將影響到企業(yè)的公平競爭。首先，單位額度獲得較多補貼的企業(yè)在產(chǎn)品定價上往往擁有更多的市場競爭優(yōu)勢，通常表現(xiàn)為更為低廉的價格；低廉的價格通?？梢詭椭髽I(yè)獲得更多的市場份額，使其具有較強的市場勢力，而這又使得這類企業(yè)更具有進行價格戰(zhàn)優(yōu)勢?！皟r格競爭是回應(yīng)市場競爭的一種手段，尤其對于市場勢力強的公司更是如此。由于市場勢力較強公司本身經(jīng)營規(guī)模較大，產(chǎn)品的單位成本更低，因而通過價格競爭，在產(chǎn)品技術(shù)條件差異不大的情況下，可以將高成本公司擠出市場，從而使自身在競爭中處于有利位置?！盵12]其次，單位額度獲得較多補貼或者補貼期限較長的企業(yè)在計算單位與統(tǒng)計數(shù)量具有可比較性的情況下意味著獲得的政府補貼總額較多，它們獲得的投資回報也就更多。如前面所言，政府補貼無論在財務(wù)會計上還是在同期事實上都構(gòu)成企業(yè)的收入，甚至有些行業(yè)政府撥款、財政貼息或者稅收返還成為企業(yè)的唯一利潤來源[13]。很多國家的實踐充分證明，對于獲得投資回報越多的企業(yè)而言，它們在后續(xù)的產(chǎn)品研發(fā)、產(chǎn)品宣傳、產(chǎn)品銷售等上越具有競爭優(yōu)勢。

因此，政府必須在補貼標準上盡量保持統(tǒng)一。補貼標準統(tǒng)一不僅應(yīng)當考慮形式統(tǒng)一，而且應(yīng)當考慮實質(zhì)統(tǒng)一。在有些情況下，補貼標準的形式統(tǒng)一可能會影響到企業(yè)在相關(guān)市場的公平競爭。例如，中央政府在對處于不同地區(qū)特別是東部與西部但是可能屬于同一個相關(guān)市場上的企業(yè)采用每個計算單位相同的單位額度進行補貼，如果這些政府補貼在生產(chǎn)要素上因地區(qū)差異導致貨幣購買力出現(xiàn)產(chǎn)品物理特性、運輸損耗、運輸費用等無法抵消的顯著性差異時，*例如，因為西部地區(qū)的生活水平相對東部沿海城市特別是北京、上海、廣州而言較低，所以人力資源的成本相對具有很大的優(yōu)勢，相同額度的政府補貼必然在一定程度上影響到不同地區(qū)企業(yè)的產(chǎn)品定價以及投資回報等初始格局，如果補貼對象的產(chǎn)品在加上運輸費用等其他事項內(nèi)容后到達東部地區(qū)仍然具有價格優(yōu)勢，則這就會影響到不同地區(qū)的企業(yè)在相關(guān)市場上的公平競爭。這將會影響到不同地區(qū)的企業(yè)在同一個相關(guān)市場上的公平競爭，特別是產(chǎn)品的價格競爭。在這種情況下，政府在補貼標準的統(tǒng)一上應(yīng)當需要考慮實質(zhì)統(tǒng)一，即可能不同地區(qū)的企業(yè)在每個計算單位上的單位額度應(yīng)當出現(xiàn)不同幅度的差異。相對于形式統(tǒng)一而言，補貼標準的實質(zhì)統(tǒng)一較為復雜，它需要政府事先調(diào)研和考慮到補貼對象的市場各種因素[14]；如果任何一個因素考慮不周全，這將很有可能導致政府補貼在補貼標準上出現(xiàn)實質(zhì)性的不公平問題。從目前的實踐來看，補貼標準的實質(zhì)統(tǒng)一主要應(yīng)當針對不同地區(qū)的企業(yè)進行的中央補貼；地方政府進行的地方補貼原則上保持形式統(tǒng)一，需要考慮實質(zhì)統(tǒng)一的情形基本沒有。

(二) 補貼標準應(yīng)當科學

雖然政府補貼客觀上能夠增加企業(yè)的收入，但是政府補貼并不是純粹為了增加企業(yè)收入。根據(jù)實踐來看，政府補貼在大多數(shù)情況下系服務(wù)于產(chǎn)業(yè)政策或者其他政策。因此，政府不僅應(yīng)當在補貼標準上起碼統(tǒng)一，而且應(yīng)當在補貼標準上盡量科學。如果政府在補貼標準上缺乏科學性，則很可能出現(xiàn)導致類似鋼鐵行業(yè)早些年出現(xiàn)的政府調(diào)控失靈問題*目前，政府已經(jīng)及時調(diào)整了鋼鐵行業(yè)的政府調(diào)控措施?！秶鴦?wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》(國發(fā)〔2013〕41號)決定：分解落實年度目標，在提前一年完成“十二五”鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃等重點行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標任務(wù)基礎(chǔ)上，通過提高財政獎勵標準，落實等量或減量置換方案等措施，鼓勵地方提高淘汰落后產(chǎn)能標準，2015年底前再淘汰煉鐵1500萬噸、煉鋼1500萬噸、水泥(熟料及粉磨能力)1億噸、平板玻璃2000萬重量箱。“十三五”期間，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際和環(huán)境承載力，通過提高能源消耗、污染物排放標準，嚴格執(zhí)行特別排放限值要求，加大執(zhí)法處罰力度，加快淘汰一批落后產(chǎn)能。中央企業(yè)在淘汰和退出落后產(chǎn)能方面要發(fā)揮示范帶頭作用。完善激勵和約束政策，研究建立過剩產(chǎn)能退出的法律制度，引導企業(yè)主動退出過剩行業(yè)。分行業(yè)制修訂并嚴格執(zhí)行強制性能耗限額標準，對超過能耗限額標準和環(huán)保不達標的企業(yè)，實施差別電價和懲罰性電價、水價等差別價格政策。產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)項目建設(shè)，須制定產(chǎn)能置換方案，實施等量或減量置換，在京津冀、長三角、珠三角等環(huán)境敏感區(qū)域，實施減量置換。項目所在地省級人民政府須制定產(chǎn)能等量或減量置換方案并向社會公示，行業(yè)主管部門對產(chǎn)能置換方案予以確認并公告，同時將置換產(chǎn)能列入淘汰名單，監(jiān)督落實。鼓勵各地積極探索政府引導、企業(yè)自愿、市場化運作的產(chǎn)能置換指標交易，形成淘汰落后與發(fā)展先進的良性互動機制。。

不僅如此，這還可能直接影響到企業(yè)的公平競爭。優(yōu)勝劣汰是市場競爭的基本規(guī)律，它主要通過資源的占有實現(xiàn)的。越是優(yōu)秀的企業(yè)，獲得的資源應(yīng)當越多。盡管這主要指向市場資源，但是它亦包括政府補貼。因此，政府補貼應(yīng)當更多的流向較為優(yōu)秀的企業(yè)。根據(jù)實踐來看，補貼標準的擇用對此有著很大的影響。以鋼鐵行業(yè)為例：如果政府補貼根據(jù)高爐容積與生產(chǎn)能力為標準進行實施，這些資源未必被低污染、低排放、高科技的鋼鐵企業(yè)所獲得，不少高污染、高能耗、低技術(shù)的鋼鐵企業(yè)恰恰可能因此獲得更多的政府補貼；如果政府補貼根據(jù)環(huán)保、能耗、科技等因素標準進行實施，則這些資源將會更多的被低污染、低排放、高科技的鋼鐵企業(yè)所獲得，高污染、高能耗、低技術(shù)的鋼鐵企業(yè)必將難以獲得這些政府補貼。非常明顯，前者情形是有悖于市場公平競爭精神，比較容易導致“劣幣驅(qū)逐良幣”格局[15]；而后者情形高度契合市場公平競爭精神，可以有效保持“良幣驅(qū)逐劣幣”狀態(tài)。所以，政府在補貼標準上應(yīng)當盡量科學。

表1　2005—2010國內(nèi)鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩的政府調(diào)控與實際效果

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① 關(guān)于王謇去世時間，學術(shù)界說法不一。2010年8月15日，《姑蘇晚報》發(fā)表署名何大明的文章《吳中掌故第一人——王謇》，敘述王謇去世情形說：“王謇的硬骨頭脾氣，自然遭來厄運。1968年7月16日，王謇在上海含冤去世，享年80歲?！焙糜雅顺绣鲈凇独m(xù)補藏書紀事詩·后記》中對王謇去世情形也有記載：“君為上海圖書館群豎所困，日經(jīng)鞭撻，備受荼毒，時年垂八十，體力不支，后被逐家居。不久，即悒郁離世。”惜沒有指出具體時間。而甘蘭經(jīng)《王佩諍先生事略》說“1969年他在上海逝世。終年八十一歲”，載《蘇州文史資料選輯》第九輯。由于甘氏文章發(fā)表較早，故筆者采其說。