王雁紅

(寧波大學(xué) 法學(xué)院,浙江 寧波　315211)

全球公共服務(wù)合同外包的運(yùn)作模式及其比較研究

王雁紅

(寧波大學(xué) 法學(xué)院,浙江 寧波315211)

摘要：不同于西方國(guó)家削減政府規(guī)模、節(jié)省成本與提高政府服務(wù)效率的的改革動(dòng)因與成熟的官僚制背景，中國(guó)的公共服務(wù)合同外包是在轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會(huì)管理方式與培育社會(huì)力量的大背景下逐漸興起且日益繁榮，有著其特定的運(yùn)行方式與運(yùn)作特征。為了考察中國(guó)的公共服務(wù)合同外包改革實(shí)踐，特區(qū)分出三種運(yùn)作模式：競(jìng)爭(zhēng)模式、談判模式與體制內(nèi)外包模式，并借助三個(gè)典型案例來(lái)對(duì)三種運(yùn)作模式的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程與改革效果等展開(kāi)分析與比較，發(fā)現(xiàn)三種模式各有其生存土壤與運(yùn)行效果。在改革實(shí)踐中地方政府應(yīng)該根據(jù)管理情境而選擇適當(dāng)?shù)倪\(yùn)作模式。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)合同外包；競(jìng)爭(zhēng)模式；談判模式；體制內(nèi)外包模式；比較研究

收稿日期：2014 - 04 - 23修回日期： 2015 - 05 -12 2015 - 01 - 21

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào):71103101);寧波市軟科學(xué)項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào):2015A10062);寧波市軟科學(xué)項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào):2012A1007)。 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“鄉(xiāng)村政治視野下的小煤礦問(wèn)題”(項(xiàng)目編號(hào)：09CZS013)

作者簡(jiǎn)介：王雁紅(1978-)，女，博士研究生，寧波大學(xué)公共管理系講師，研究方向：公共事業(yè)管理與政府改革。

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-105X(2015)05-0080-09

Abstract：Quite different from the western countries' well-developed bureaucracy and their reform motivations to streamline the government, save costs and promote efficiency of the government service, China's outsourcing contracts of public service with their typical operation modes and features gradually rise and increasingly flourish with the change of the government's functions, the innovation of the social management styles and the cultivation of social powers. In order to explore the reform practice of China's outsourcing contracts of public service, the present paper has made distinction between three operation modes: competition mode, negotiation mode, outsourcing mode within the system. With three typical cases, the analyses and comparisons have been made as to the modes' operation processes and their reform effects. The findings show the survival bases and the operation effects of the three modes. Therefore, the local governments should choose the proper operation modes in light of the management situations in their reform practices.

引言

當(dāng)前，在我國(guó)中央政府向地方政府讓利放權(quán)、各級(jí)政府的部分職能向包括企業(yè)在內(nèi)的社會(huì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移改革的推動(dòng)下，以合同外包方式讓私人企業(yè)或非營(yíng)利組織承接政府職能成為政府改革的必然選擇[1]。自20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，上海、深圳、無(wú)錫、寧波、北京等各城市政府相繼實(shí)施了合同外包改革，合同外包改革在中國(guó)政府主導(dǎo)下，呈試驗(yàn)性擴(kuò)張態(tài)勢(shì)。為了進(jìn)一步推進(jìn)改革，黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)改革進(jìn)行了全面部署，明確提出要“推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)”[2]。隨后，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，財(cái)政部出臺(tái)了一系列文件對(duì)預(yù)算管理與政府采購(gòu)執(zhí)行等進(jìn)行規(guī)范，民政部、文化部、環(huán)保部等政府職能部門(mén)以及省、市級(jí)地方政府部門(mén)也相繼出臺(tái)了一系列實(shí)施意見(jiàn)或辦法來(lái)推進(jìn)改革。很明顯，公共服務(wù)合同外包又將迎來(lái)一次新的發(fā)展機(jī)遇。而在推行新一輪的合同外包改革之前，仔細(xì)審視合同外包這一管理工具的運(yùn)作方式或主要做法，無(wú)疑有助于各地方政府更好地辨識(shí)合同外包這一管理工具在中國(guó)的運(yùn)用情況、優(yōu)勢(shì)與限度，推動(dòng)合同外包改革回歸理性。目前國(guó)內(nèi)學(xué)者除了在介紹西方國(guó)家公共服務(wù)合同外包理論，闡述其在中國(guó)的可行性、重要意義、適用條件與效果等的同時(shí)，也密切關(guān)注改革實(shí)踐中不斷涌現(xiàn)出來(lái)的改革案例。然而，縱觀現(xiàn)有的案例研究，研究成果側(cè)重于對(duì)一個(gè)或多個(gè)同一類(lèi)型或不同類(lèi)型的外包改革案例的運(yùn)作特點(diǎn)、改革動(dòng)因、運(yùn)作過(guò)程、效果、存在問(wèn)題或面臨困境等的描述與分析，缺乏對(duì)不同類(lèi)型的運(yùn)作模式的深層次比較研究①。為了深入理解合同外包運(yùn)作情況，有必要在剖析不同類(lèi)型的合同外包運(yùn)作模式的運(yùn)作特點(diǎn)與效果的基礎(chǔ)上，展開(kāi)不同運(yùn)作模式間的比較性分析與思考，以獲得不同類(lèi)型運(yùn)作模式的生存土壤與運(yùn)行效果等方面的有益知識(shí)，從而為當(dāng)前各地方政府推進(jìn)合同外包改革，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、培育社會(huì)力量與創(chuàng)新社會(huì)管理方式等改革目標(biāo)而有所裨益。

一、 公共服務(wù)合同外包的內(nèi)涵及其運(yùn)作模式

(一) 將公共服務(wù)生產(chǎn)活動(dòng)與提供活動(dòng)相分離?！胺?wù)提供與服務(wù)生產(chǎn)之間的區(qū)別是明顯且十分重要的”[3]。它是整個(gè)公共服務(wù)合同外包的核心，是政府角色界定的基礎(chǔ)。在公共服務(wù)提供活動(dòng)中，政府本質(zhì)上是一個(gè)提供者，是一種滿足公眾需求的社會(huì)工具。通常公眾需要依賴(lài)政府來(lái)確定提供什么服務(wù)項(xiàng)目、為誰(shuí)提供、提供到什么程度、怎么籌集資金等問(wèn)題。而在這一過(guò)程中，“政府主要充當(dāng)公共服務(wù)的供給規(guī)劃者、改革組織者、秩序調(diào)控者，而不是直接的生產(chǎn)者，具體的生產(chǎn)職責(zé)則交由市場(chǎng)負(fù)責(zé)”[4]。

(二) 從權(quán)威治理轉(zhuǎn)向合同治理。雖然政府官員的官職身份決定其將作為市場(chǎng)的管制者，依靠縱向等級(jí)權(quán)威采取行動(dòng)，但是,政府的合同參與者身份決定了政府與供應(yīng)商間的關(guān)系更多的是一種基于合同而形成的契約或準(zhǔn)契約關(guān)系。在政府與供應(yīng)商之間，雙方簽訂的合同可能是類(lèi)似于私法契約的協(xié)議，也可能只是一些許諾性的協(xié)議(即準(zhǔn)契約關(guān)系(quasi-true contracts))，其中，許諾性協(xié)議“只是陳述某種承諾，至于這些承諾是否實(shí)現(xiàn)，則取決于事態(tài)的進(jìn)展，這種合約不需要嚴(yán)格執(zhí)行”[5]。

在實(shí)踐活動(dòng)中，由于政府所面臨的改革環(huán)境與公共服務(wù)項(xiàng)目等方面的差異，政府通常采用不同的合同外包運(yùn)作模式。而對(duì)于合同外包運(yùn)作模式的分類(lèi)，國(guó)外學(xué)者較為關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)性，而國(guó)內(nèi)學(xué)者在沿襲競(jìng)爭(zhēng)性判斷標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，通常依據(jù)中國(guó)的政府主導(dǎo)戰(zhàn)略與權(quán)威主義政體的特征而添加了“合同雙方間的關(guān)系因素”以區(qū)分不同的合同外包運(yùn)作模式。遵循這一主流研究思路，可以從競(jìng)爭(zhēng)程度與主體間關(guān)系兩維標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)將公共服務(wù)合同外包方式劃分為四種：競(jìng)爭(zhēng)模式、談判模式、政府間競(jìng)爭(zhēng)模式與體制內(nèi)外包模式。然而，由于中國(guó)的權(quán)威政體與地方主義傳統(tǒng)，地方政府更多依靠自身來(lái)提供公共服務(wù)，而非向其他政府部門(mén)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù),所以政府間競(jìng)爭(zhēng)模式在中國(guó)的改革實(shí)踐中缺乏生存的土壤。為此，合同外包運(yùn)作模式在實(shí)踐中主要分為競(jìng)爭(zhēng)模式、談判模式與體制內(nèi)外包模式三種類(lèi)型(見(jiàn)圖1)。在三種運(yùn)作模式中，競(jìng)爭(zhēng)模式無(wú)疑是公共服務(wù)合同外包的理想模式，許多國(guó)家都將其作為政府服務(wù)外包的基本方式。在競(jìng)爭(zhēng)模式中，政府通過(guò)促進(jìn)供應(yīng)商之間的競(jìng)爭(zhēng)能夠在多個(gè)供應(yīng)商中挑選出成本最低或服務(wù)質(zhì)量最優(yōu)的供應(yīng)商，從而實(shí)現(xiàn)降低成本、改善服務(wù)質(zhì)量的目的。施萊莘格、多沃德和普利斯指出，“合同制的最大潛在優(yōu)勢(shì)取決于促進(jìn)私人機(jī)構(gòu)間競(jìng)爭(zhēng)的能力”[6]。然而，在合同外包實(shí)踐中,由于供應(yīng)商數(shù)量少、服務(wù)不明確、未來(lái)不確定、組織資源缺乏等因素，理想的競(jìng)爭(zhēng)模式常常無(wú)法實(shí)現(xiàn)。政府不得不與少數(shù)或單個(gè)供應(yīng)商就合同事宜進(jìn)行協(xié)商、談判，并在折衷與妥協(xié)的基礎(chǔ)上達(dá)成一致意見(jiàn)，因而談判模式常常成為競(jìng)爭(zhēng)模式所需條件缺失時(shí)的一種重要的替代性模式。與此同時(shí)，體制內(nèi)外包模式也是當(dāng)前中國(guó)政府在實(shí)施公共服務(wù)合同外包時(shí)較為頻繁使用的一種替代模式。在實(shí)踐中，“由于難于找到適當(dāng)?shù)暮献骰锇?、害怕失去控制和公共目?biāo)的優(yōu)先性，政府經(jīng)?？拷切┡c政府建立聯(lián)系或者具有順從政府傳統(tǒng)的合作伙伴……這一類(lèi)型的公共服務(wù)合同外包通常包圍在行政關(guān)系或非正式關(guān)系中，而這些關(guān)系有時(shí)幾乎不受合同的制約”[7]。

圖1　公共服務(wù)合同外包的運(yùn)作模式

二、 公共服務(wù)合同外包三種模式的具體運(yùn)作：基于典型案例的分析

為了進(jìn)一步詳細(xì)了解這三種模式的具體運(yùn)作，特選取澤國(guó)鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包、羅山市民會(huì)館托管與上海市青少年服務(wù)外包三個(gè)案例作為研究對(duì)象，描述與分析三種模式的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程及其運(yùn)行效果，以期更好地理解與認(rèn)識(shí)公共服務(wù)合同外包這一管理工具，理性而審慎地選擇適用的合同外包方式。

(一) 競(jìng)爭(zhēng)模式

競(jìng)爭(zhēng)模式是指在作為購(gòu)買(mǎi)方的政府與供應(yīng)商之間關(guān)系獨(dú)立的情況下，政府在設(shè)計(jì)與規(guī)劃公共服務(wù)的基礎(chǔ)上通過(guò)競(jìng)標(biāo)方式來(lái)選擇最優(yōu)的供應(yīng)商，然后與獲勝的供應(yīng)商簽訂契約，并嚴(yán)格履行合同。相較于談判模式與體制內(nèi)外包模式，競(jìng)爭(zhēng)模式的主要特征是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、公平競(jìng)標(biāo)制度與私法契約機(jī)制。(1) 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，即存在一個(gè)由多個(gè)獨(dú)立的潛在供應(yīng)商組成的公共服務(wù)市場(chǎng)，可備政府來(lái)挑選合適的供應(yīng)商。(2) 公平競(jìng)標(biāo)制度，即政府制定公平、公開(kāi)的競(jìng)標(biāo)制度來(lái)從眾多供應(yīng)商中挑選出優(yōu)秀的供應(yīng)商。(3) 私法契約制度，即政府與供應(yīng)商簽訂購(gòu)買(mǎi)協(xié)議，約定合同雙方間的權(quán)利與義務(wù)，并調(diào)解合同執(zhí)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的分歧與沖突，且該協(xié)議可以由法院強(qiáng)制執(zhí)行。目前各地方政府在環(huán)衛(wèi)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)、教育服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)廣泛采用該模式。在此，特別選取溫嶺市澤國(guó)鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包為研究對(duì)象，分析競(jìng)爭(zhēng)模式的運(yùn)作特征、積極效果及其暴露出的缺陷。

案例1：澤國(guó)鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包。2006年澤國(guó)鎮(zhèn)在徹底解散環(huán)衛(wèi)所、解決人員包袱的基礎(chǔ)上，決定將環(huán)衛(wèi)服務(wù)中的道路清掃保潔和垃圾收集處理列入合同外包范圍，直接面向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，最終與2家中標(biāo)的清掃保潔公司簽訂一年的服務(wù)承包協(xié)議。在協(xié)議執(zhí)行期間，負(fù)責(zé)河西片環(huán)衛(wèi)服務(wù)的供應(yīng)商在9個(gè)月之后將該區(qū)域的環(huán)衛(wèi)服務(wù)再次私下轉(zhuǎn)包給了黃巖的一家清潔公司(即二級(jí)供應(yīng)商)。而二級(jí)供應(yīng)商未能依約履行職責(zé)，導(dǎo)致河西片環(huán)衛(wèi)服務(wù)陷入無(wú)人負(fù)責(zé)的中斷困境，整個(gè)河西片環(huán)境衛(wèi)生狀況極度惡化。在此情況下，村民將不滿情緒與反對(duì)意見(jiàn)指向鎮(zhèn)政府，鎮(zhèn)政府因此而遭受多方指責(zé)與批評(píng)。在2007年環(huán)衛(wèi)服務(wù)再次向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)時(shí)，鎮(zhèn)政府取消了河?xùn)|與河西分片，最終與一家清掃保潔工公司簽訂了3年的承包合同。在合同訂立時(shí)，鎮(zhèn)政府在承包合同中寫(xiě)入“不得轉(zhuǎn)包”、獎(jiǎng)勵(lì)考核等條款，并確定由城管辦的城市監(jiān)管大隊(duì)負(fù)責(zé)定期檢查供應(yīng)商服務(wù)行為。從合同外包效果來(lái)看，澤國(guó)鎮(zhèn)初步實(shí)現(xiàn)了降低成本、提高服務(wù)質(zhì)量與緩解政府財(cái)政壓力的基本目標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年澤國(guó)鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)保潔費(fèi)用總計(jì)212.68萬(wàn)元，相較于2004年的231萬(wàn)費(fèi)用，環(huán)衛(wèi)保潔成本明顯下降。

在案例1中，如果從公共服務(wù)提供活動(dòng)的四個(gè)環(huán)節(jié)，即服務(wù)設(shè)計(jì)與規(guī)劃、資金籌集、生產(chǎn)與監(jiān)管來(lái)看，鎮(zhèn)政府在保留其服務(wù)設(shè)計(jì)與規(guī)劃、資金籌集與監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)，將道路清掃保潔和垃圾收集處理作為外包服務(wù)項(xiàng)目，采用競(jìng)標(biāo)方式選擇供應(yīng)商。然而，在2006年的環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)上，地域限制、缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)與利潤(rùn)率低等原因而導(dǎo)致參與競(jìng)爭(zhēng)的供應(yīng)商過(guò)少。盡管鎮(zhèn)政府采取分包策略來(lái)選擇兩家供應(yīng)商，但是鎮(zhèn)政府最終選出的供應(yīng)商明顯履約能力低下，再加上后續(xù)的合同內(nèi)容不完備、政府監(jiān)管職能缺位、合同期限不合理等因素而導(dǎo)致合同執(zhí)行不力。2007年的外包合同在吸取前一次教訓(xùn)的基礎(chǔ)上采取總包策略，仍然采用競(jìng)標(biāo)方式來(lái)挑選供應(yīng)商。由于競(jìng)爭(zhēng)不足以及在營(yíng)供應(yīng)商優(yōu)勢(shì)使前一任供應(yīng)商順利獲得三年的承包權(quán)限。為了約束與規(guī)范供應(yīng)商的經(jīng)營(yíng)行為，鎮(zhèn)政府在新一輪的承包合同中明確規(guī)定政府的監(jiān)管人員與監(jiān)督方法、將激勵(lì)機(jī)制寫(xiě)入合同條款來(lái)監(jiān)管供應(yīng)商的履約行為。

對(duì)津保橋的地震響應(yīng)分別進(jìn)行了整橋和裸塔的結(jié)果進(jìn)行對(duì)比分析。從計(jì)算結(jié)果可以看出，塔頂各自由度的位移最大。由表5數(shù)據(jù)可知，順橋向，裸塔的位移小于全橋模型的位移，但相差不大；橫橋向，兩模型的位移結(jié)果相差很大。

在競(jìng)爭(zhēng)模式下，鎮(zhèn)政府初步實(shí)現(xiàn)了節(jié)省成本、提高服務(wù)質(zhì)量、削減政府規(guī)模等效果。第一，節(jié)省運(yùn)行成本與提高環(huán)衛(wèi)服務(wù)質(zhì)量。鎮(zhèn)政府與供應(yīng)商間的獨(dú)立關(guān)系、公平競(jìng)標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)了鎮(zhèn)政府的交易選擇權(quán)，確保鎮(zhèn)政府能夠以更低的價(jià)格獲得所期望的環(huán)衛(wèi)服務(wù)，基本實(shí)現(xiàn)了節(jié)省成本與改善服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)。第二，裁減政府工作人員來(lái)削減政府規(guī)模。澤國(guó)鎮(zhèn)政府在合同外包改革中采用了解散環(huán)衛(wèi)所的做法，而這一做法使鎮(zhèn)政府徹底擺脫了人事包袱問(wèn)題，充分利用民營(yíng)的清掃保潔公司來(lái)生產(chǎn)公共服務(wù)，而非政府內(nèi)部直接生產(chǎn)。一旦供應(yīng)商未能履行合同約定，鎮(zhèn)政府可以解除合同，重新選擇新的環(huán)衛(wèi)服務(wù)生產(chǎn)者。第三，實(shí)現(xiàn)合同制治理。鎮(zhèn)政府摒棄了傳統(tǒng)的等級(jí)制治理方式，2007年再次與中標(biāo)企業(yè)就工作目標(biāo)、工作任務(wù)、約定報(bào)酬、激勵(lì)懲罰措施與服務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等達(dá)成合法有效的協(xié)議，并依據(jù)協(xié)議約定內(nèi)容來(lái)開(kāi)展服務(wù)監(jiān)測(cè)與績(jī)效評(píng)價(jià)工作。與此同時(shí)，政府還引入合同治理中的激勵(lì)懲罰機(jī)制來(lái)刺激與誘導(dǎo)供應(yīng)商的服務(wù)生產(chǎn)行為，以提高服務(wù)效率和改善服務(wù)質(zhì)量。

然而，由于環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)的潛在供應(yīng)商過(guò)少與政府合同管理能力的不足，案例1中的競(jìng)爭(zhēng)模式在實(shí)踐中暴露出選擇低能力供應(yīng)商、新壟斷與損害政府合法性等缺陷。第一，選擇低能力供應(yīng)商行為。在2006年與2007年澤國(guó)鎮(zhèn)政府兩次向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)時(shí)，由于地域限制、環(huán)衛(wèi)服務(wù)利潤(rùn)低、環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)發(fā)育不成熟等因素，再加上鎮(zhèn)政府缺乏培育與促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效做法，實(shí)際參與競(jìng)標(biāo)的企業(yè)很少，無(wú)法形成一個(gè)真正競(jìng)爭(zhēng)的投標(biāo)過(guò)程，因而鎮(zhèn)政府無(wú)法獲取優(yōu)秀的承包商，反而給一些低能力的承包商以可趁之機(jī)。第二，總包策略產(chǎn)生新壟斷風(fēng)險(xiǎn)。2007年鎮(zhèn)政府將河?xùn)|片與河西片合二為一，承包給了一家清掃保潔公司，承包期限是三年。在環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足的情況下，鎮(zhèn)政府的這一行為很可能導(dǎo)致私人壟斷。第三，政府對(duì)承包商失去控制。在傳統(tǒng)的等級(jí)治理方式下,政府可以依靠規(guī)章制度與行政命令迫使下級(jí)政府部門(mén)履行公共服務(wù)生產(chǎn)職能，而在合同治理方式下契約的不完備會(huì)使政府部門(mén)陷入無(wú)法控制供應(yīng)商行為的困境。在案例1中，當(dāng)負(fù)責(zé)河西片的供應(yīng)商轉(zhuǎn)包而導(dǎo)致無(wú)法履約時(shí)，鎮(zhèn)政府由于未明確禁止轉(zhuǎn)包行為、缺乏明確的監(jiān)管與懲罰條款而使環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給陷入停工狀態(tài)，為此遭到公眾的指責(zé)與批評(píng)。

從案例1來(lái)看，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度是影響競(jìng)爭(zhēng)模式效果的決定性因素。地方政府在實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)模式時(shí)，通常都需要?jiǎng)?chuàng)造或維持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)選擇優(yōu)秀供應(yīng)商，并且維護(hù)下一輪招投標(biāo)中的競(jìng)爭(zhēng)性。然而，發(fā)展或促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)是一件十分復(fù)雜而困難的工作，特別是對(duì)具有政府壟斷公共服務(wù)供給傳統(tǒng)、公共服務(wù)市場(chǎng)發(fā)育不完善的中國(guó)而言，創(chuàng)建與維護(hù)公共服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的任務(wù)更是任重道遠(yuǎn)。當(dāng)然，公共服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足并不意味著政府不能采用競(jìng)爭(zhēng)模式。只是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足的程度越高，政府肩負(fù)的合同監(jiān)管職責(zé)就越大，就越需要密切關(guān)注與監(jiān)督供應(yīng)商的公共服務(wù)生產(chǎn)行為。例如，在案例1中，在環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足的情況下，鎮(zhèn)政府可以采用競(jìng)爭(zhēng)模式來(lái)選擇外部的清潔服務(wù)公司來(lái)承擔(dān)環(huán)衛(wèi)服務(wù)生產(chǎn)職能，但是鎮(zhèn)政府因此而需承擔(dān)的監(jiān)管職能與面臨的交易鎖定風(fēng)險(xiǎn)也不斷增加，包括設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、擬定詳盡的合同條款與盡力避免“滾雪球”效應(yīng)。另外，“競(jìng)爭(zhēng)的有效性取決于將項(xiàng)目和消費(fèi)者從一個(gè)生產(chǎn)者手中轉(zhuǎn)交到另一個(gè)生產(chǎn)者手中的可能性。然而，競(jìng)爭(zhēng)的理想與服務(wù)的可持續(xù)性之間是沖突的”[8]。這也將損害公共服務(wù)供給的可持續(xù)性。

(二) 談判模式

談判模式是指在競(jìng)爭(zhēng)者很少、主體間關(guān)系獨(dú)立的情況下，政府與一個(gè)或多個(gè)供應(yīng)商進(jìn)行接觸，并經(jīng)由協(xié)商談判而達(dá)成一致約定。在潛在供應(yīng)商數(shù)量少的情況下，談判模式是競(jìng)爭(zhēng)模式的可替代性選擇。據(jù)美國(guó)國(guó)際市縣管理協(xié)會(huì)的調(diào)查，“在被調(diào)查的地區(qū)中，將近10%的地方政府說(shuō)它們很難找到足夠多的承包商參與競(jìng)爭(zhēng)。在一些像水與污水處理等特別權(quán)限區(qū)的政府中，這一數(shù)字則高達(dá)30%。而對(duì)于權(quán)限小的政府來(lái)說(shuō)，問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重，因?yàn)橛行┓?wù)在這里經(jīng)常找不到承包商”[9]。談判模式常常成為公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，尤其是社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的一種重要的選擇方式。相較于競(jìng)爭(zhēng)模式，談判模式的主要特征是非競(jìng)爭(zhēng)性選擇、協(xié)商合同內(nèi)容與構(gòu)建合作式關(guān)系。(1) 非競(jìng)爭(zhēng)性選擇，即政府通過(guò)與供應(yīng)商接觸與洽談的方式來(lái)選擇供應(yīng)商、確定合同內(nèi)容，政府選擇供應(yīng)商的方式是非競(jìng)爭(zhēng)性的。(2) 協(xié)商合同內(nèi)容，即政府在初步確定目標(biāo)服務(wù)的基礎(chǔ)上，由供應(yīng)商負(fù)責(zé)公共服務(wù)項(xiàng)目的具體設(shè)計(jì)與規(guī)劃，然后合同雙方就合同細(xì)節(jié)進(jìn)行溝通與協(xié)商，以確定最終的合同文本。(3) 構(gòu)建合作式關(guān)系。費(fèi)布爾和哈瑞認(rèn)為“采取一個(gè)好的規(guī)范化的談判模式就是在雙方之間營(yíng)造理想關(guān)系，并努力達(dá)成一個(gè)友好的協(xié)議”[10]。盡管合同雙方在組織目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、管理制度、利益追求等方面存在差異，但是合同雙方可以秉持公平、誠(chéng)實(shí)與互益原則而構(gòu)建良好的合作關(guān)系，彌補(bǔ)正式合同的事前條款所可能存在的不完備性[11]。Hunt提出，“在不確定的情況下，管理工作要具有靈活性，具體問(wèn)題具體分析——而不是固定的常規(guī)程序……為了共享經(jīng)驗(yàn)而必須將模糊不清的合同條款明確、清晰化，必須根據(jù)環(huán)境變化或觀念變化而重新界定合同條款，在這一過(guò)程中必須維護(hù)公共利益”[12]。

案例2：羅山市民會(huì)館托管。考慮到上海市基督教青年會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)青年會(huì))作為一個(gè)具有服務(wù)社會(huì)志愿精神傳統(tǒng)的民間社會(huì)團(tuán)體，其組織管理水平和人員專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)都相對(duì)較高的現(xiàn)實(shí)情況，上海浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局將其確定為委托對(duì)象，并于1996年與青年會(huì)簽署了委托管理羅山會(huì)館的協(xié)議。依據(jù)合同約定，青年會(huì)主要負(fù)責(zé)羅山會(huì)館的設(shè)施規(guī)劃、項(xiàng)目開(kāi)拓和財(cái)務(wù)收支業(yè)務(wù)。1997年、1998年社會(huì)發(fā)展局、羅山街道分別與青年會(huì)再次簽約，青年會(huì)受托管理浦東新區(qū)“999”市民求助中心、羅山敬老院。至此，羅山會(huì)館基本包括市民休閑中心、“999”市民求助中心與羅山敬老院三大主要服務(wù)設(shè)施。其中，羅山會(huì)館的運(yùn)行模式是“政府主導(dǎo)、各方協(xié)作、市民參與、社團(tuán)管理”，在會(huì)館內(nèi)部管理方面，會(huì)館在成立之初實(shí)行管委會(huì)制，后來(lái)青年會(huì)在管理方面大膽改革，形成了管委會(huì)管大的決策、青年會(huì)管項(xiàng)目和財(cái)務(wù)監(jiān)督、館長(zhǎng)負(fù)責(zé)日常事務(wù)的較為完整的一套內(nèi)部管理模式。在經(jīng)營(yíng)管理方面，羅山會(huì)館為了實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)收支平衡目標(biāo)，采用成本核算與效益度量的做法，利用微利項(xiàng)目所獲得的服務(wù)費(fèi)來(lái)填補(bǔ)組織運(yùn)轉(zhuǎn)成本。在監(jiān)督管理方面，政府部門(mén)根據(jù)合同規(guī)定監(jiān)管受托方行為，監(jiān)督的重點(diǎn)是社區(qū)服務(wù)的公益性，監(jiān)督內(nèi)容主要涉及服務(wù)計(jì)劃、項(xiàng)目擬定與服務(wù)價(jià)格呈報(bào)等方面。

在案例2中，社區(qū)服務(wù)長(zhǎng)期以來(lái)由政府掌控，不存在一個(gè)托管社區(qū)服務(wù)的公共服務(wù)市場(chǎng)，也不存在關(guān)于服務(wù)價(jià)格與服務(wù)界定等方面的信息，該改革更多是一次試驗(yàn)性改革，需要政府尋找一位熟悉的具有良好社會(huì)聲譽(yù)的供應(yīng)商來(lái)與其共同完成會(huì)館服務(wù)提供活動(dòng)。在這一背景下，社會(huì)發(fā)展局選定具有良好社會(huì)聲譽(yù)的青年會(huì)作為受托對(duì)象，將會(huì)館服務(wù)以契約形式委托給青年會(huì)。鑒于會(huì)館服務(wù)對(duì)象的多元化與服務(wù)項(xiàng)目的復(fù)雜性，社會(huì)發(fā)展局在初步設(shè)計(jì)與規(guī)劃會(huì)館服務(wù)的基礎(chǔ)上，與青年會(huì)就服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)報(bào)酬等具體事宜進(jìn)行協(xié)商談判，并達(dá)成一致意見(jiàn)。在合同執(zhí)行期間，社會(huì)發(fā)展局秉持社會(huì)參與、各方協(xié)作理念，在資金與政策方面積極扶持羅山市民會(huì)館，竭力維持雙方之間的良好合作關(guān)系，并根據(jù)合同規(guī)定對(duì)社區(qū)服務(wù)公益性進(jìn)行監(jiān)管。

在合同外包制度下，社會(huì)發(fā)展局打破了傳統(tǒng)的政府直接生產(chǎn)社區(qū)服務(wù)方式，吸收青年會(huì)參與社區(qū)服務(wù)提供活動(dòng)，基本實(shí)現(xiàn)了增強(qiáng)公共服務(wù)供給的靈活性與多樣性、降低交易成本、構(gòu)建合作關(guān)系等目標(biāo)。第一，增強(qiáng)公共服務(wù)供給的靈活性與多樣性。不同于傳統(tǒng)的政府直接生產(chǎn)社區(qū)服務(wù)方式，青年會(huì)與政府之間的獨(dú)立關(guān)系減輕了政府的行政干擾力，賦予了受托人青年會(huì)全權(quán)負(fù)責(zé)會(huì)館的服務(wù)項(xiàng)目規(guī)劃工作的權(quán)力，從而使青年會(huì)能夠靈活應(yīng)對(duì)社區(qū)居民的多樣化需求。例如，在項(xiàng)目開(kāi)拓方面，青年會(huì)依托館內(nèi)設(shè)施開(kāi)發(fā)了50多個(gè)經(jīng)常性項(xiàng)目，開(kāi)展了一系列的活動(dòng)[13]。第二，降低交易成本。社會(huì)發(fā)展局將社會(huì)聲譽(yù)良好、具有豐富社會(huì)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的青年會(huì)作為托管組織，并于1996年、1997年、1998年先后將不同服務(wù)委托給青年會(huì)，節(jié)約了宣傳、邀約與組織競(jìng)標(biāo)方面的交易成本。第三，構(gòu)建政府與社會(huì)組織之間的積極合作關(guān)系。青年會(huì)將管理效率引入羅山會(huì)館，將志愿服務(wù)理念傳遞給每一個(gè)被服務(wù)者乃至整個(gè)社會(huì)，而社會(huì)發(fā)展局則提供青年會(huì)一個(gè)按自己的意愿和理解在社區(qū)內(nèi)做管理和組織試驗(yàn)的舞臺(tái)，雙方之間的積極協(xié)作孕育出非營(yíng)利組織羅山市民會(huì)館。

然而，由于會(huì)館服務(wù)內(nèi)容的多元性與復(fù)雜性、公共服務(wù)市場(chǎng)的不完善等原因，以談判模式運(yùn)作的羅山市民會(huì)館托管在實(shí)踐中也暴露出了其缺陷。第一，政府監(jiān)督困難。社會(huì)發(fā)展局采用單一來(lái)源、非競(jìng)爭(zhēng)方式確定承包商，合同雙方共同協(xié)商合同條款并賦予青年會(huì)在會(huì)館設(shè)施規(guī)劃、項(xiàng)目開(kāi)拓與財(cái)務(wù)收支等方面諸多權(quán)限，而這一做法在增強(qiáng)青年會(huì)在項(xiàng)目開(kāi)拓與運(yùn)營(yíng)方面的獨(dú)立性與靈活性的同時(shí)也面臨著政府不容易獲知會(huì)館運(yùn)營(yíng)的真實(shí)信息與依賴(lài)青年會(huì)自我匯報(bào)等后果，從而出現(xiàn)后續(xù)的合同雙方在服務(wù)項(xiàng)目是否可以營(yíng)利、微利項(xiàng)目的收費(fèi)情況等方面產(chǎn)生分歧與爭(zhēng)論。第二，助長(zhǎng)政府與供應(yīng)商之間的親密關(guān)系。社會(huì)發(fā)展局在將羅山市民會(huì)館委托給青年會(huì)來(lái)充分利用其志愿力量與專(zhuān)業(yè)技能優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也面臨以青年會(huì)為唯一委托對(duì)象的非競(jìng)爭(zhēng)選擇方式,增進(jìn)了政府與青年會(huì)之間的私下親密關(guān)系與互相依附性，使青年會(huì)逐漸演變成市民會(huì)館服務(wù)的實(shí)際壟斷提供者。第三，政治因素對(duì)合同內(nèi)容的干擾力過(guò)大。非競(jìng)爭(zhēng)選擇方式、合同雙方協(xié)商合同條款的做法在增加合同靈活性的同時(shí)，也面臨著合同內(nèi)容因政府相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人更替而產(chǎn)生變化，缺乏穩(wěn)定性與可持續(xù)性問(wèn)題。在案例2中，負(fù)責(zé)羅山會(huì)館托管改革、并承諾“全力支持”的社會(huì)發(fā)展局領(lǐng)導(dǎo)馬伊里在十年里持續(xù)調(diào)動(dòng)，而她的每一次調(diào)動(dòng)都對(duì)羅山會(huì)館的生存狀況產(chǎn)生巨大的影響，“出現(xiàn)了很多戲劇性的問(wèn)題”[14]。第四，產(chǎn)生交易鎖定風(fēng)險(xiǎn)。青年會(huì)的在營(yíng)優(yōu)勢(shì)與非競(jìng)爭(zhēng)性談判方式容易促成社會(huì)發(fā)展局偏好青年會(huì)，因擔(dān)心公共服務(wù)中斷、轉(zhuǎn)換供應(yīng)商而帶來(lái)的不確定性等原因而長(zhǎng)期依賴(lài)青年會(huì)，缺乏引入新的競(jìng)爭(zhēng)力量的動(dòng)機(jī)與勇氣，產(chǎn)生交易鎖定風(fēng)險(xiǎn)。

從案例2來(lái)看，談判模式的運(yùn)作特征是與熟悉的或具有良好社會(huì)聲譽(yù)的供應(yīng)商直接接觸，就服務(wù)類(lèi)型與質(zhì)量水平、服務(wù)報(bào)酬等具體事宜進(jìn)行協(xié)商、談判，并且在合同執(zhí)行期間盡力維持良好的合作關(guān)系。相較于競(jìng)爭(zhēng)模式，談判模式中的供應(yīng)商在合同設(shè)計(jì)與執(zhí)行方面被賦予更多的自主性與獨(dú)立性。從一定程度上而言，相較于選擇誰(shuí)的問(wèn)題，談判模式更關(guān)注如何與供應(yīng)商協(xié)商與合作。然而，由于政府官員的個(gè)人偏好與自私傾向，政府并不一定能公正地從熟悉的供應(yīng)商中選擇出優(yōu)秀供應(yīng)商，反而很可能將外包合同授予特定的盟友或朋友。庫(kù)珀研究密歇根州的社會(huì)服務(wù)與就業(yè)服務(wù)外包后發(fā)現(xiàn)，一些合同外包決策是基于政治原因而被授予特定的朋友或盟友，或者是對(duì)強(qiáng)大的利益團(tuán)體的壓力的回應(yīng)[15]。為了選擇優(yōu)秀供應(yīng)商，政府需要盡可能與多家供應(yīng)商接觸與談判，并從制度層面規(guī)范談判過(guò)程來(lái)避免政府官員的自私行為或錯(cuò)誤決策，同時(shí)也避免對(duì)在營(yíng)供應(yīng)商的過(guò)度依賴(lài)而產(chǎn)生交易鎖定風(fēng)險(xiǎn)。在合同執(zhí)行期間，政府更多尋求依靠合同雙方間的合作關(guān)系來(lái)應(yīng)對(duì)環(huán)境的不確定性與事前條款的不完備性。

(三) 體制內(nèi)外包模式

體制內(nèi)外包模式是指政府將公共服務(wù)以合同委托方式交給與政府存在依賴(lài)關(guān)系的供應(yīng)商來(lái)承擔(dān)，政府作為資金提供者與規(guī)則制定者享有優(yōu)勢(shì)地位，供應(yīng)商更多地是作為政府的代理人與執(zhí)行者，在規(guī)則框架內(nèi)承攬政府賦予的公共服務(wù)任務(wù),合同雙方地位不平等，供應(yīng)商的自主性與討價(jià)還價(jià)能力較弱。體制內(nèi)外包模式的主要特征是：非競(jìng)爭(zhēng)性選擇、合同雙方間存在依賴(lài)關(guān)系、準(zhǔn)私法契約與行政控制力。(1) 非競(jìng)爭(zhēng)性選擇。政府通常與指定的供應(yīng)商簽訂合同，該供應(yīng)商要么在促進(jìn)公益、輔助政府、應(yīng)付時(shí)局等動(dòng)機(jī)下由政府自上而下推動(dòng)產(chǎn)生，要么生存于政府組織框架內(nèi)。從某種意義上說(shuō)，公共服務(wù)項(xiàng)目是政府“給”供應(yīng)商，而不是供應(yīng)商通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)獲得的。(2) 主體間依賴(lài)關(guān)系。政府與供應(yīng)商在組織資金、辦公設(shè)施、人事管理等資源方面存在依賴(lài)性關(guān)系，在一定程度上供應(yīng)商依附于政府而生存。在組織資金方面，政府的資金投入結(jié)構(gòu)與規(guī)模通常決定供應(yīng)商的組織結(jié)構(gòu)與功能實(shí)現(xiàn)。在人事管理方面，政府擁有高層管理人員的人事任免權(quán)，并與供應(yīng)商共享一些人力資源。在一定程度上而言,資金與運(yùn)營(yíng)管理基本還在政府體制內(nèi)循環(huán)。(3) 準(zhǔn)私法契約。不同于競(jìng)爭(zhēng)模式所倡導(dǎo)的合同雙方之間的平等關(guān)系與私法契約，體制內(nèi)外包模式因合同雙方間存在的依賴(lài)關(guān)系而處于不平等地位，是一種準(zhǔn)私法契約關(guān)系。通常政府處于優(yōu)勢(shì)地位，在合同文本確定、合同執(zhí)行等方面享有優(yōu)先處分權(quán)。在實(shí)踐中,合同雙方之間常常彌漫著行政影響力，行政關(guān)系干擾或凌駕合同關(guān)系之上。(4) 行政控制力。在將公共服務(wù)生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)交給供應(yīng)商的同時(shí)，政府基于社會(huì)公益性、害怕失去控制、公共服務(wù)市場(chǎng)發(fā)育不足等原因而往往利用依附關(guān)系與行政影響力來(lái)管理與控制供應(yīng)商行為。

案例3：上海市青少年服務(wù)外包。上海市委市政府于2003年8月設(shè)立上海市社區(qū)青少年事務(wù)辦公室(以下簡(jiǎn)稱(chēng)青少年事務(wù)辦公室)。2004年2月上海市政府按照“政府主導(dǎo)推動(dòng)、社團(tuán)自主運(yùn)作、社會(huì)多方參與”的改革思路，注冊(cè)成立了具有民辦非企業(yè)單位身份的上海市陽(yáng)光社區(qū)青少年事務(wù)中心(以下簡(jiǎn)稱(chēng)陽(yáng)光中心)。隨后，青少年事務(wù)辦公室以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式與陽(yáng)光中心簽訂《政府(青少年事務(wù))服務(wù)采購(gòu)合同》。根據(jù)合同規(guī)定，作為受托人的陽(yáng)光中心主要承擔(dān)社區(qū)青少年教育、管理和服務(wù)事務(wù)。在組織結(jié)構(gòu)方面，陽(yáng)光中心在各區(qū)縣設(shè)立社工站，由社工站具體負(fù)責(zé)對(duì)該區(qū)域內(nèi)所屬青少年事務(wù)社工進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、績(jī)效考核和日常管理工作。在績(jī)效評(píng)估方面，除了陽(yáng)光中心上交的自我評(píng)估報(bào)告之外，青少年事務(wù)辦還委托作為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的復(fù)旦大學(xué)負(fù)責(zé)評(píng)估上海市青少年事務(wù)社會(huì)工作效果。在工作效果方面，據(jù)2004-2008年檢察機(jī)關(guān)所統(tǒng)計(jì)的未成年人犯罪數(shù)據(jù)資料，在2004年至2005年，上海戶(hù)籍的社區(qū)青少年犯罪人數(shù)年增長(zhǎng)17.18%；在2006年至2008年，犯罪人數(shù)卻分別下降了6.59%、25.43%和11.1%。

在案例3中，青少年事務(wù)服務(wù)是一項(xiàng)社會(huì)公益性強(qiáng)、不易衡量的“軟服務(wù)”，而現(xiàn)存的“根與芽”、“樂(lè)群”等民間性社會(huì)團(tuán)體存在規(guī)模小、專(zhuān)業(yè)程度偏低的狀況，為了在短時(shí)間內(nèi)在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)構(gòu)建起全面覆蓋市、區(qū)(縣)、街道(鎮(zhèn))三級(jí)社區(qū)青少年事務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，政府選擇在2004年2月專(zhuān)門(mén)成立了承接服務(wù)的供應(yīng)商——民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的上海市陽(yáng)光中心，依賴(lài)政府的資金、行政力量與政治資源支持與幫助供應(yīng)商快速完成組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員招聘等相關(guān)事宜。隨后，作為委托人的青少年事務(wù)辦公室將青少年事務(wù)服務(wù)以契約方式交給陽(yáng)光中心，合同雙方簽訂《政府(青少年事務(wù))服務(wù)采購(gòu)合同》。在合同執(zhí)行期間，以上海市青少年事務(wù)辦公室為主的各相關(guān)政府部門(mén)通過(guò)搭建政策平臺(tái)和打造品牌項(xiàng)目，積極推動(dòng)和參與上海的青少年事務(wù)社工隊(duì)伍建設(shè)；另一方面，政府采取三級(jí)行政管理體制，即由市社區(qū)青少年事務(wù)辦公室、團(tuán)區(qū)(縣)委、街道(鎮(zhèn))工委分別對(duì)市陽(yáng)光中心、區(qū)(縣)社工站、街道(鎮(zhèn))社工點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)督與管理的方式來(lái)監(jiān)督與管理上海市陽(yáng)光中心的運(yùn)作。審視整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程，從陽(yáng)光中心的設(shè)立到雙方簽訂合同、執(zhí)行合同與評(píng)價(jià)績(jī)效等環(huán)節(jié)都充斥著政府的身影與行政控制，陽(yáng)光中心在資金、人員與辦公設(shè)施等組織資源方面嚴(yán)重依賴(lài)政府，在一定程度上，青少年事務(wù)服務(wù)資源仍然在政府體制內(nèi)循環(huán)。

借助于體制內(nèi)外包模式，浦東新區(qū)政府實(shí)現(xiàn)的積極效果主要體現(xiàn)在以下方面：(1) 促進(jìn)政府職能的漸進(jìn)轉(zhuǎn)變。中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的漸進(jìn)過(guò)程，具有發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與維持社會(huì)穩(wěn)定的雙重需求。在案例3中，政府將青少年事務(wù)服務(wù)轉(zhuǎn)交給具有依賴(lài)性的陽(yáng)光中心的做法將轉(zhuǎn)變政府職能、放權(quán)于社會(huì)改革目標(biāo)與維持政治體制改革穩(wěn)定的目標(biāo)相融合，不僅試圖避免外部私人企業(yè)的參與所帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而且也在有限的程度內(nèi)將政府的某些社會(huì)管理職能從政府體制內(nèi)局部剝離出來(lái)，強(qiáng)調(diào)以契約方式來(lái)管理與約束社會(huì)組織服務(wù)行為，倡導(dǎo)在兩者之間建立新型的合作伙伴關(guān)系。(2) 增強(qiáng)公共服務(wù)供給的靈活性。政府充分利用陽(yáng)光中心的志愿力量、社區(qū)資源優(yōu)勢(shì)來(lái)提供各項(xiàng)貼近民眾需求的多樣化青少年服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)與社會(huì)參與的緊密結(jié)合。(3) 提高政府對(duì)供應(yīng)商的控制力。陽(yáng)光中心由政府倡導(dǎo)成立，在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員與資金等方面極大地依附于政府。而政府與陽(yáng)光中心間的依附關(guān)系促成各級(jí)政府部門(mén)(包括青少年服務(wù)辦公室、各級(jí)財(cái)政部門(mén)與綜治辦公室)對(duì)陽(yáng)光中心的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)、公共服務(wù)項(xiàng)目與運(yùn)作管理等進(jìn)行行政管理與控制。

從案例3來(lái)看，體制內(nèi)外包模式在凸顯其積極效果的同時(shí)，也存在一些不足。(1) 危害民辦非企業(yè)組織的獨(dú)立性。陽(yáng)光中心由政府主導(dǎo)成立，在資金、人員與項(xiàng)目等方面都依賴(lài)政府，一直與政府保持密切關(guān)系，而雙方間的密切關(guān)系在促進(jìn)其獲取政府資源的同時(shí)，也妨礙其自主經(jīng)營(yíng)、自我發(fā)展能力的培育與成長(zhǎng)。(2) 損害市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。陽(yáng)光中心在政府的大力支持下迅速占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，包括龐大的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)與社工隊(duì)伍、納入政府財(cái)政預(yù)算的資金投入保障、專(zhuān)業(yè)的社會(huì)工作專(zhuān)家的指導(dǎo)、政府出臺(tái)的相關(guān)政策法規(guī)支持等。而陽(yáng)光中心的在營(yíng)優(yōu)勢(shì)“不僅形成了資金上的行政壟斷，使其他非營(yíng)利組織無(wú)法得到此部分經(jīng)費(fèi)，更重要的是將這個(gè)領(lǐng)域封閉起來(lái)，其他組織無(wú)法進(jìn)入或者很難進(jìn)入”[16]，從而產(chǎn)生“供應(yīng)商少”的市場(chǎng)格局，損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。(3) 可能出現(xiàn)供應(yīng)商“行政化”趨向。由于政府與陽(yáng)光中心在資金、人事與組織結(jié)構(gòu)設(shè)置等方面所存在的依賴(lài)性關(guān)系，陽(yáng)光中心將失去獨(dú)立自主性，在運(yùn)營(yíng)管理方面受制于政府。在一定程度上，陽(yáng)光中心可能日益“行政化”，失去作為民非所應(yīng)具備的公眾基礎(chǔ)，成為變相的政府機(jī)構(gòu)，而這明顯背離最初的轉(zhuǎn)移政府職能、培育社會(huì)力量的改革目標(biāo)[17]。

從案例3來(lái)看，體制內(nèi)外包模式的非競(jìng)爭(zhēng)性選擇、合同雙方間依賴(lài)關(guān)系、準(zhǔn)私法契約與行政控制特征凸顯出政府控制供應(yīng)商，甚至有時(shí)候行政關(guān)系凌駕于合同關(guān)系之上的現(xiàn)實(shí)。然而，在現(xiàn)實(shí)的外包實(shí)踐中，一方面，社會(huì)事務(wù)日益復(fù)雜與公共服務(wù)需求高漲迫使政府構(gòu)建“協(xié)作性治理”，吸收私人企業(yè)與社會(huì)組織參與公共服務(wù)提供活動(dòng)；另一方面，政府對(duì)私人企業(yè)或非營(yíng)利組織持有的警惕與懷疑態(tài)度使其更多傾向于領(lǐng)導(dǎo)與控制[18]。在兩股力量的共同作用下，體制內(nèi)外包模式常常成為當(dāng)前各地方政府快速集中政府資金、人員與政治資源而創(chuàng)建社會(huì)組織與滿足社會(huì)需求的主流方式。在這一模式中，合同雙方在橫向的合同約束力與縱向的行政影響力的共同作用下發(fā)揮作用，甚至有時(shí)候行政影響力可能凌駕于合同約束力之上，直接或間接干擾供應(yīng)商的日常運(yùn)營(yíng)活動(dòng)。然而，體制內(nèi)外包模式在滿足政府創(chuàng)建社會(huì)組織與控制外包的社會(huì)服務(wù)目標(biāo)的同時(shí)，也不可避免地面臨社會(huì)組織缺乏提高服務(wù)效率與改善服務(wù)績(jī)效的動(dòng)力問(wèn)題。

三、 公共服務(wù)合同外包運(yùn)作模式的比較與思考

競(jìng)爭(zhēng)模式、談判模式與體制內(nèi)外包模式三種模式的改革目標(biāo)都是引入私人企業(yè)或非營(yíng)利組織的組織資源、專(zhuān)業(yè)技能或管理技術(shù)來(lái)提高公共服務(wù)效率與改善公共服務(wù)質(zhì)量。然而，三者對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度、公共服務(wù)項(xiàng)目特征、組織資源情況、環(huán)境確定性程度與合同詳盡程度等條件的要求各不相同(見(jiàn)表1所示)，上述的澤國(guó)鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包、羅山市民會(huì)館托管與上海市青少年服務(wù)外包三個(gè)案例的具體運(yùn)作分析就充分證實(shí)了這一點(diǎn)。其中，競(jìng)爭(zhēng)模式實(shí)質(zhì)上是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的合同競(jìng)標(biāo)方式選擇供應(yīng)商，并與選定的供應(yīng)商簽定一份詳盡而清晰的外包合同，其主要特征是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、公平競(jìng)標(biāo)與私法契約治理。在實(shí)際運(yùn)作活動(dòng)中，該模式主要圍繞培育或促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、組織公平公正的競(jìng)標(biāo)活動(dòng)、擬定詳盡的合同條款與嚴(yán)格執(zhí)行合同條款四方面來(lái)展開(kāi)?？梢哉f(shuō)，在該模式中，優(yōu)秀的供應(yīng)商是其成功的基本前提，而詳盡的合同是其成功的根本保障。然而，為了實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、公平競(jìng)標(biāo)與合同詳盡而清晰的目標(biāo)，通常實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)模式時(shí)需要具備下述條件(見(jiàn)表1)：第一，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，即公共服務(wù)市場(chǎng)中存在多個(gè)獨(dú)立的競(jìng)爭(zhēng)者；第二，組織資源充足，即政府和供應(yīng)商擁有處理漫長(zhǎng)而復(fù)雜的競(jìng)投標(biāo)活動(dòng)所需要的人員、時(shí)間、專(zhuān)業(yè)技能與資金等資源；第三，確定性，即政府資金穩(wěn)定、服務(wù)技能簡(jiǎn)單明確與未來(lái)事件變化的不確定性低；第四，合同詳細(xì)明確，即政府部門(mén)能對(duì)顧客需求與購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)進(jìn)行明確定義、與承包商簽定明確而詳盡的合同條款。當(dāng)具備上述的四個(gè)條件時(shí)，政府適合采用競(jìng)爭(zhēng)模式。在這一模式下，政府可以借助競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)節(jié)省成本、提高服務(wù)效率、改善服務(wù)質(zhì)量與削減政府規(guī)模等積極效果。然而，正如案例1所展示的，現(xiàn)實(shí)的公共服務(wù)市場(chǎng)可能無(wú)法完全滿足上述條件。當(dāng)公共服務(wù)市場(chǎng)的缺陷程度越嚴(yán)重，政府所需承擔(dān)的合同管理責(zé)任也就越大，改革面臨的風(fēng)險(xiǎn)越大，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能也就越高。在存在缺陷的公共服務(wù)市場(chǎng)中，改革者必須警惕競(jìng)爭(zhēng)不足、競(jìng)標(biāo)活動(dòng)復(fù)雜、未來(lái)不確定性等因素導(dǎo)致的新壟斷、交易成本過(guò)高與危害政府合法性等問(wèn)題(表2所示)。

表1　三種公共服務(wù)合同外包模式的影響因素

表2　三種公共服務(wù)合同外包模式的效果比較

如果說(shuō)競(jìng)爭(zhēng)模式側(cè)重關(guān)注“選擇誰(shuí)”問(wèn)題，那么案例2中的談判模式則更多關(guān)注如何與供應(yīng)商進(jìn)行協(xié)商、談判以及建立良好的合作關(guān)系。競(jìng)爭(zhēng)模式的著力點(diǎn)是大規(guī)模搜索供應(yīng)商、以合同競(jìng)標(biāo)方式最終選出優(yōu)秀的供應(yīng)商，并與其簽訂詳盡的合同，利用合同中的激勵(lì)懲罰機(jī)制來(lái)刺激或誘導(dǎo)供應(yīng)商努力工作，提供政府所預(yù)期的公共服務(wù)。談判模式的著力點(diǎn)不是放在優(yōu)秀供應(yīng)商的搜索與遴選上，而是放在與熟悉的和社會(huì)聲譽(yù)良好的供應(yīng)商的接觸與協(xié)商談判活動(dòng)上，強(qiáng)調(diào)合同雙方秉持互益、公平與理性準(zhǔn)則協(xié)商合同細(xì)節(jié)、協(xié)商處理未來(lái)的不確定事件，從而在合同雙方間營(yíng)造良好的合作氛圍。在具體實(shí)踐中，在競(jìng)爭(zhēng)者很少、主體間關(guān)系獨(dú)立，而組織資源水平、確定性程度與合同的詳盡程度處于中等水平的情況下實(shí)施服務(wù)外包時(shí)，政府可以選擇談判模式，經(jīng)由合同雙方之間的協(xié)商談判而共同達(dá)成一致意見(jiàn)，并訂立比較詳細(xì)而靈活的合同條款。借助談判模式，政府可以實(shí)現(xiàn)降低交易成本、減少行政干擾、靈活管理等積極效果，但是成本節(jié)省與效率提高的程度受制于政府的談判能力(見(jiàn)表2)。然而，在這一模式中，合同雙方間因熟識(shí)、合同條款的靈活性、非競(jìng)爭(zhēng)性選擇與未來(lái)的不確定性等因素可能導(dǎo)致改革者面臨腐敗、政府監(jiān)督困難等問(wèn)題。

與競(jìng)爭(zhēng)模式、談判模式相比較，體制內(nèi)外包模式是一種最不徹底的服務(wù)外包方式，因?yàn)樗姆歉?jìng)爭(zhēng)性、主體間依賴(lài)關(guān)系、準(zhǔn)私法契約與行政控制特征凸顯出政府控制供應(yīng)商，甚至有時(shí)候行政關(guān)系凌駕于合同關(guān)系之上的現(xiàn)實(shí)。然而，在現(xiàn)實(shí)的外包實(shí)踐中，在政府向社會(huì)分權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能與民間組織力量薄弱、政府傳統(tǒng)的行政控制思維兩股力量的共同作用下，體制內(nèi)外包反而常常成為當(dāng)前各地方政府推行合同外包實(shí)踐時(shí)所慣常采用的模式。相較于競(jìng)爭(zhēng)模式與談判模式，在競(jìng)爭(zhēng)程度、主體間關(guān)系獨(dú)立程度、組織資源水平、確定性程度與合同的詳盡程度都處于較低水平時(shí)，政府可能更適合采用體制內(nèi)外包模式，因?yàn)槿狈Ω?jìng)爭(zhēng)致使政府無(wú)法通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)挑選出最佳供應(yīng)商，而組織的資金、人員或技能缺乏、不確定性高也阻礙政府與供應(yīng)商的談判。然而，在體制內(nèi)外包模式中，主體間的依賴(lài)關(guān)系意味著政府可以憑借其對(duì)供應(yīng)商的資金與人員等方面的控制來(lái)影響與控制公共服務(wù)生產(chǎn)活動(dòng)。與此同時(shí)，借助體制內(nèi)外包模式，政府可以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、提高多樣化服務(wù)水平與回應(yīng)公眾需求等積極效果。然而，在這一模式下，合同雙方間的依賴(lài)關(guān)系、行政控制作用等因素可能導(dǎo)致改革者面臨危害市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與競(jìng)爭(zhēng)、供應(yīng)商獨(dú)立性受損以及行政化等風(fēng)險(xiǎn)(見(jiàn)表2所示)。

總而言之，競(jìng)爭(zhēng)、談判與體制內(nèi)外包三種模式的適應(yīng)條件各不相同，各自的功效或缺陷也各異。在改革實(shí)踐中，政府官員應(yīng)當(dāng)從改革目標(biāo)出發(fā)，秉持審慎的態(tài)度綜合考慮組織資源狀況、環(huán)境不確定性、公共服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度與組織間關(guān)系等因素，在權(quán)衡改革效果與面臨風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，選擇合適的運(yùn)作模式。與此同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該盡可能發(fā)揮每一種模式的優(yōu)勢(shì)，減緩每一種模式可能產(chǎn)生的消極后果的嚴(yán)重程度，降低其發(fā)生的可能性，因?yàn)椤案母飪H僅意味著按照某些團(tuán)體或個(gè)人提出的方向進(jìn)行改變，它并非必定意味著改進(jìn)”[19]。在推行合同外包改革時(shí)，政府官員必然將合同外包看作是一種管理工具而非手段，增強(qiáng)其合同管理能力，以便有效管理與控制合同外包風(fēng)險(xiǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]韓俊魁.當(dāng)前我國(guó)非政府組織參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的模式比較[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,2009(6)：128-134.

[2]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16(01).

[3]V. Ostrom, Charles Tiebout and Robert Warren. The Organization of Government in Metropolitan Areas: A Theoretical Inquiry[J]. The American Political Science Review,1961, 55(4): 831-842.

[4]趙全軍.公共服務(wù)外包中的政府角色定位研究[J].學(xué)習(xí)與探索，2011(4)：80-83.

[5][英]簡(jiǎn)·萊恩.新公共管理[M]. 趙成根，等,譯.北京：中國(guó)青年出版社，2004：12.

[6]Mark Schlesinger, Robert Dorward and Richard Pulice. Competitive Bidding and States’ Purchase of Services: The Case of Mental Health Care in Massachusetts[J]. Journal of Policy Analysis and Management,1986, 5 (2): 245-263.

[7]Yijia Jing and Savas E.S. Managing collaborative service delivery: comparing China and the United States[J]. Public Administration Review,2009,69(12):101-107.

[8]Ruth Hoogland DeHoog. Competition, Negotiation, or Cooperation: Three Models for Service Contracting[J]. Administration and Society, 1990, 22(3): 317-340.

[9][美]唐納德·凱特爾.權(quán)力共享：公共治理與私人市場(chǎng)[M].孫迎春,譯.北京：北京大學(xué)出版社，2009：133.

[10]R.Fisher and W.Ury.Getting to Yes:Negotiation Agreement without Giving in[M].Boston:Houghton Mifflin，1981：108.

[11]時(shí)立榮，劉菁.論社會(huì)組織與政府協(xié)同關(guān)系的建立和發(fā)展[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2013(5)：37-40.

[12]R.G.Hunt.Award Fee Contracting as a J-model Alternative to Revitalize Federal Program Management[J].Public Administration Review,1985,45(4):586-592.

[13]楊團(tuán).社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施托管的新模式：以羅山市民會(huì)館為例[J].社會(huì)學(xué)研究，2001(3)：77-86.

[14]陳統(tǒng)奎.一所市民會(huì)館的十年[J].南風(fēng)窗,2006(1)：53-55.

[15][美]菲利普·庫(kù)珀，竺乾威.合同制治理——公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇[M].盧毅,陳卓霞,譯.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社,2007：88-90.

[16]王名,樂(lè)園.中國(guó)民間組織參與公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的模式分析[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào),2008(4)：5-13.

[17]彭少峰，張昱.邁向“契約化”的政社合作——中國(guó)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之研究[J].內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué):漢文版，2014(1)：161-166.

[18]敬乂嘉.政府與社會(huì)組織公共服務(wù)合作機(jī)制研究——以上海市的實(shí)踐為例[J].江西社會(huì)科學(xué)，2013(4)：165-170.

[19]O.E.Hughes. Public Management and Administration: An Introduction[M]. New York: St. Martin’s Press. 1998: 12-14.

Operation Modes of Outsourcing Contracts in Global

Public Service and Their Comparative Studies

WANG Yan-hong

(Law School, Ningbo University, Ningbo 315211, China)

Key Words： outsourcing contract of public service; competition mode; negotiation mode; outsourcing mode within the system; comparative study