王樂

【摘 要】 通過對XA市地稅稽查局稽查工作的實地調(diào)研，提出從優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)化流程、搭建標(biāo)準(zhǔn)信息化軟件平臺、建立標(biāo)準(zhǔn)化評價體系三方面合理完善稅務(wù)稽查工作標(biāo)準(zhǔn)化的模式并利用標(biāo)準(zhǔn)評價指標(biāo)分析其實際效果，得出結(jié)論和進(jìn)一步的改進(jìn)建議。

【關(guān)鍵詞】 稅務(wù)稽查; 工作標(biāo)準(zhǔn)化; 工作流程; 信息化

中圖分類號：F812.42 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ?文章編號：1004-5937（2016）03-0062-05

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和人類文明的進(jìn)步，行政管理的高效化、信息化已經(jīng)成為了不可逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)實。管理方式的科學(xué)化、管理工具的創(chuàng)新在這個大潮流中更顯重要。科學(xué)高效的管理實質(zhì)上就是將管理標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都落到實處。實際工作中要想在一項工作中完整表現(xiàn)各種標(biāo)準(zhǔn)要求，就不能簡單地依靠個人經(jīng)驗，而是需要通過科學(xué)的歸納和整理，把完成工作任務(wù)的各項標(biāo)準(zhǔn)要求組成一個整體，再對這個整體根據(jù)管理標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行分解、排序，通過工作者的科學(xué)加工對處理過程進(jìn)行總結(jié)，形成工作標(biāo)準(zhǔn)。

一、相關(guān)理論研究綜述

（一）稅務(wù)稽查工作相關(guān)研究

世界各國都非常重視稅務(wù)稽查工作，不惜投入大量的人力、財力、物力來保障稅務(wù)稽查工作的質(zhì)量和效率。如美國按不同專業(yè)特點編寫了90多個行業(yè)的培訓(xùn)手冊，每一個工作環(huán)節(jié)中可能出現(xiàn)的風(fēng)險，都被編寫成規(guī)范，提供給稽查人員進(jìn)行查詢參考。工作中有了依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，從而使稽查人員執(zhí)法手段更加公平公正，很大程度上控制了稅務(wù)稽查的風(fēng)險，并且參考手冊的標(biāo)準(zhǔn)作為培訓(xùn)和考核依據(jù)，形成有標(biāo)準(zhǔn)可依的監(jiān)督管理制度。再如，在不斷加強信息化水平來提高工作效率方面，意大利的稅收信息管理系統(tǒng)是一個很好的稽查工作信息化平臺，該系統(tǒng)每一個子系統(tǒng)都以稅務(wù)登記代碼體系為結(jié)合點，可以完成納稅人與稅務(wù)機關(guān)、稅務(wù)其他部門的信息溝通和共享。

國內(nèi)學(xué)者謝佳赤（2010）指出：“稅務(wù)稽查與征管之間業(yè)務(wù)銜接不暢、缺乏溝通和協(xié)調(diào)，具體到稽查工作的四個環(huán)節(jié)也是存在選案準(zhǔn)確率低、檢查環(huán)節(jié)效率低、審理環(huán)節(jié)主觀性影響準(zhǔn)確率、執(zhí)行工作實際操作困難等問題?！瘪樞≡疲?008）在《關(guān)于我國稅務(wù)稽查執(zhí)法流程的研究》一文中指出：“我國稅務(wù)稽查工作執(zhí)法流程各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約問題漏洞很大，并且稽查規(guī)范性文件也‘年久失修，應(yīng)建立科學(xué)的稅務(wù)稽查內(nèi)部機構(gòu)及其崗責(zé)體系。”東北財經(jīng)大學(xué)的申偉（2005）則在《論稅務(wù)稽查內(nèi)部控制》中，從內(nèi)部控制框架五個要素入手，分析我國稅務(wù)稽查存在的問題，大膽地提出完善稅務(wù)稽查內(nèi)部控制機制的構(gòu)想。

綜上所述，國內(nèi)外關(guān)于稅務(wù)稽查工作的研究和經(jīng)驗，非常值得思考和借鑒。但是，目前國內(nèi)研究主要集中于發(fā)現(xiàn)稽查工作的問題，在執(zhí)法風(fēng)險和執(zhí)法流程規(guī)范層面提出解決途徑，相對在約束稽查人員實際操作規(guī)范、將專家經(jīng)驗和法律條文規(guī)定放在稽查各個環(huán)節(jié)中、對稽查人員進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，使檢查人員更規(guī)范、更標(biāo)準(zhǔn)地執(zhí)行任務(wù)，形成系統(tǒng)性、規(guī)范性的稽查工作模式方面還比較缺乏。

（二）工作標(biāo)準(zhǔn)化理論及發(fā)展歷程

J·蓋拉德（1937）把標(biāo)準(zhǔn)定義為：“是為了在某一時期內(nèi)運用，而用語言、文件、圖樣等方式或模型、樣本及其他表現(xiàn)方法所作出的統(tǒng)一規(guī)定?！边@個定義是早期對標(biāo)準(zhǔn)化的定義，它全面明確地讓我們了解到標(biāo)準(zhǔn)化的目的和實施方法，為今后標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展起到了重要指導(dǎo)作用。

王民權(quán)（2010）對工作標(biāo)準(zhǔn)化概念的描述為：“一個具體的工作標(biāo)準(zhǔn)，就是一個完整的系統(tǒng)，完整地表現(xiàn)各種實際工作中所需要的制度要求;組織實施中，再對這個整體要求根據(jù)時間先后進(jìn)行分解、排序，這個分解與排序是工作標(biāo)準(zhǔn)從宏觀到微觀的過程，因此一個優(yōu)秀的工作標(biāo)準(zhǔn)的形成和執(zhí)行過程是客觀的科學(xué)的產(chǎn)物。”這個對工作標(biāo)準(zhǔn)化的概念更為適應(yīng)目前形勢的發(fā)展，工作標(biāo)準(zhǔn)化理論進(jìn)一步概括為“完整、統(tǒng)一、簡化、協(xié)調(diào)、系統(tǒng)”。

工作標(biāo)準(zhǔn)化是將工作中認(rèn)為最好的實施方法作為標(biāo)準(zhǔn)，讓所有工作人員都執(zhí)行這個標(biāo)準(zhǔn)并不斷地完善它。企業(yè)內(nèi)部成員和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜曳e累的經(jīng)驗和技術(shù)通過建立工作標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫的方式進(jìn)行保存，通過技術(shù)儲備、防止再發(fā)、教育訓(xùn)練的方法，以此來達(dá)到防止問題發(fā)生及變異最小化，并且作為衡量績效的基準(zhǔn)和依據(jù)。按照國家標(biāo)準(zhǔn)分類，稅務(wù)稽查工作標(biāo)準(zhǔn)屬于企業(yè)級標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)級標(biāo)準(zhǔn)需要執(zhí)行單位審批。如XA市地稅稽查局編列的標(biāo)準(zhǔn)，需要稽查局內(nèi)部審批，重要工作標(biāo)準(zhǔn)還可以申請政府標(biāo)準(zhǔn)管理部門備案，進(jìn)行知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。

二、XA市地稅稽查局建立稽查工作標(biāo)準(zhǔn)化必要性分析

本文以XA市地稅稽查局為例，通過發(fā)放問卷調(diào)查，與稅務(wù)人員進(jìn)行訪談等方式，對XA市地稅稽查局進(jìn)行實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)XA市地稅稽查局稽查工作存在如下問題：

（一）傳統(tǒng)工作模式“重實體、輕程序”

傳統(tǒng)模式對“人”的依賴大，效率、質(zhì)量受人的素質(zhì)約束，重檢查實體而忽視執(zhí)法程序，執(zhí)行人員只憑個人主觀判斷作為執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，很多工作的規(guī)范性不夠。例如：不出示檢查證，也照樣下戶檢查;稅務(wù)稽查工作底稿和詢問筆錄無當(dāng)事人簽字等?；槿藛T接受一項新工作，自身沒有工作經(jīng)驗可借鑒，加之對于工作流程不熟悉、對政策法規(guī)的解釋不清楚、程序上監(jiān)管不重視，會導(dǎo)致整體工作迷失方向和判斷的偏差等問題。

（二）稅務(wù)稽查信息化建設(shè)落后

稅務(wù)稽查信息化建設(shè)落后，難以滿足日常管理工作的需要，造成部門專項軟件大幅增加，各自為政，現(xiàn)有應(yīng)用管理軟件比較雜亂，難以提高工作質(zhì)量和效率。以XA市地稅稽查局為例，目前使用的計算機軟件有秦稅通軟件、發(fā)票管理軟件，存在的突出問題是現(xiàn)有辦公軟件較為單一，只是實現(xiàn)了稽查從選案、檢查、審理、執(zhí)行四個環(huán)節(jié)的基本流程操作，沒有對案件的管理、監(jiān)督、案件報表統(tǒng)計生成等功能。沒有一套有效完整的智能管理、案件跟蹤、事后監(jiān)督的軟件，工作在很多情況下容易被割裂，使得辦公效率降低，工作起來較為繁瑣。

（三）量化考核、評價機制不全面

量化考核、評價機制不全面，影響干部工作熱情。因為一些行政職責(zé)的定義不是很明確，沒有科學(xué)合理的績效標(biāo)準(zhǔn)，造成考評中滲透很多主觀印象因素，把評“人緣”當(dāng)成了考評的主要內(nèi)容。干多干少一樣，干好干壞無法衡量，會導(dǎo)致管理上沒有創(chuàng)新和突破，并且出現(xiàn)相互觀望和得過且過的思想，管理干部失去工作熱情，考評不夠客觀公正，內(nèi)部監(jiān)督形同虛設(shè)。

XA市地稅稽查局稽查干部220名，稽查人員素質(zhì)普遍不錯，其中具有本科學(xué)歷的稽查干部占總?cè)藬?shù)的92.3%，具有高級職稱等資質(zhì)的人員占10%，研究生學(xué)歷的稽查人員占4.5%，年齡結(jié)構(gòu)的配置也較為合理。以該局目前的人才水平，推行創(chuàng)新發(fā)展的工作機制是非常容易進(jìn)行的。

為適應(yīng)地稅系統(tǒng)管理體制創(chuàng)新要求，有效緩解地稅系統(tǒng)人力緊缺、稅收任務(wù)重、機關(guān)工作管理跟不上、稅務(wù)管理現(xiàn)有軟件系統(tǒng)不能完全滿足業(yè)務(wù)需求等問題，稅務(wù)稽查工作標(biāo)準(zhǔn)化具有應(yīng)用推廣價值。

三、XA市地稅稽查局稅務(wù)稽查工作標(biāo)準(zhǔn)化的構(gòu)建

根據(jù)稽查部門管理核心目標(biāo)，貫徹XA市地稅稽查局工作標(biāo)準(zhǔn)化方針政策，組織編制全局性重大項目標(biāo)準(zhǔn)化工作規(guī)劃，對單位實施工作標(biāo)準(zhǔn)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，參與研究新工作方案、改進(jìn)工作方案、工作計劃和工作項目的標(biāo)準(zhǔn)化工作，提出標(biāo)準(zhǔn)化要求，負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)化審查，對單位相關(guān)人員進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)和指導(dǎo)。通過建立工作標(biāo)準(zhǔn)化委員會規(guī)范稅務(wù)稽查人員要求，從優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)化流程、加強稽查各環(huán)節(jié)控制，搭建標(biāo)準(zhǔn)信息化軟件平臺、提高稽查溝通效率，建立標(biāo)準(zhǔn)化評價體系、完善稽查內(nèi)部監(jiān)督機制三方面合理完善稅務(wù)稽查工作標(biāo)準(zhǔn)化的模式。

（一）優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)化流程，加強稽查各環(huán)節(jié)控制

稅務(wù)稽查工作由四個基本環(huán)節(jié)組成：選案、檢查、審理、執(zhí)行。工作標(biāo)準(zhǔn)化模式優(yōu)化稅務(wù)稽查工作流程設(shè)計的核心是指導(dǎo)、幫助、促進(jìn)稅務(wù)局建立科學(xué)的稅收征管工作標(biāo)準(zhǔn)，繼而幫助、改進(jìn)和提高稅務(wù)相關(guān)部門依法行政、公平稅負(fù)的能力和水平。通過對XA市地稅稽查局各個基本環(huán)節(jié)進(jìn)行研究，細(xì)分各工作環(huán)節(jié)，按照工作標(biāo)準(zhǔn)化要素的規(guī)范進(jìn)行設(shè)計，將每一個工作利用專家經(jīng)驗編制形成具有工作核心目標(biāo)、工作流程、工作資料、工作人員、工作地點相對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)流程，并列出稽查工作過程的風(fēng)險控制點，按規(guī)定收集所需資料，使稽查工作透明化和規(guī)范化。

為了更清晰地展示工作標(biāo)準(zhǔn)化流程設(shè)計的特點，以稅務(wù)稽查選案工作的流程為例加以說明，如圖1所示。

稅務(wù)稽查選案工作標(biāo)準(zhǔn)流程圖詮釋的內(nèi)容：收集、匯總、篩選日?；?，擬制稅務(wù)檢查對象的備選名單，提請選案小組審批，批準(zhǔn)后制發(fā)《稅務(wù)稽查任務(wù)通知書》;建立案件管理臺賬，跟蹤案件查處進(jìn)展情況，準(zhǔn)備好相關(guān)的《稅務(wù)稽查立案審批表》和《待查納稅人清冊》資料，反饋稽查信息，研究落實以查促收、以查促管的工作措施。該流程的風(fēng)險控制點是帶*號的第二步和第四步。稅務(wù)稽查想要以最少的消耗得到最大的稽查成果，就要將“收集整理案源信息，選擇案源篩選方法”這一步會細(xì)化為一個二級標(biāo)準(zhǔn)：選案篩選方法工作標(biāo)準(zhǔn)。這個新的二級標(biāo)準(zhǔn)要具體規(guī)定人工選案、計算機選案、人機結(jié)合等方式來初步確定待查對象。

各環(huán)節(jié)的工作流程圖都是依專家的經(jīng)驗進(jìn)行編制，共形成8個一級工作標(biāo)準(zhǔn)，42個風(fēng)險控制點（二級工作標(biāo)準(zhǔn)）。該流程是幫助稅務(wù)稽查人員了解和準(zhǔn)確描述解決經(jīng)濟(jì)事件或稅務(wù)問題的核心流程，解決了稽查人員記憶財稅法律法規(guī)條文的難題，提高了稽查人員準(zhǔn)確抓住問題本質(zhì)、從全局或事件整體角度分析問題的能力。

（二）搭建標(biāo)準(zhǔn)信息化軟件平臺，提高稽查信息溝通效率

稅務(wù)稽查工作標(biāo)準(zhǔn)信息化平臺不僅是一個平面的表現(xiàn)模式，更是一個具有多維空間的科學(xué)管理工作平臺。重點針對稅務(wù)稽查各環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)需求，將稽查工作各工作標(biāo)準(zhǔn)化流程嵌入系統(tǒng)中。相對于傳統(tǒng)的稅務(wù)稽查系統(tǒng)，該系統(tǒng)可以實現(xiàn)日常工作方案創(chuàng)建，是對計劃執(zhí)行進(jìn)行過程跟蹤、管理、督導(dǎo)、支持和記錄，為稽查人員提供全方位的計算機管理和服務(wù)的稅務(wù)主體應(yīng)用軟件系統(tǒng)。該系統(tǒng)的基本功能如圖2所示。

該系統(tǒng)不僅可以實現(xiàn)稽查檢查環(huán)節(jié)的各種數(shù)據(jù)采集和錄入、報表填寫和錄入、納稅人財務(wù)數(shù)據(jù)采集和錄入，生成稅務(wù)稽查工作底稿等，而且還有三點創(chuàng)新之處。第一，建立標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)庫，該數(shù)據(jù)庫中的標(biāo)準(zhǔn)流程既可以對稽查工作進(jìn)行指導(dǎo)，還可以嵌入相關(guān)法律法規(guī)方便下載和查詢;第二，對其他應(yīng)用軟件系統(tǒng)的調(diào)用和相關(guān)文檔與數(shù)據(jù)的互通提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)接口，將納稅人使用的各種財務(wù)管理系統(tǒng)或ERP系統(tǒng)提供自動導(dǎo)入;第三，稅務(wù)稽查績效考核方式和方法的設(shè)置。該系統(tǒng)的基本功能菜單如圖3所示。

將繁雜的機關(guān)工作按崗位進(jìn)行梳理和歸納成事件和項目，形成規(guī)范化、流程化、共享化的工作標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)具體工作要求，科學(xué)自動形成工作方案、工作計劃和具體工作模式，達(dá)到提高工作效率、保證工作質(zhì)量、實現(xiàn)稅務(wù)機關(guān)工作有序化管理的目標(biāo)。

（三）建立標(biāo)準(zhǔn)化評價體系，完善稽查內(nèi)部監(jiān)督機制

根據(jù)XA市地稅稽查局實際情況，設(shè)計、評價工作的基本思路是利用工作標(biāo)準(zhǔn)化的基本要素，對評價要素和評價指標(biāo)分配一定權(quán)重，根據(jù)評價等級判定評價結(jié)果，并給出得分依據(jù)后，系統(tǒng)自動加權(quán)計分并評定能力等級。

對于稽查干部的工作進(jìn)行評價，首先要明確其關(guān)鍵性考核指標(biāo)。圍繞稽查工作標(biāo)準(zhǔn)化，結(jié)合總局的戰(zhàn)略目標(biāo)，評價標(biāo)準(zhǔn)由五個維度組成。其中關(guān)鍵性客觀能力是偏向于定量選取的指標(biāo)，包括選案準(zhǔn)確率、人均查案數(shù)、限時結(jié)案率、審理準(zhǔn)確率、執(zhí)行及時率、綜合入庫率、處罰率等;對于其他四個維度工作態(tài)度、工作標(biāo)準(zhǔn)完成程度、工作標(biāo)準(zhǔn)、工作突發(fā)能力定性分析指標(biāo)來源于稽查人員利用稅務(wù)稽查工作標(biāo)準(zhǔn)信息化平臺工作中留下的記錄，并將這些記錄作為評價管理的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。通過數(shù)據(jù)分析將定性分析評價轉(zhuǎn)換為定量分析的結(jié)果，減少了人為因素干擾。分配各要素權(quán)重和指標(biāo)權(quán)重的主要方法有：文獻(xiàn)查閱、工作分析、頭腦風(fēng)暴、專家訪談以及權(quán)重分配的對偶比較法測試。

稅務(wù)稽查工作標(biāo)準(zhǔn)化評價的主體，由稅務(wù)稽查局、工作標(biāo)準(zhǔn)化部門、公眾、自身組成，利用內(nèi)部評價與外部評價相結(jié)合的方法，更加公平、客觀、完整地評價出個人及團(tuán)隊的工作狀態(tài)。

四、稅務(wù)稽查工作標(biāo)準(zhǔn)化實施效果評價分析

根據(jù)以上工作標(biāo)準(zhǔn)化評價體系的設(shè)計要求，XA市地稅稽查局以稅務(wù)稽查小組為一個團(tuán)隊，對其實施稅務(wù)稽查工作標(biāo)準(zhǔn)化后的團(tuán)隊工作能力情況進(jìn)行分析，具體得分如表1。

E=∑XiPi ∑Pi=100%

式中：E——各要素評定總分，即團(tuán)隊工作能力評價總分;Pi——第i要素的百分比系數(shù)，即要素權(quán)重;Xi——第i要素的得分，即要素初分。

在上式的計算過程中，各個要素得分的計算公式是：F=∑XijPij ∑Pij=100%

式中：F——各指標(biāo)評定總分，即團(tuán)隊工作能力評價總分;Pij——第i要素的第j指標(biāo)的百分比系數(shù)，即指標(biāo)初分;Xij——第i要素的第j指標(biāo)的得分，即指標(biāo)初分。

計分時先將構(gòu)成各要素的指標(biāo)初分，同對應(yīng)的百分比系數(shù)（即指標(biāo)權(quán)重）相乘，合計出本要素的得分（即要素初分）;然后，用各要素初分同總體結(jié)構(gòu)百分比系數(shù)（即要素權(quán)重）相乘，累計得出評價總分，最后的評價總分分為A、B、C三個等級，分別為80<A≤100，60<B≤80，C≤60。

通過對XA市地稅稽查局運用稽查工作標(biāo)準(zhǔn)化的深入研究，并結(jié)合上述實施效果進(jìn)行相關(guān)指標(biāo)評價分析，得出如下結(jié)論。

一是稅務(wù)稽查工作標(biāo)準(zhǔn)化的專家系統(tǒng)具備解決問題核心流程、提供解決問題所需資料、對相關(guān)問題統(tǒng)籌安排的功能。從稽查人員在關(guān)鍵性指標(biāo)中的等級評價得分可以看出，稽查工作的效率得到了很大的提高，稽查人員獨立提供解決問題方案、稽查干部對稅務(wù)稽查問題的駕馭能力、幫助稽查干部統(tǒng)籌解決經(jīng)濟(jì)事件、對經(jīng)濟(jì)事件提出完整解決方案有明顯的進(jìn)步。

二是通過使用稅務(wù)稽查工作標(biāo)準(zhǔn)軟件，可以規(guī)范制定工作方案、明確檢查目標(biāo)和簡化檢查流程，克服檢查人員學(xué)習(xí)能力、理解能力的差異。通過工作標(biāo)準(zhǔn)這種科學(xué)方式，將稽查工作專家經(jīng)驗提供給基層稅務(wù)稽查執(zhí)行者和使用者，準(zhǔn)確科學(xué)地貫徹執(zhí)行稅收法律法規(guī)，從而達(dá)到稅務(wù)稽查檢查結(jié)果可比、可控的目的。

五、稅務(wù)稽查工作標(biāo)準(zhǔn)化實施效果評價建議

稽查工作標(biāo)準(zhǔn)化的工作模式要求稽查干部具有全局和事件整體角度分析問題的習(xí)慣與能力，并通過強化培訓(xùn)及科學(xué)的考核評價來不斷提升對稅務(wù)稽查問題的駕馭能力，形成積極思維與主動思維的習(xí)慣。

在制定新的標(biāo)準(zhǔn)過程中，應(yīng)組織邀請大批專家和能人志士，多次反復(fù)、層層把關(guān)，將稅務(wù)稽查工作的經(jīng)驗不斷充實和完善入工作標(biāo)準(zhǔn)庫，將標(biāo)準(zhǔn)修訂得更為科學(xué)。通過對工作標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，使稅務(wù)稽查人員運用標(biāo)準(zhǔn)化工作模式來降低制度執(zhí)行的難度和風(fēng)險，使國家稅務(wù)政策得到更充分的貫徹實施。

綜上所述，通過對XA市地稅稽查局運用工作標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)行稽查實施過程的深入分析，實施效果和效益得到認(rèn)同，相信只要重視以上改進(jìn)措施，克服目前存在的不足，它所帶來的效能將會得到更好的發(fā)揮。

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