茅　瑩

江南大學(xué)法學(xué)院，江蘇　無錫　214122

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淺析行政公益訴訟原告資格
——以訴之利益理論為視角

茅瑩

江南大學(xué)法學(xué)院，江蘇無錫214122

摘要：原告資格和受案范圍問題是行政公益訴訟的關(guān)鍵問題，而確定原告資格又是其中的核心和首要前提。在探討行政公益訴訟原告適格性問題時(shí)，應(yīng)將視角放在訴訟的目的上，即尋求司法救濟(jì)所要維護(hù)的利益，因此，在此引入“訴之利益”理論論證其正當(dāng)性。

關(guān)鍵詞：訴之利益；行政公益訴訟；原告資格

一、訴之利益理論

訴的利益是指當(dāng)權(quán)益受到侵害或者與他人發(fā)生糾紛時(shí)，需要運(yùn)用訴訟予以救濟(jì)的必要性①。它原本是民事訴訟中的一個(gè)概念，是當(dāng)事人行使訴權(quán)以維護(hù)自身正當(dāng)利益的重要依據(jù)。對(duì)于行政訴訟來說，行政相對(duì)人的利益受到了被訴行政行為的侵害，其具有訴諸法院、尋求救濟(jì)的必要性，因此，這一理論在行政訴訟中同樣適用。

訴之利益理論是19世紀(jì)以后隨著確認(rèn)之訴的產(chǎn)生而興起的，其設(shè)立之初是為了限定確認(rèn)之訴的對(duì)象，防止當(dāng)事人對(duì)訴權(quán)的濫用。因此，對(duì)“利益”的理解，傳統(tǒng)行政法采用規(guī)范保護(hù)說，強(qiáng)調(diào)保護(hù)的利益而非法律值得保護(hù)的利益。然而，隨著司法實(shí)踐的發(fā)展，訴之利益的利益范圍實(shí)現(xiàn)了一定的突破，出現(xiàn)了從法律利益標(biāo)準(zhǔn)向利益范圍標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)張的趨勢(shì)，即不再要求當(dāng)事人必須在法律規(guī)定的利益受到侵害時(shí)才能提起訴訟，而只要主張有可能處在法律規(guī)定的或調(diào)整的利益范圍以內(nèi)的利益受到侵害時(shí)，就可請(qǐng)求司法保護(hù)。②筆者認(rèn)為，這種不特定多數(shù)人主張的有可能處在法律規(guī)定或調(diào)整范圍以內(nèi)的利益，即為公共利益。具體來說，在行政權(quán)作用的有關(guān)消費(fèi)者保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、勞資糾紛、產(chǎn)品制造者的責(zé)任等這類涉及面極廣、影響范圍較大的領(lǐng)域，由于行政機(jī)關(guān)針對(duì)某一特定行政相對(duì)人作出的行政行為，極有可能侵犯背后隱藏的不特定多數(shù)人的利益，此時(shí)，即使這些人未受到實(shí)際侵害，其也可以以維護(hù)公共利益為由對(duì)該行政行為提起訴訟。

二、行政公益訴訟原告資格的考察

行政公益訴訟突破了傳統(tǒng)的訴之利益理論，然而，這并不意味著任何人都可以以維護(hù)公共利益為由提起行政公益訴訟。對(duì)于行政公益訴訟原告資格的認(rèn)定，仍應(yīng)遵循訴之利益理論設(shè)立的初衷，加以一定的限制。因此，在對(duì)行政公益訴訟原告資格進(jìn)行考察時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：

(一)行政公益訴訟的原告與被訴行政行為應(yīng)無法律上的直接利害關(guān)系。從訴之利益的角度上說，行政公益訴訟屬于客觀訴訟，應(yīng)區(qū)別于以維護(hù)當(dāng)事人自身利益為目的的主觀訴訟。因此，如果提起訴訟的行政相對(duì)人與被訴行政行為具有直接利害關(guān)系，應(yīng)認(rèn)定為行政訴訟的原告而非行政公益訴訟。

(二)行政公益訴訟原告訴求的公共利益應(yīng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)。對(duì)公共利益的范圍，目前尚未有定論，因此在具體實(shí)踐中極易出現(xiàn)當(dāng)事人濫訴的現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，將行政公益訴訟當(dāng)事人所訴求的公共利益限定在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，能夠在社會(huì)利益與行政效率之間形成大致的平衡。

三、我國(guó)行政公益訴訟原告資格的探討

我國(guó)現(xiàn)行的《行政訴訟法》并未將行政公益訴訟納入法定范疇，原告資格仍然較窄。然而從社會(huì)發(fā)展的角度看，建立行政公益訴訟制度是必要的。目前國(guó)內(nèi)外的理論研究和司法實(shí)踐對(duì)行政公益訴訟原告資格的認(rèn)定大概有以下幾類：一是普通公民，二是社會(huì)性組織(社會(huì)團(tuán)體)，三是檢察機(jī)關(guān)。基于對(duì)這幾類原告的不同認(rèn)同，又可以分為一元制、二元制、三元制甚至四元制③。從訴之利益理論出發(fā)，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)國(guó)情，筆者對(duì)我國(guó)行政公益訴訟制度設(shè)立中這三類主體的原告資格問題進(jìn)行探討。

(一)公民個(gè)人的原告資格

《中華人民共和國(guó)憲法》第四十一條第一款賦予了公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員提出批評(píng)、建議、檢舉、申訴、控告等權(quán)利，公民提起行政公益訴訟具有訴之利益。然而，鑒于當(dāng)前我國(guó)民眾整體教育水平不高，為防止出現(xiàn)濫用訴權(quán)、影響訴訟效率、浪費(fèi)訴訟資源等情況，應(yīng)當(dāng)對(duì)公民提起行政公益訴訟進(jìn)行合理的引導(dǎo)和規(guī)制，例如鼓勵(lì)公民先向特定國(guó)家機(jī)關(guān)及社會(huì)團(tuán)體申請(qǐng)?zhí)崞鸸嬖V訟，當(dāng)這些主體拒不行使訴權(quán)時(shí)，公民可以繼續(xù)向法院提起訴訟。

(二)社會(huì)團(tuán)體的原告資格

社會(huì)團(tuán)體維護(hù)社團(tuán)成員及相關(guān)社會(huì)利益及國(guó)家利益的宗旨與行政公益訴訟的內(nèi)涵相符，且其了解與本團(tuán)體相關(guān)的事務(wù)，在提起行政公益訴訟時(shí)，相較于公民個(gè)人更具針對(duì)性，尤其是在一些專業(yè)性和涉眾性較強(qiáng)的領(lǐng)域，例如環(huán)境保護(hù)，社會(huì)團(tuán)體在行使原告權(quán)利或承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)方面更加方便。因此筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)賦予一些履行公益性職責(zé)的社會(huì)團(tuán)體(例如消費(fèi)者協(xié)會(huì))行政公益訴訟原告的資格。

(三)檢察機(jī)關(guān)的原告資格

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的正當(dāng)性源于其公共利益代表人的身份。檢察機(jī)關(guān)作為法律的守護(hù)者和社會(huì)秩序的維護(hù)者，對(duì)行政機(jī)關(guān)的合法行政行為具有可期待的利益，當(dāng)公共利益遭受行政機(jī)關(guān)行政行為侵害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以通過行使對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，承擔(dān)起訴訟受托人的義務(wù)。

[注釋]

①江偉，邵明，陳剛.民事訴權(quán)權(quán)研究[M].北京：法律出版社，2000：216.

②王名揚(yáng).美國(guó)行政法(下)[M].北京：中國(guó)法制出版社，1999：634-635.

③趙許明.公益訴訟模式比較與選擇[J].比較法研究，2003(2).一元制認(rèn)為只有特定的國(guó)家機(jī)關(guān)才可以提起行政公益訴訟；二元制認(rèn)為特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體可以提行政公益訴訟；三元制認(rèn)為特定國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民可以提起行政公益訴訟；四元制認(rèn)為特定國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公民以及相關(guān)人可以提起行政公益訴訟.此處的相關(guān)人是指具有特定身份的人諸如納稅人等.

中圖分類號(hào)：D925.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)20-0253-01

作者簡(jiǎn)介：茅瑩(1995-)，女，漢族，浙江臺(tái)州人，江南大學(xué)法學(xué)院，本科在讀，研究方向：法學(xué)。