武慧君

中國(guó)政法大學(xué)研究生院，北京　100088

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歐盟征收航空碳稅的國(guó)際法分析

武慧君

中國(guó)政法大學(xué)研究生院，北京100088

摘要：按照歐盟《2008年排放交易指令》的規(guī)定：自2012年1月1日起，進(jìn)出歐盟境內(nèi)機(jī)場(chǎng)的全部航班所排放的溫室氣體量都將被納入歐盟溫室氣體排放交易體系。該指令一經(jīng)頒布便遭到了國(guó)際社會(huì)強(qiáng)烈地反對(duì)，此舉屬于歐盟單邊實(shí)施的強(qiáng)制性措施，違反了國(guó)際公約和國(guó)際法原則，是對(duì)國(guó)際民用航空組織的權(quán)力和國(guó)家主權(quán)的公然侵犯。在國(guó)際航空減排問(wèn)題上，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)國(guó)內(nèi)立法、實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排，同時(shí)構(gòu)建多邊談判與合作機(jī)制，維護(hù)國(guó)家利益。

關(guān)鍵詞：歐盟；航空碳稅；國(guó)際法分析

一、引言

在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中國(guó)際航空運(yùn)輸起著至關(guān)重要的作用。隨著國(guó)際航空運(yùn)輸業(yè)的迅猛發(fā)展，二氧化碳等溫室氣體的排放量逐年攀升，氣候日漸變暖將會(huì)給人類帶來(lái)重大災(zāi)難。因此，歐盟作為重要的國(guó)際法主體，出于環(huán)保與節(jié)能減排的目的，《2008年排放交易指令》規(guī)定自2012年1月1日起，進(jìn)出歐盟境內(nèi)的全部國(guó)家的航班所排放的溫室氣體量(簡(jiǎn)稱“碳排放”)都將被納入歐盟溫室氣體排放交易體制?！雹偌磸?012年1月1日起，在歐盟境內(nèi)起飛與降落的全部航班的碳排放量都會(huì)受到嚴(yán)格的限制，如果超出歐盟所規(guī)定的免費(fèi)碳排放交易配額，超過(guò)的部分則必須由航空公司自己買單，這無(wú)疑大大增加了航空公司的營(yíng)運(yùn)成本和乘客的出行成本。該指令一經(jīng)頒布，引發(fā)了除歐盟國(guó)家之外的包括中國(guó)、美國(guó)等絕大部分國(guó)家的反對(duì)和質(zhì)疑，同時(shí)也忽視了國(guó)際民用航空組織的中心協(xié)調(diào)作用。本文試從該法令的內(nèi)容、成因、違法性分析、國(guó)際法主體的應(yīng)對(duì)之策等方面展開(kāi)評(píng)述。

二、歐盟航空業(yè)碳排放交易計(jì)劃指令的內(nèi)容及成因

(一)2008指令的具體內(nèi)容

第一，在適用范圍方面：航空業(yè)碳排放交易計(jì)劃指令在2011年僅僅適用于在歐盟境內(nèi)營(yíng)運(yùn)的所有航班，2012年將擴(kuò)大到適用于進(jìn)出歐盟境內(nèi)的所有航班。這意味著，除特定航班外，在歐盟境內(nèi)機(jī)場(chǎng)上起飛或降落的所有航班，不只是歐盟集團(tuán)內(nèi)部的航班，還包括所有在歐盟機(jī)場(chǎng)上的國(guó)際航班的航空排放(包括中國(guó)航班在內(nèi))都被一一納入了歐盟碳排放交易機(jī)制體系。同時(shí)，該指令也詳細(xì)列出了承運(yùn)人的名單，備注了經(jīng)營(yíng)國(guó)家和分配給的管理國(guó)家的范圍?？梢?jiàn)歐盟各成員國(guó)在未經(jīng)國(guó)際社會(huì)其它成員國(guó)和國(guó)際民用航空組織的許可下，就已經(jīng)單邊地開(kāi)展征收過(guò)境國(guó)際航班的碳稅活動(dòng)。

第二，在二氧化碳排放額的分配方面：從2013年起到2020年止的排放配額總量削減為歷史排放量的95%，大約減少了2%。此處的歷史排放量是指“該指令附件1列明的航空公司的相關(guān)航空活動(dòng)在2004—2006年這3年排放量的平均數(shù)?！币虼?，最近幾年二氧化碳排放額的分配量是逐年減少的。在碳排放配額的分配方法方面：分為拍賣和免費(fèi)發(fā)放兩種。“2012年1月1日—2012年12月31日，指令規(guī)定15%的配額需要拍賣；2013年1月1日起，指令則規(guī)定15%的配額可以拍賣，但歐盟委員會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)該指令的實(shí)際情況提高拍賣的排放額。各航空運(yùn)營(yíng)者可以分配到82%的免費(fèi)排放配額，其余3%保留給特定的航空器運(yùn)營(yíng)者。”

(二)歐盟征收航空碳稅的原因

盡管歐盟征收航空碳稅的行為遭受到眾多國(guó)家強(qiáng)烈的反對(duì)與抗議，但歐盟委員會(huì)依舊決定從2012年1月1日起對(duì)通過(guò)歐盟境內(nèi)的國(guó)際航班的碳排放量設(shè)置上限并征收航空碳稅。其本質(zhì)上是要達(dá)到征收過(guò)境航班航空“買路錢”的目的。因此，筆者認(rèn)為歐盟單方面征稅的原因主要有三點(diǎn)：第一，從法律角度出發(fā)，歐盟為了積極地履行《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下的減排義務(wù)和踐行《京都議定書(shū)》下的減排承諾，采用立法方式將航空活動(dòng)納入歐盟碳排放交易機(jī)制體系，通過(guò)征收航空碳稅來(lái)控制溫室氣體的排放量，以達(dá)到航空減排的成效。第二，面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成的巨大損失，歐盟在航空碳管制中將15%的碳排放配額通過(guò)拍賣的方式由各大航空公司獲取，會(huì)大大增加歐盟的財(cái)政收入，從而有效地緩解了歐盟的經(jīng)濟(jì)壓力和提升了歐盟在全球航空中的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。第三，從政治角度出發(fā)，歐盟率先征收航空碳稅是試圖在應(yīng)對(duì)全球氣候變化中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，以搶奪在國(guó)際社會(huì)的話語(yǔ)權(quán)和規(guī)則制定權(quán)。

三、歐盟航空業(yè)碳排放交易計(jì)劃指令的違法性分析

(一)歐盟航空碳稅交易指令違反了《氣候變化框架公約》的規(guī)定

歐盟征收航空碳稅嚴(yán)重違背了《氣候變化框架公約》中的“共同但有區(qū)別”的責(zé)任原則?！稓夂蜃兓蚣芄s》第三條第1款明確指出，“公約各締約國(guó)應(yīng)在公平平等的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身的能力和各自所承擔(dān)的共同但有區(qū)別的責(zé)任，為當(dāng)代人類和后代子孫的利益保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”為了履行好“共同但有區(qū)別”的責(zé)任原則，該公約第四條第3款和第5款都明確提出了發(fā)達(dá)國(guó)家締約方應(yīng)當(dāng)向發(fā)展中國(guó)家締約方提供資金和技術(shù)的大力支持。第7款也進(jìn)一步指出，“發(fā)展中國(guó)家締約方究竟能在多大程度上有效地履行其在本公約下的承諾，是取決于發(fā)達(dá)國(guó)家締約方對(duì)其在本公約下所承擔(dān)的有關(guān)資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的承諾能否得到有效的履行。”根據(jù)上述規(guī)定，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)當(dāng)在航空節(jié)能減排中占據(jù)主導(dǎo)地位，積極向發(fā)展中國(guó)家提供資金和技術(shù)的支持，發(fā)展中國(guó)家則起輔助作用，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家應(yīng)當(dāng)通力合作共同完成航空減排目標(biāo)。然而，歐盟航空碳排放交易指令并沒(méi)有依據(jù)“共同但有區(qū)別”的責(zé)任原則對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的航空碳稅減排義務(wù)作出明確區(qū)分，而是將所有在歐盟境內(nèi)起飛、降落和途徑該區(qū)域的飛機(jī)都一視同仁地納入歐盟碳減排交易體系當(dāng)中，這顯然是“共同”而沒(méi)有“區(qū)別”的。該指令不單單是歐盟自己對(duì)履行《氣候變化框架公約》的承諾進(jìn)行否定，更是對(duì)發(fā)展中國(guó)家應(yīng)當(dāng)履行《氣候變化框架公約》中“區(qū)別性”義務(wù)的忽視。

(二)歐盟航空碳稅交易指令違反了《京都議定書(shū)》的規(guī)定

首先，歐盟征收航空碳稅違反了《京都議定書(shū)》關(guān)于解決國(guó)際民用航空溫室氣體排放的規(guī)定?！啊毒┒甲h定書(shū)》第二條第2款規(guī)定，附件A所列締約方應(yīng)分別通過(guò)國(guó)際民用航空組織和國(guó)際海事組織做出努力，力爭(zhēng)最大限度地限制或減少航空器和航海船舶燃料產(chǎn)生的二氧化碳等溫室氣體的排放?！卑凑铡毒┒甲h定書(shū)》的規(guī)定，國(guó)際民用航空器節(jié)能減排的框架性公約應(yīng)當(dāng)由國(guó)際民用航空組織親自起草制定并通過(guò)，各締約國(guó)在未經(jīng)國(guó)際民用航空組織的同意下是不能擅自實(shí)行單邊措施的。然而，歐盟在沒(méi)有獲得國(guó)際民用航空組織同意的情況下單邊地頒布?xì)W盟溫室氣體排放交易指令，擅自征收航空碳稅，與《京都議定書(shū)》的規(guī)定是相悖的。

其次，歐盟征收航空碳稅也嚴(yán)重違反了《京都議定書(shū)》中不應(yīng)該由發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)強(qiáng)制減排義務(wù)的規(guī)定?！案鶕?jù)《京都議定書(shū)》的規(guī)定，發(fā)展中國(guó)家締約方在京都第一承諾期內(nèi)不承擔(dān)國(guó)際上的強(qiáng)制減排義務(wù)，而《德班決議》所啟動(dòng)的京都第二承諾期，發(fā)展中國(guó)家締約方依舊不承擔(dān)國(guó)際上的強(qiáng)制減排義務(wù)?！睔W盟征收航空碳稅的階段與京都承諾期正好一致，發(fā)展中國(guó)家在這一時(shí)間段是不承擔(dān)強(qiáng)制減排義務(wù)的。但歐盟一直單邊地實(shí)行航空碳稅管制將發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家等同視之，都納入碳排放交易體系當(dāng)中顯然是違反國(guó)際法的。

(三)歐盟航空碳稅交易指令違反了《芝加哥公約》的規(guī)定

首先，歐盟該指令違背了《芝加哥公約》關(guān)于主權(quán)的規(guī)定?！吨ゼ痈绻s》第一條明確規(guī)定：“締約各國(guó)承認(rèn)每一國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土之上的空氣空間享有完全和排他的主權(quán)”。歐盟征收航空碳稅的路程是在歐盟境內(nèi)起飛或降落的所有航空器的全部航程，這表明航線無(wú)論是在歐盟境內(nèi)還是境外，只要是在歐盟境內(nèi)起飛或降落，該航班的所有航線都必須由歐盟征收航空碳稅。這意味著，位于歐盟境外的航線也被視為征稅對(duì)象，對(duì)非歐盟國(guó)家的領(lǐng)土進(jìn)行征收航空碳稅顯然是對(duì)他國(guó)主權(quán)的公然侵犯。

其次，歐盟征收航空碳稅與《芝加哥公約》關(guān)于稅費(fèi)的規(guī)定相沖突?！吨ゼ痈绻s》第二十四條第1款規(guī)定：“航空器飛往、飛離或飛經(jīng)另一締約國(guó)領(lǐng)土?xí)r，在遵守該國(guó)海關(guān)規(guī)定的前提下，應(yīng)準(zhǔn)予暫時(shí)免納關(guān)稅。一個(gè)締約國(guó)的航空器在到達(dá)另一締約國(guó)領(lǐng)土?xí)r所載的燃料、潤(rùn)滑油、零備件、正常設(shè)備及機(jī)上供應(yīng)品，在航空器離開(kāi)該領(lǐng)土?xí)r，如果仍留置在航空器上，應(yīng)免納關(guān)稅、檢驗(yàn)費(fèi)或類似的國(guó)家或地方稅款和費(fèi)用。”因此，《芝加哥公約》的主要宗旨是不允許締約國(guó)任意征收關(guān)稅和費(fèi)用，在一定情況下是免納關(guān)稅和相關(guān)費(fèi)用的，只有嚴(yán)格符合條件才可以繳納關(guān)稅和相關(guān)費(fèi)用。歐盟在缺乏雙邊或多邊條約的前提下擅自實(shí)行單邊貿(mào)易措施征收航空碳稅，是為《芝加哥公約》所禁止的。

最后，歐盟征收航空碳稅違背了《芝加哥公約》關(guān)于飛經(jīng)公海的規(guī)定。根據(jù)《芝加哥公約》第十二條的規(guī)定：“在公海上空，有效的規(guī)則應(yīng)當(dāng)是依據(jù)本公約制定的規(guī)則”。這表明公海上空的管轄權(quán)和立法權(quán)是由《芝加哥公約》設(shè)立的。但是，歐盟航空碳稅管制范圍是對(duì)航班的全程進(jìn)行管轄，對(duì)飛越公海上空的航班的碳排放也有了管轄權(quán)?！斑@不就意味著歐盟享有了本應(yīng)當(dāng)由《芝加哥公約》享有的在公海上空的立法權(quán)和管轄權(quán)了嗎”？

四、國(guó)際法主體針對(duì)歐盟航空業(yè)碳排放交易計(jì)劃指令的應(yīng)對(duì)之策

(一)國(guó)際民航組織應(yīng)對(duì)歐盟航空業(yè)碳排放交易計(jì)劃指令的措施

國(guó)際民用航空組織(ICAO)作為聯(lián)合國(guó)的一個(gè)專門(mén)機(jī)構(gòu)，在促進(jìn)國(guó)際航空運(yùn)輸?shù)囊?guī)劃，保證國(guó)際民用航空的安全與秩序發(fā)展方面起著至關(guān)重要的作用。針對(duì)歐盟頒布的《2008年排放交易指令》單方地實(shí)行征收航空碳稅的行為，國(guó)際民航組織提出了反對(duì)。于2013年10月6日在加拿大蒙特利爾，國(guó)際民航組織舉行了全體會(huì)議，通過(guò)了如下決議：“批準(zhǔn)制定一項(xiàng)旨在減少全球航空業(yè)碳排放的市場(chǎng)機(jī)制，同時(shí)否決了歐盟要求單方面征收航空碳稅的提案?！睍?huì)議最終決定航空碳排放量應(yīng)由全球各國(guó)航空公司來(lái)買單。這表明歐盟單邊征收航空碳排放稅的計(jì)劃再一次破滅。首先，國(guó)際民用航空組織所制定的市場(chǎng)機(jī)制采用的是多邊主義。將航空碳排放量放在全球這個(gè)大環(huán)境中，明確要求各國(guó)航空公司共同分配碳排放配額和承擔(dān)減排義務(wù)。據(jù)法新社報(bào)道：“航空業(yè)在全球現(xiàn)階段二氧化碳排放中的貢獻(xiàn)大約3%，國(guó)際民航組織預(yù)測(cè)，到2050年，航空業(yè)二氧化碳排放量將在2010年基礎(chǔ)上增加4到6倍。”因此實(shí)行多邊機(jī)制，進(jìn)行國(guó)際合作可以有效地控制航空業(yè)的二氧化碳排放量，積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化的挑戰(zhàn)。其次，在國(guó)際民航組織全會(huì)上歐盟強(qiáng)烈要求批準(zhǔn)接受其單方面制定的航空碳排放交易指令，該提案不僅遭到了與會(huì)的美國(guó)、俄羅斯和我國(guó)在內(nèi)的大多數(shù)國(guó)家的反對(duì)，更受到了全會(huì)以高達(dá)97票的反對(duì)票予以否決。歐盟單方面的征稅指令和提案可以說(shuō)以失敗告終。最后，“國(guó)際民航組織決定在今后的3年內(nèi)將與國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)共同制定碳排放市場(chǎng)機(jī)制的具體方案，包括技術(shù)與操作層面的措施，也將考慮是否設(shè)立碳稅和碳交易體系?！?/p>

(二)我國(guó)應(yīng)對(duì)歐盟航空業(yè)碳排放交易計(jì)劃指令的措施

除了國(guó)際民航組織制定多邊機(jī)制予以積極應(yīng)對(duì)外，我國(guó)也采取了一系列的措施予以應(yīng)對(duì)：首先，我國(guó)積極聯(lián)合其他國(guó)家，通過(guò)國(guó)家聯(lián)盟來(lái)迫使歐盟作出讓步。同俄羅斯等23個(gè)非歐盟國(guó)家共同簽署了“莫斯科宣言”提出了8條反制措施?！爸厣炅恕堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《新德里聯(lián)合聲明》相關(guān)內(nèi)容，要求加強(qiáng)與國(guó)際民用航空組織合作，進(jìn)一步督促歐盟及其成員國(guó)停止單邊性的航空碳排放交易等，采取在共同但有區(qū)別原則的基礎(chǔ)上尋求全球性的出路。”同時(shí)，禁止本國(guó)航空公司參與歐盟碳排放交易計(jì)劃；停止就新航線和降落權(quán)與歐洲航空運(yùn)營(yíng)商舉行會(huì)談；對(duì)歐洲航空公司征收額外費(fèi)用等。其次，我國(guó)民用航空局也發(fā)表聲明，未經(jīng)政府有關(guān)部門(mén)的批準(zhǔn)，禁止我國(guó)境內(nèi)各航空公司參與歐盟碳排放交易體系，禁止各航空公司以此為由提高票價(jià)或增加收費(fèi)項(xiàng)目。運(yùn)用一系列“軟策略”來(lái)應(yīng)對(duì)歐盟的單邊征稅措施，維護(hù)我國(guó)民航業(yè)的健康發(fā)展。最后，我國(guó)要立足國(guó)情，大力發(fā)展綠色民航經(jīng)濟(jì)。一方面是勘探開(kāi)發(fā)綠色能源，通過(guò)技術(shù)升級(jí)改造，更新?lián)Q代碳排放量高的老舊機(jī)型，開(kāi)發(fā)創(chuàng)新節(jié)能機(jī)型，增強(qiáng)我國(guó)民航業(yè)節(jié)能減排的能力；另一方面，我國(guó)應(yīng)該適度征收國(guó)內(nèi)航空碳稅，盡快建立通過(guò)國(guó)內(nèi)航空立法確認(rèn)的碳排放交易制度，提升碳排放交易的規(guī)模，不斷構(gòu)建和完善符合中國(guó)特色的碳排放交易體系，形成以中國(guó)民航總局為中心的多邊航空碳排放交易市場(chǎng)。

五、結(jié)論

雖然歐盟通過(guò)征收航空碳稅在一定程度上能夠減緩全球變暖趨勢(shì)，歐盟并非單純是出于環(huán)保的目的來(lái)征收航空碳稅，更重要的是通過(guò)實(shí)施該單邊措施來(lái)奪取在全球政治和經(jīng)濟(jì)中的話語(yǔ)權(quán)，歐盟單邊地頒布碳減排貿(mào)易指令是對(duì)各國(guó)主權(quán)和國(guó)家利益的公然侵犯，也是對(duì)國(guó)際法和相關(guān)公約的公然違反，因此在處理國(guó)際航空減排問(wèn)題上，我們必須保持高度的警惕，重視國(guó)內(nèi)航空立法和國(guó)際航空立法，從技術(shù)、能效、市場(chǎng)等方面進(jìn)行革新，控制航空行業(yè)的碳排放，同時(shí)在國(guó)際社會(huì)中構(gòu)建多邊談判與合作機(jī)制，維護(hù)國(guó)家利益。

[注釋]

①梁詠，葉波.歐盟航空業(yè)碳減排規(guī)則的國(guó)際法分析[J].歐洲研究，2012(1).

中圖分類號(hào)：X196；F565

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)16-0051-03

作者簡(jiǎn)介：武慧君(1992-)，女，漢族，山西孝義人，中國(guó)政法大學(xué)研究生院碩士研究生，研究方向：國(guó)際公法。