侯明昕

南京師范大學法學院，江蘇　南京　210023

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設區(qū)的市立法權限的明晰性與模糊性

侯明昕

南京師范大學法學院，江蘇南京210023

摘要：《立法法》修改后，享有地方立法權的主體從原有的49個城市擴大至全國284個設區(qū)的市。賦予設區(qū)的市立法權限是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要舉措，但要想地方發(fā)揮更好的作用，則必須解決設區(qū)的市的立法權限問題。本文通過對72條的“等”以及“城鄉(xiāng)建設與管理”進行分析，提出綜合界定的范圍，以期在地方立法實踐中實現(xiàn)立法權的公平合理配置。

關鍵詞：立法法；設區(qū)的市；立法權限；城鄉(xiāng)建設與管理

2015年3月15日，全國人大會議上正式表決通過了對《立法法》的修訂，全面賦予了設區(qū)的市地方立法權?！罢?shù)莫毩⑿?，正當?shù)臋嗬?，省、市、地、縣。區(qū)、鄉(xiāng)都應當有，都應當爭。”①在面對284個設區(qū)的市的地方立法需求時，全國人民代表大會及其常務委員會作為最高的立法機關，理應授權地方立法機關，使其因地制宜更加公平合理的進行資源配置，從而更好的發(fā)揮地方的主動性與積極性，保證我國依法治國方針政策的貫徹落實。但在立法實踐中，存在了諸多問題，《立法法》72條的權限限定不夠明確，具體的內涵和外延值得研究。

一、設區(qū)的市三大范圍權限的特性

修改后的《立法法》第72條規(guī)定，設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。這條規(guī)定賦予了社區(qū)的市立法權限，如何理解權限涉及的三大范圍，應當考慮地方立法權的兩種特征：第一，執(zhí)行性立法權。我國《立法法》第64條規(guī)定：“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項”。在有上位法的情況下，由于上位法規(guī)定較為抽象，為了更好的貫徹實施，可以參照地方的政治、經(jīng)濟、文化等發(fā)展的不平衡性做出調整，結合地方的風俗習慣和公序良俗，從而更公平、公正的制定規(guī)范性文件，因地制宜的發(fā)揮地方主動性和積極性。第二，探索性立法。探索性立法的意思就是上位法對于需要在上位法上預先制定法律，但因立法條件不成熟、立法資源不足等因素制約著法律是產(chǎn)生，或是上位法已產(chǎn)生但較為抽象，而地方上又急需相應的法律條款來依法辦事，從而在地方上先予以實行，這就是探索性立法。我國的《環(huán)境保護法》、《文物保護法》、還有國務院關于城鄉(xiāng)建設和管理方面制定的行政法規(guī)都是關于這三個方面的立法，但立法原則性較強或存在立法空白，就急需放權給各地方，使得地方擁有立法權限從而因地制宜的進行探索制定適合本地方的地方性法規(guī)。

二、列舉式條文的明晰性與模糊性

我國《立法法》的修訂過程也是幾經(jīng)波折，設區(qū)的市的立法權限范圍也經(jīng)歷了三稿的變化，內容從28條變成35條，最終增加到46條。在修訂的初稿中，規(guī)定了立法范圍是城市建設、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護，此時的城市管理是一個上位概念，包含了這三個范圍；在修訂的二稿中，立法權限范圍被修改為城市建設、城市管理、環(huán)境保護，此時的城市管理只能做狹義的解釋，因三大范圍處于并列關系。在修訂的表決稿中，立法權限范圍被修改為城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護，將“城市建設”與“城市管理”合為一體表述為“城鄉(xiāng)建設與管理”，表決稿基本延續(xù)了二稿的規(guī)定，是并列關系。從包含關系到并列關系的變化，可以看到中央在修改《立法法》的過程中，對于城市管理的概念界定也存在模糊性和界定不明的情形，這也就使得修改后這一規(guī)定列舉的設區(qū)的市的三大立法權限范圍，其中環(huán)境保護和歷史文化保護爭議較小，而城鄉(xiāng)建設與管理爭議較大。

三、“等內等”與“等外等”

修改后的《立法法》第72條規(guī)定的三大事項后面的“等”應當如何理解呢？這在實踐中爭議非常大，主要是兩派意見，“等內等”與“等外等”?！暗葍鹊取钡膶W者認為設區(qū)的市的立法權就是指羅列出的三大事項，不包括其他內容；而“等外等”是指可以對“等”做出解釋和理解，再把對“等”的解釋納入到這個“等”里面去，那這就造成全國人大及其常務委員會對這三大事項的規(guī)定授權的意義大為縮減?！暗韧獾取痹谶@兩種情況下存在：第一，該事項與法律、法規(guī)所列事項在性質上是等同的，即為憲法所說的同等事物同等對待，比如城鄉(xiāng)建設與管理是有立法權的，那么相應的城鄉(xiāng)的規(guī)劃、公共和基礎設施的建設等類似的、同等級的事項，也應賦予立法權。第二，法律明確規(guī)定為“等外等”。對于這個爭議，全國人大常委會法制工作委員會主任李適時在“全面貫徹實施修改后的立法法”中明確指出：“這里的‘等’，從立法原意講，應該是等內，不宜再作更加寬泛的理解。在立法工作中，如果遇到具體立法項目是否屬于三個方面的事項不好把握時，可以通過省區(qū)人大常委會法工委與全國人大常委會法工委溝通?！雹?/p>

對此，筆者做如下理解：第一，此處的“等”應為限制的等外等。對此事項進行“等外等”的解釋并不表明設區(qū)的市的立法權在涉及城鄉(xiāng)建設與管理的事務沒有任何邊界，正是由于城鄉(xiāng)管理的事務范圍寬泛，甚至環(huán)境保護、歷史文化保護都可以歸入其中，所以應當對此限制，在全國人大常委會對地方立法權限做出明確的立法解釋之前，應當以“城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施建設、市政管理”三方面事項為主，與其相近的事項如，醫(yī)院、學校、文體設施等公共設施建設，城鄉(xiāng)道路、水、電、氣、熱等基礎設施建設等均應包括在內。第二，考慮到因地制宜，各設區(qū)的市的經(jīng)濟、政治、社會發(fā)展情況各不相同，應當根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況和發(fā)展需要為準，充分的發(fā)揮地方積極性在權限內充分地滿足當?shù)氐牧⒎ㄐ枨蟆?/p>

四、“城鄉(xiāng)建設與管理”的范圍界定

(一)規(guī)定的交叉重疊

“城鄉(xiāng)建設與管理”有兩種理解，一種是城鄉(xiāng)建設與城鄉(xiāng)管理，一種是城鄉(xiāng)建設與城鄉(xiāng)建設管理。這兩種理解所包含的權限范圍是不一樣的，前者除了城鄉(xiāng)的各項建設之外，還包括對城鄉(xiāng)各項事務的管理，后者則僅限于城鄉(xiāng)建設及對城鄉(xiāng)建設的管理。那應該如何理解呢？對此爭議，李適時在“全面貫徹實施修改后的立法法”中指出：城鄉(xiāng)建設既包括城鄉(xiāng)道路交通、水電氣熱市政管網(wǎng)等市政基礎設施建設，也包括醫(yī)院、學校、文體設施等公共設施建設。城鄉(xiāng)管理除了包括對市容、市政等事項的管理，也包括對城鄉(xiāng)人員、組織的服務和管理以及對行政管理事項的規(guī)范等。③對此權威解讀，筆者做如下理解：第一，此處的“等”應為限制的等外等。對此事項進行“等外等”的解釋并不表明設區(qū)的市的立法權在涉及城鄉(xiāng)建設與管理的事務沒有任何邊界，正是由于城鄉(xiāng)管理的事務范圍寬泛，甚至環(huán)境保護、歷史文化保護都可以歸入其中，所以應當對此限制，在全國人大常委會對地方立法權限做出明確的立法解釋之前，應當以“城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施建設、市政管理”三方面事項為主，與其相近的事項如，醫(yī)院、學校、文體設施等公共設施建設，城鄉(xiāng)道路、水、電、氣、熱等基礎設施建設等均應包括在內。第二，考慮到因地制宜，各設區(qū)的市的經(jīng)濟、政治、社會發(fā)展情況各不相同，應當根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況和發(fā)展需要為準，充分的發(fā)揮地方積極性在權限內充分地滿足當?shù)氐牧⒎ㄐ枨蟆?/p>

(二)綜合界定

在城市管理學領域中，“城市管理”這一詞的含義也是富有爭議性的，“城市管理”也具有廣義和狹義上的不同理解。廣義上的城市管理是指城市人民政府對整個城市的工業(yè)、商業(yè)、基礎設施、公安交通、城建環(huán)保、文化教育、體育衛(wèi)生、公共事業(yè)等各項工作的綜合管理。狹義上的城市管理是指對城市的市政工程、公用事業(yè)、園林綠化、市容和環(huán)境衛(wèi)生以及城市規(guī)劃、房地產(chǎn)等行業(yè)的管理。

筆者認為，設區(qū)的市的立法權限中“城鄉(xiāng)建設與管理”的權限范圍應當包括以下事項：第一，工程性基礎設施建設，包括給水工程系統(tǒng)、排水工程系統(tǒng)、供電工程系統(tǒng)、燃氣工程系統(tǒng)、供熱工程系統(tǒng)、環(huán)境衛(wèi)生工程系統(tǒng)、通信工程系統(tǒng)、防災工程系統(tǒng)等；第二，社會性基礎設施建設，包括行政管理、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)服務、金融保險、社會福利等；第三，城鄉(xiāng)規(guī)劃以及房地產(chǎn)事務的建設與管理。

“城鄉(xiāng)建設與管理”的權限范圍不應當包括以下事項：第一，國家專屬立法事項。遵循法律保留原則，專屬于國家立法的事項只能指定法律，避免權力濫用；第二：限制公民權利增加公民義務的規(guī)章事。在沒有法律或法規(guī)為依據(jù)的地方政府規(guī)章，不應減損公民、法人和其他組織的權利，也不得增加其義務；第三：社會經(jīng)濟立法事項。如特殊人群的社會保障管理的事項、城鄉(xiāng)結構調整等事項應當由省級制定統(tǒng)合。

[注釋]

①毛澤東.毛澤東著作選讀(下冊)[M].北京：人民出版社，1986：731.

②全面貫徹實施修改后的立法法——在第二十一次全國地方立法研討會上的總結[Z].全國人大雜志，第21期.

③全面貫徹實施修改后的立法法——在第二十一次全國地方立法研討會上的總結[Z].全國人大雜志，第21期.

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[5]程慶棟.設區(qū)的市的立法權：權限范圍與權力行使[J].政治與法律，2015(8).

中圖分類號：D920.0

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)24-0097-02

作者簡介：侯明昕(1991-)，女，漢族，吉林人，南京師范大學法學院，法律碩士。