楊潤峰

天津市武清區(qū)人民檢察院，天津　301700

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安全生產(chǎn)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的實踐困境與完善

楊潤峰

天津市武清區(qū)人民檢察院，天津301700

摘要：安全生產(chǎn)直接關(guān)乎群眾生命健康和安全。檢察機關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機關(guān)，承擔(dān)著保障法律統(tǒng)一正確實施的職責(zé)，然而實踐中由于各種因素檢察機關(guān)在安全生產(chǎn)行政執(zhí)法監(jiān)督中仍然存在諸多限制。因此應(yīng)當(dāng)重新審視安全生產(chǎn)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的實踐狀況，分析問題存在的根源，為“兩法銜接”機制的完善構(gòu)建可行性方案。

關(guān)鍵詞：安全生產(chǎn)；行政執(zhí)法；檢察監(jiān)督。

一、檢察機關(guān)監(jiān)督安全生產(chǎn)行政執(zhí)法情況的分析

(一)檢察機關(guān)監(jiān)督安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的范圍

當(dāng)前檢察機關(guān)對安全生產(chǎn)執(zhí)法活動的監(jiān)督主要集中在具體行政行為的合法性，主要涉及安全檢查中行政執(zhí)法人員執(zhí)行公務(wù)行為的合法性及該具體行政行為本身的合法性。受監(jiān)督能力限制，目前檢察機關(guān)的監(jiān)督重點主要側(cè)重于行政機關(guān)對涉嫌構(gòu)成刑事犯罪的案件有案不移及以罰代刑問題，以及安全生產(chǎn)檢查過程中出現(xiàn)的瀆職、貪污賄賂等職務(wù)犯罪問題。就監(jiān)督具體對象而言，檢察機關(guān)主要關(guān)注“對破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序、妨害社會管理秩序以及其他違法行為具有行政處罰權(quán)的各級安監(jiān)、食品藥品監(jiān)督、衛(wèi)生等各部門。

(二)檢察機關(guān)監(jiān)督安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的主要方式

當(dāng)前，在監(jiān)督安全生產(chǎn)行政執(zhí)法單位移交刑事案件線索方面，“兩法平臺”是主要方式。該平臺設(shè)計的工作模式為：安全生產(chǎn)行政執(zhí)法單位將日常行政執(zhí)法信息錄入平臺數(shù)據(jù)庫，檢察機關(guān)檢查數(shù)據(jù)庫并在發(fā)現(xiàn)可能涉及犯罪的線索，且行政執(zhí)法單位未將該線索移送公安、檢察機關(guān)時，督促行政執(zhí)法單位移交線索。

二、檢察機關(guān)監(jiān)督安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的現(xiàn)實困境

(一)立法的銜接不到位

在立法體例上，檢察監(jiān)督雖然有《憲法》的依據(jù)、相關(guān)行政法規(guī)及其他規(guī)范性文件的細化操作方法，但法律的斷層，仍使檢察監(jiān)督面臨規(guī)范層級過高(憲法)無法具體執(zhí)行，規(guī)范層級過低無法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的尷尬。具體操作性規(guī)定銜接不到位，將行政責(zé)任與刑事責(zé)任一并加以規(guī)定，對于刑事責(zé)任僅在相關(guān)法律條文中規(guī)定：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！边@種立法使得安全行政責(zé)任的認定與刑事責(zé)任的認定，出現(xiàn)了一定程度的脫節(jié)。

(二)“有案不移”及“以罰代刑”現(xiàn)象常有發(fā)生

雖然《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》明確對行政機關(guān)執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)犯罪情況移交司法機關(guān)做了說明，但實踐中，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的積極性依然不高，移送案件數(shù)量與實踐中一些領(lǐng)域犯罪案件高發(fā)的現(xiàn)狀不相符。并且在涉嫌職務(wù)犯罪犯罪案件向檢察機關(guān)移送上，遇到的問題主要有兩種：第一，能否先進行行政處罰再向檢察機關(guān)移送案件。第二，“以罰代刑”的現(xiàn)象嚴重。個別行政機關(guān)將犯罪案件移送權(quán)作為要求違法者多交罰款或保證繳納罰款的砝碼，這也造成違法者為逃避刑事處罰，不惜花錢消災(zāi)。

(三)監(jiān)督手段乏力，監(jiān)督力量分散

目前，檢察機關(guān)對安全生產(chǎn)監(jiān)督仍以事后、被動、柔性監(jiān)督為主，往往在出現(xiàn)的重大安全事故后介入調(diào)查，不僅獲取監(jiān)督線索的手段單一，其所使用的檢察建議、糾正違法通知等也存在制裁效果有限，缺乏強制性等問題。實踐中，部分安全執(zhí)法單位往往對檢察機關(guān)制發(fā)的檢察建議、糾正違法通知書等不予回復(fù)。行政執(zhí)法監(jiān)督，僅是檢察人員日常工作之外的派生性工作，而且這種工作分散在多個部門監(jiān)督資源的分散，也是限制監(jiān)督范圍擴展、制約監(jiān)督效果提升的主要障礙。

三、對行安全生產(chǎn)政執(zhí)法檢察監(jiān)督的思考與制度完善

檢察監(jiān)督介入安全生產(chǎn)行政執(zhí)法，發(fā)揮檢察監(jiān)督中立、權(quán)威、專業(yè)的特點，是社會治理結(jié)構(gòu)升級后的必然，探析其可行路徑、設(shè)計符合國情的操作方式，使檢察監(jiān)督從被動向主動轉(zhuǎn)變、從幕后走向前臺，已迫在眉睫。

(一)確立檢察機關(guān)在安全生產(chǎn)檢察監(jiān)督主體地位，明確監(jiān)督權(quán)限

建議在《人民檢察院組織法》中賦予檢察機關(guān)對行政執(zhí)法部門的行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督的權(quán)能，并在行政處罰法、行政許可法等行政法中作提示性規(guī)定：行政機關(guān)的行政執(zhí)法行為嚴重違法的，人民檢察院應(yīng)予糾正；公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)的行政執(zhí)法行為違反法律的，可以向檢察機關(guān)申訴。另外，可以考慮制定《人民檢察院行政執(zhí)法監(jiān)督法》，并在該法中，對檢察機關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法的具體范圍、方式、程序、行政執(zhí)法部門的配合義務(wù)以及不予配合的法律后果等予以明確。

(二)構(gòu)建信息化監(jiān)督圖景，強化監(jiān)督力度

研究推行訴訟監(jiān)督綜合信息共享系統(tǒng)，并將全部檢察監(jiān)督納入該系統(tǒng)，使檢察系統(tǒng)內(nèi)部能夠共享監(jiān)督信息，減少重復(fù)監(jiān)督。另外，在確保信息安全的前提下，將檢察專網(wǎng)與公安專網(wǎng)、法院專網(wǎng)及行政執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法數(shù)據(jù)庫對接，使檢察機關(guān)能夠及時了解行政執(zhí)法情況，并從行政執(zhí)法及行政訴訟活動中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索。

(三)豐富監(jiān)督手段，整合自身監(jiān)督資源，提升監(jiān)督能力

一方面，針對“兩法平臺”信息溝通不暢、協(xié)作配合不規(guī)范等問題，與安全生產(chǎn)執(zhí)法部門建立聯(lián)席會議、案件情況通報制度，明確由檢察機關(guān)定期召開聯(lián)席會議，就相關(guān)情況進行協(xié)商，并將會議梳理的問題及各機關(guān)反饋的結(jié)果向該機關(guān)的上級主管部門進行通報；另一方面，對檢察官下放權(quán)力、減少內(nèi)部層級設(shè)置、改革之前業(yè)務(wù)劃分過細狀況，將檢察監(jiān)督職能賦予各主任檢察官辦案組，由其對在業(yè)務(wù)中發(fā)現(xiàn)的違法線索進行監(jiān)督，同時為彌補訴訟監(jiān)督范圍過窄的弊端，設(shè)置一個獨立的監(jiān)督組，由其行使除案件中發(fā)現(xiàn)的監(jiān)督線索以外的監(jiān)督職能，對解決當(dāng)前監(jiān)督范圍條塊分割、監(jiān)督主體分散的狀況或有助益。

中圖分類號：D926.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)13-0161-01