殷　虹　施培佳　莫蕓迪

南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇　南京　210044

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淺析沿海灘涂的法律保護(hù)
——以廣西北海銀灘鎮(zhèn)高壓水槍挖掘沙蟲(chóng)事件為例

殷虹施培佳莫蕓迪

南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210044

摘要：沿海灘涂是我國(guó)重要的自然資源，介乎海和陸地之間，具有非常重要的生態(tài)價(jià)值。但是目前大量的灘涂資源沒(méi)有得到重視和保護(hù)，不是被侵占圍墾就是被破壞得無(wú)法再次利用，許多動(dòng)植物因此失去了棲息地被迫轉(zhuǎn)移，甚至一些瀕危動(dòng)植物因此而滅絕。本文以廣西北海銀灘高壓水槍挖掘沙蟲(chóng)事件為例，分析政府監(jiān)管的困難之處，研究了捕撈許可證制度的重要性，提出此類(lèi)問(wèn)題的解決建議。

關(guān)鍵詞：灘涂保護(hù)；政府監(jiān)管；捕撈許可證制度

一、案情

由于盛產(chǎn)沙蟲(chóng)、蟹、螺等海洋生物，北海銀灘東區(qū)廣袤的灘涂越來(lái)越成為漁民的財(cái)富來(lái)源。據(jù)北海市銀灘鎮(zhèn)白虎頭村漁民介紹，每天有三四百個(gè)銀灘鎮(zhèn)漁民來(lái)這里挖沙蟲(chóng)，而且越來(lái)越多的漁民開(kāi)始用高壓水槍捕撈沙蟲(chóng)。盡管這是違法的，但這種方式挖沙蟲(chóng)更多更快，不少漁民也開(kāi)始效仿起來(lái)。原先村民普遍能挖三四公斤的沙蟲(chóng)，但自從有人用高壓水槍挖沙蟲(chóng)后，用傳統(tǒng)鋤頭每天挖到的沙蟲(chóng)都不足1公斤，而那些“聰明人”每天至少能捕撈到10公斤的沙蟲(chóng)，嚴(yán)重?fù)p害了其他人的利益。

漁民們多次將情況反映給銀灘鎮(zhèn)政府，政府迅速組織人員前去執(zhí)法，在執(zhí)法時(shí)政府部門(mén)面臨了兩個(gè)巨大的難題：第一，銀灘東區(qū)的海灘有十余公里，面積廣闊，違法捕撈的漁民大多躲在深灘涂里，且派專(zhuān)人望風(fēng)，執(zhí)法部門(mén)很難抓到違法者并處以相應(yīng)處罰。第二，即使攔下了違法者政府部門(mén)也只能依據(jù)《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施〈漁業(yè)法〉辦法》第四十五條的規(guī)定，沒(méi)收他們高壓水槍和漁獲物并通知他們繳納罰款。但用高壓水槍捕撈成本低收益高，漁民們往往是寧愿被多次沒(méi)收工具也不愿主動(dòng)上門(mén)繳納罰款。面對(duì)漁民們的拒絕罰款，政府部門(mén)也無(wú)計(jì)可施。

二、參考結(jié)論

在本案中，面對(duì)大量沿海居民的違法捕撈行為，政府有關(guān)部門(mén)也采取了相應(yīng)措施，為什么這種違法行為遲遲得不到有效規(guī)范？我們要明確以下法律問(wèn)題：

第一，沿海居民在北海銀灘捕捉沙蟲(chóng)的行為由誰(shuí)進(jìn)行監(jiān)管？灘涂是什么，我國(guó)法律沒(méi)有像內(nèi)水、領(lǐng)海那樣給出專(zhuān)項(xiàng)定義，僅僅在一些法律的條文中提到了“灘涂”一詞。各種專(zhuān)家學(xué)者對(duì)它論述頗多卻無(wú)統(tǒng)一定論。各個(gè)地方各個(gè)部門(mén)各行其是，遇到問(wèn)題相互扯皮、推諉。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有相關(guān)法律并參考各專(zhuān)家學(xué)者的論述，筆者認(rèn)為灘涂屬于海域的范疇，應(yīng)受《海域使用法》等海域管理法律的規(guī)范和約束。在灘涂上捕捉沙蟲(chóng)雖然在學(xué)理上并不能判斷其是否屬于漁業(yè)捕撈行為，但根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用衿毡榈恼J(rèn)知習(xí)慣，我們認(rèn)為捕捉沙蟲(chóng)屬于漁業(yè)捕撈行為，因此，本案中沿海居民的捕撈行為應(yīng)當(dāng)按照《漁業(yè)法》第六條規(guī)定，由銀灘鎮(zhèn)人民政府漁業(yè)行政主管部門(mén)來(lái)進(jìn)行監(jiān)管。

第二，用高壓水槍捕撈沙蟲(chóng)是否合法？對(duì)于用高壓水槍進(jìn)行捕撈這種作業(yè)方式，我國(guó)漁業(yè)法中沒(méi)有相關(guān)的法律規(guī)定，但根據(jù)北海市水產(chǎn)局?jǐn)M定的《北海市清理整頓非法使用高壓水槍進(jìn)行潛捕作業(yè)漁船實(shí)施方案》可以看出，高壓水槍確實(shí)屬于禁用漁具，因而是用高壓水槍進(jìn)行捕撈的捕撈方式屬于違法行為，《北海市清理整頓非法使用高壓水槍進(jìn)行潛捕作業(yè)漁船實(shí)施方案》中也規(guī)定了對(duì)這種違法捕撈行為實(shí)行沒(méi)收、罰款、吊銷(xiāo)許可證等處罰措施。

第三，村民未采用大型器具捕撈沙蟲(chóng)的行為是否需要取得許可證？《漁業(yè)法》第二十三條第一款規(guī)定“國(guó)家對(duì)捕撈業(yè)實(shí)行捕撈許可證制度?！痹凇稄V西壯族自治區(qū)實(shí)施〈漁業(yè)法〉辦法》中也規(guī)定了“自治區(qū)對(duì)捕撈業(yè)實(shí)行捕撈許可證制度。從事捕撈作業(yè)的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上人民政府漁業(yè)部門(mén)申領(lǐng)捕撈許可證……”這兩條雖然規(guī)定了捕撈許可證制度，明確了捕撈許可證的發(fā)放要求，但都是側(cè)重于針對(duì)漁業(yè)船舶作業(yè)或機(jī)動(dòng)竹排筏作業(yè)，本案中村民的捕撈行為屬于少量、分散且無(wú)大型器械的情況，是否需要許可證法律并無(wú)明確規(guī)定，也幾乎無(wú)人申領(lǐng)了許可證。我們認(rèn)為這是我國(guó)捕撈許可證制度的缺陷所在，值得立法部門(mén)重新審視。

三、此類(lèi)政府管理何以如此艱難

如筆者前文所述，我國(guó)現(xiàn)已確立捕撈許可證制度，但相關(guān)規(guī)定都是針對(duì)使用漁業(yè)船舶作業(yè)的漁民的。但本案中的漁民并沒(méi)有使用漁業(yè)船舶作業(yè)，而是使用了不合法規(guī)的捕撈工具，嚴(yán)重破壞了灘涂的生態(tài)環(huán)境?！稄V西壯族自治區(qū)實(shí)施〈漁業(yè)法〉辦法》第四十五條規(guī)定，漁政部門(mén)可以沒(méi)收漁獲物和違法所得并處一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下罰款，情節(jié)嚴(yán)重的沒(méi)收漁具，吊銷(xiāo)捕撈許可證?？墒怯捎诒景钢行袨槿藳](méi)有捕撈許可證，所以漁政部門(mén)只能沒(méi)收他們高壓水槍和漁獲物并通知他們繳納罰款，而無(wú)法處以最嚴(yán)厲的吊銷(xiāo)捕撈許可證的處罰。盡管在法律規(guī)定中對(duì)無(wú)證捕撈者罰款比對(duì)持證者的罰款高，但在實(shí)踐中，執(zhí)法人員往往會(huì)考慮較高的處罰金額是否會(huì)對(duì)受罰人產(chǎn)生較大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，因而對(duì)兩種違法行為罰款的金額實(shí)際上差距并不大。財(cái)產(chǎn)罰金額過(guò)高被處罰人無(wú)力承擔(dān)，處罰形同虛設(shè)；金額過(guò)低，沒(méi)有懲誡作用。

上述這些對(duì)于持證人來(lái)說(shuō)都是不公平的，所以哪怕是像案中這種進(jìn)行零星、少量、無(wú)大型器具進(jìn)行捕撈作業(yè)的漁民也應(yīng)取得捕撈許可證。

四、完善捕撈許可證制度給政府監(jiān)管此類(lèi)案件帶來(lái)的影響

我國(guó)目前已經(jīng)形成了以《漁業(yè)法》、《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》為主，以地方捕撈許可管理規(guī)定為輔的捕撈許可制度體系。

捕撈許可證是行政許可證的一種，能方便國(guó)家管理、維護(hù)漁民利益，從國(guó)家角度而言廣泛而嚴(yán)格地實(shí)行捕撈許可證制度能大大方便國(guó)家對(duì)灘涂捕撈行為的管理。同時(shí)，作為漁業(yè)方面的許可證，它是進(jìn)行捕撈的“門(mén)檻”，只有符合了條件才能取得許可證，才能開(kāi)始捕撈作業(yè)，每個(gè)人的捕撈數(shù)量也有相應(yīng)的限額。

我國(guó)捕撈許可證的發(fā)放通常是以申請(qǐng)人擁有漁船、網(wǎng)具等為必要條件，但捕撈行為并不是必須得依靠捕撈漁船、網(wǎng)具等法律規(guī)定的生產(chǎn)工具才能存在，而是獨(dú)立存在的。法律中規(guī)定的有關(guān)漁船、網(wǎng)具等工具的數(shù)據(jù)只是漁政部門(mén)和權(quán)利人為方便度量而采用的一種不是非常精確的參照指標(biāo)。捕撈許可證制度的規(guī)范范圍如果能夠不僅僅局限于現(xiàn)有法律中的規(guī)定，而是進(jìn)一步擴(kuò)大，將零星、少量、未采用大型器具的漁民及其捕撈行為、捕撈工具等方面也納入其中，那么漁政部門(mén)在監(jiān)管時(shí)也能更有理有據(jù)。漁政部門(mén)在監(jiān)管時(shí)對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的或是屢教不改的漁民可以吊銷(xiāo)他們的捕撈許可證，而不是只能進(jìn)行財(cái)產(chǎn)方面的處罰。像本案中的那些漁民們?nèi)绻既〉昧瞬稉圃S可證，那么他們的捕撈行為必須遵守法律法規(guī)，大家都要遵守捕撈限額的規(guī)定，超出的越多處罰越嚴(yán)格，情節(jié)嚴(yán)重時(shí)，違法者會(huì)面臨被吊銷(xiāo)許可證的處罰，這無(wú)疑能對(duì)違法行為者產(chǎn)生威懾作用。發(fā)現(xiàn)有人違法捕撈時(shí)其他漁民也有權(quán)進(jìn)行制止，甚至是采取法律手段維護(hù)自己的權(quán)益。

在此，我們提出一些立法上的建議，僅供讀者參考：一，對(duì)《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》第二十七條“發(fā)放捕撈許可證應(yīng)具備下列材料和條件：(一)《漁業(yè)捕撈許可證申請(qǐng)書(shū)》；(二)《漁業(yè)船網(wǎng)工具指標(biāo)批準(zhǔn)書(shū)》原件(海洋捕撈漁船)……”作出相應(yīng)修改，用但書(shū)的方式明確注明“向少量、未采用大型器具捕撈的漁民發(fā)放捕撈許可證時(shí)僅需具備(一)、(五)(六)、(八)四項(xiàng)材料和條件”；二，給予地方漁政部門(mén)一定的自由裁量權(quán)。法律規(guī)定不可能做到面面俱到，有些法律未作規(guī)定的捕撈方式、捕撈工具是否應(yīng)當(dāng)禁止則需要地方政府根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況作出判斷。地方漁政部門(mén)可以根據(jù)漁民捕撈行為對(duì)沿海灘涂生態(tài)資源破壞的可能性及程度、對(duì)灘涂生態(tài)系統(tǒng)的影響程度等作出合理評(píng)估，依據(jù)評(píng)估結(jié)果決定是否要對(duì)其禁止或采取處罰措施。

[參考文獻(xiàn)]

[1]<廣西壯族自治區(qū)實(shí)施〈漁業(yè)法〉辦法>第四十五條：“有下列情形之一的，沒(méi)收漁獲物和違法所得，在內(nèi)陸水域的，并處二千元以上一萬(wàn)元以下罰款；在海域的，并處一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下罰款。情節(jié)嚴(yán)重的，沒(méi)收漁具，吊銷(xiāo)捕撈許可證；情節(jié)特別嚴(yán)重的，可以沒(méi)收漁船；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：……(二)使用禁用的漁具、捕撈方法進(jìn)行捕撈……(四)違反禁漁區(qū)、禁漁期的規(guī)定進(jìn)行捕撈.”

[2]張合成.努力構(gòu)建和實(shí)施我國(guó)新的捕撈許可制度[J].中國(guó)水產(chǎn)，2004(2)：6.

[3]王剛.沿海灘涂保護(hù)法律問(wèn)題研究[D].中國(guó)海洋大學(xué)博士學(xué)位論文，2013(2)：10.

作者簡(jiǎn)介：殷虹(1995-)，女，江蘇常州人，南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院，本科生，研究方向：環(huán)境法。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)13-0198-02