國有土地上房屋征收與補償法律制度研究

趙曉潔

中南財經(jīng)政法大學法學院，湖北　武漢　430073

國有土地上房屋征收與補償法律制度研究

趙曉潔

中南財經(jīng)政法大學法學院，湖北武漢430073

摘要：2011年1月出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《條例》)是我國專門用來指導國有土地上房屋征收與補償?shù)姆梢?guī)范，至此，《拆遷條例》不再用來指導城市房屋拆遷工作。《條例》對房屋征收的法律依據(jù)、法律關系、目的、程序等作出了明確界定，對現(xiàn)實生活中的房屋拆遷工作起了很大的指導作用，但其規(guī)定仍存在一定的局限性。

關鍵詞：國有土地；房屋征收；補償；局限性

《國有土地上房屋征收與補償條例》第一條明確了本條例制定的目的所在，即：規(guī)范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有權人的合法權益，這在根本上否定了《城市房屋拆遷管理條例》所規(guī)定的“維護拆遷當事人的利益”，在很大程度上減少了拆遷糾紛的發(fā)生。此外，《條例》還針對實踐中的一些具體情況，作出了許多具有可行性的新規(guī)定。

一、明確了征收關系的雙方當事人

《條例》第四條作出規(guī)定：由市、縣級人民政府作出征收決定，房屋征收部門組織實施房屋征收與補償工作，這條規(guī)定明確了房屋征收關系的雙方當事人，即政府——被征收人，這改變了過去“拆遷人”的規(guī)定。房屋征收部門由政府確定、代表政府，實質上確立了“政府是唯一的補償主體”①，將建設單位排除在征收關系的當事人之外，避免了其與被拆遷者的正面沖突，有利于維護被拆遷人的合法權利，保證拆遷工作的順利進行。

二、明確了房屋征收的目的

《條例》在總則的第一條即強調了征收的公益目的，此外，《條例》還于第八條以列舉加概括的方式界定了為了公共利益需要征收房屋的幾種情形，這與過去拆遷是為了保障商業(yè)建設項目的順利進行②，有根本不同。同時列舉的方式也為實踐提供了可操作性，具體限定公共利益的情形，則是對房屋征收的條件做出的嚴格限定，只有在這幾種情形下才能夠征收房屋，防止現(xiàn)實生活中擅自以“公共利益”為名實施房屋的征收。

三、規(guī)范了房屋征收補償?shù)某绦?/p>

有關房屋征收補償程序的規(guī)定占了《條例》的大部分條文，總的說來，征收程序大致為：1、作出征收決定：市、縣級政府在作出征收決定前有兩項前置工作，即進行社會穩(wěn)定風險評估和落實征收補償費用，此過程要遵循“足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ谩钡脑瓌t③，這意味著征收決定作出的嚴謹性，有利于保障被征收人的合法權益；2、發(fā)布征收公告：法律要求作出征收決定后要及時公告，是民主原則的體現(xiàn)，這項規(guī)定增強了征收程序的透明度，有利于公眾的監(jiān)督，同時還規(guī)定了公眾對于征收決定不服時的救濟制度；3、擬定征收補償方案：這一過程強調要參考公眾意見，本質上也是民主的體現(xiàn)，保證公眾的參與和監(jiān)督；4、調查登記；5、訂立補償協(xié)議或作出補償決定；6、補償；7、搬遷。

四、完善了征收后的補償機制

《條例》對房屋征收后的補償作出了專章規(guī)定，這足以反映出國家對房屋補償機制的重視作用。該《條例》相對于過去立法進行了相當程度的完善：1、確立了公平補償?shù)脑瓌t：《條例》雖是一項行政法規(guī)，卻吸收了《物權法》等的民法精神，無論是補償協(xié)議還是補償決定都要求公平，這在很大程度上有利于保障被拆遷人的利益，體現(xiàn)人文精神，減少拆遷過程中出現(xiàn)的不必要的紛爭；2、《條例》于第二十條規(guī)定：房地產(chǎn)價格評估機構由被征收人協(xié)商選定，這又是一項有利于實現(xiàn)被拆遷人合法利益的法律規(guī)定，防止了現(xiàn)實生活中房屋征收部門與評估機構密謀合作，故意將房屋的價格評估過低，從而避免損害被拆遷人的利益；3、明確了房屋征收補償?shù)姆秶?，并確立了對被征收人的獎勵和補助機制：補償?shù)姆课菀笫呛戏ńㄔ觳⑦M行登記的房屋，這將“違法建筑和超過批準期限的臨時建筑”排除在補償范圍之外④，同時，根據(jù)《條例》的規(guī)定，接受貨幣補償或者選擇房屋產(chǎn)權調換的選擇權由被拆遷人享有，即被拆遷人在此過程中享有主動權，這項規(guī)定也為現(xiàn)實生活中拆遷糾紛的減少提供了可能性。

五、取消了行政強制拆遷，確立申請人民法院強制執(zhí)行制度

《條例》第二十七條第一款確立了“先補償、后搬遷”的房屋征收原則，這是針對現(xiàn)實生活中出現(xiàn)的搬遷后卻得不到補償，最后導致房、錢兩空的現(xiàn)象進行的規(guī)定，也是保證被拆遷人的權利的制度；第二十七條第三款明確規(guī)定：任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷，這即表明我國基于最大程度減少拆遷糾紛的考慮已經(jīng)取消了政府的行政強制拆遷制度，轉而以“申請人民法院強制執(zhí)行制度”加以代替，事實證明，這種規(guī)定對于減少政府和被拆遷人之間因強制拆遷引發(fā)的糾紛起了極大的限制作用，在以前，采取暴力、威脅等手段強制拆遷的行為很容易引起當事人的不滿和怨恨，這就導致因強制拆遷致人傷亡的新聞報道事例屢見不鮮，而現(xiàn)在根據(jù)《條例》的規(guī)定，政府只能依照法定的條件和程序并提交一定的文件向人民法院申請強制執(zhí)行，這就使法院作為第三方中立機構參與拆遷的執(zhí)行，避免房屋征收部門與被征收人的直接沖突，在很大程度上減少了拆遷糾紛案件的發(fā)生，維護了被拆遷人的合法權益，也節(jié)約了司法資源⑤。

《條例》頒布實施之后，對我國國有土地上房屋征收問題具有很強的指導作用，司法工作人員、律師、學者等都對其給與了相當高的評價，如著名房地產(chǎn)律師楊在明就認為：“新條例在規(guī)范公權、保護私權方面有了較大突破，開拓性地規(guī)定了公共利益的范圍，確立的公平補償、市場價評估、征收獎勵補助等機制，有利于保護被征收人特別是弱勢群體的合法權益。新條例反映了我國民主法治水平，是與當前經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的行政法規(guī)?！比欢覀円膊荒苓^于自大，認為該條例的規(guī)定完美無缺，沒有任何不足，結合實踐我認為該條例的部分規(guī)定還存在一定的不足，需要加以完善。

六、國有土地上房屋征收制度立法層次低

《立法法》第八條規(guī)定：對非國有財產(chǎn)的征收只能制定法律，而無論是之前實施的《城市房屋拆遷管理條例》還是現(xiàn)行的《國有土地上房屋征收與補償條例》都是由國務院制定的行政法規(guī)，這與《立法法》所規(guī)定的法律存在沖突，更不用說司法實踐中大量適用的司法解釋和地方性法規(guī)了。然而，《條例》實施這么多年來，人們似乎只是對其稱道，并未因其違反上位法而質疑其權威性，⑥這對于建立我國健全的法治體系是不利的，行政法規(guī)也難以使公眾完全信服其威嚴。在現(xiàn)今條件下，我認為，針對國有土地上房屋拆遷與補償由全國人大常委會制定法律的可能性和必要性都已存在，人大應結合具體情況對該條例及相應的司法解釋進行整合，制定出關于房屋征收的法律。

七、征收補償范圍有限

《條例》第十七條第一款以窮盡列舉的方式將房屋征收補償?shù)姆秶薅槿悾罕徽魇辗课莸膬r值；搬遷、臨時安置的補償；停產(chǎn)停業(yè)的損失。以上規(guī)定表明，我國針對房屋征收后的補償是十分有限的，并不能保證被拆遷人恢復到原來的生活水平。這項規(guī)定僅對因拆遷造成的直接損失進行了補償，并沒有考慮被拆遷人因此受到的間接損失和潛在損失，同樣，對被拆遷人因被征收房屋可能獲得的預期收益也并沒有加以考慮。另外非常重要的一點是，政府并沒有對房屋占用的土地使用權作出補償：我國目前實行的是“房地一起”制度，房屋與土地密不可分、必須一起處分⑦；考慮到實際，為了公共利益對國有土地上房屋的征收也是為了重新獲得建設用地使用權，而不是為了土地之上的單位、個人的房屋；《條例》第十三條也規(guī)定：房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回，這意味著征收的客體不僅包括房屋，還應包括房屋所占的土地，對收回的國有土地使用權不予補償，是嚴重損害被征收人利益的行為。

八、接受補償?shù)闹黧w范圍過于狹窄

《條例》第二條明確規(guī)定了國有土地上房屋征收補償?shù)闹黧w為“房屋所有權人”，確定了征收關系的雙方當事人為政府和所有權人。這項規(guī)定將被征收人完全限定為房屋所有權人，忽視了對承租人利益的保護。房屋的承租人雖然不是征收關系的直接當事人，但政府的征收活動卻會對其的利益造成損失，承租人理應有權以自己的名義對因政府的征收行為造成的損失請求賠償。根據(jù)《合同法》規(guī)定，出現(xiàn)政府征收的情形，屬于不可抗力，出租人可因此免除責任，這就使承租人基于違約責任向出租人要求賠償損失的可能性消滅，若再不允許其向政府請求補償，這對于其利益的損害是巨大的，是不符合公平原則的，也易引起承租人與政府、與出租人之前的糾紛。

基于以上分析，我們可以看出，新《條例》在現(xiàn)實生活中對國有土地上房屋的征收與補償行為發(fā)揮了巨大的指導作用，是符合我國的民主法治的，與我國目前的經(jīng)濟社會發(fā)展相適應，然而，我們也要認識到《條例》在相關規(guī)定上還存在著部分的缺陷，有待進一步完善。

[注釋]

①張冰冰.國有土地上房屋征收與補償法律制度研究[J].經(jīng)濟問題探索，2011(5).

②羅丹.我國城市房屋征收與補償法律問題研究[D].武漢工程大學，2012，5：10-13.

③孟祥鶴.論城市房屋征收補償法律制度的完善[D].中央民族大學，2011，4：51-54.

④楊在明.中國城市化進程需要建立科學的溝通橋梁[EB/OL].鳳凰網(wǎng)，2014-12-30.

⑤朱廣新.房屋征收補償范圍與標準的思考[J].法學，2011(5).

⑥顧大松.論我國房屋征收土地發(fā)展權益補償制度的構建[J].法學評論，2012(06).

⑦孔凡濤.論國有土地上房屋征收補償制度的立法完善[D].東北財經(jīng)大學，2013，11：62-64.

[參考文獻]

[1]楊建順.司法裁判審執(zhí)分離與征收補償——<國有土地上房屋征收與補償條例〉的權力博弈論[J].法律適用，2011(06).

[2]朱廣新.房屋征收補償范圍與標準的思考[J].法學，2011(5).

[3]劉妍軍.國有土地上房屋征收與補償條例的成功與完善[D].吉林大學，2011，6：15-18.

[4]羅丹.我國城市房屋征收與補償法律問題研究[D].武漢工程大學，2012，5：10-13.

[5]顧大松.論我國房屋征收土地發(fā)展權益補償制度的構建[J].法學評論，2012(06).

中圖分類號：D921;D922.33

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)17-0090-02

作者簡介：趙曉潔(1994-)，女，河南周口人，中南財經(jīng)政法大學法學院，2013級法學專業(yè)本科生。