黃志鋒

湖南省漣源市道路運(yùn)輸管理局，湖南　婁底　417100

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客運(yùn)車輛線路營(yíng)運(yùn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為探析

黃志鋒

湖南省漣源市道路運(yùn)輸管理局，湖南婁底417100

摘要：因營(yíng)運(yùn)權(quán)的本質(zhì)是帶有行政許可的合同性權(quán)利，行政許可以及合同的雙重限制導(dǎo)致營(yíng)運(yùn)權(quán)的限制流通性，所謂的轉(zhuǎn)讓也是重新申請(qǐng)而取得行政許可，并不屬于一般意義上的商品流通。

關(guān)鍵詞：客運(yùn)線路經(jīng)營(yíng)權(quán)；轉(zhuǎn)讓；申請(qǐng)；公共資源

一、引言

《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》已經(jīng)對(duì)客運(yùn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行有期限的申請(qǐng)制度。但是該規(guī)定尚未在全國(guó)普遍得到實(shí)現(xiàn)。過(guò)去的營(yíng)運(yùn)許可都是沒(méi)有經(jīng)營(yíng)期限的，以營(yíng)運(yùn)證的轉(zhuǎn)讓為形式的營(yíng)運(yùn)權(quán)的私下交易十分普遍，俗稱炒賣營(yíng)運(yùn)證。一張營(yíng)運(yùn)證的轉(zhuǎn)讓從五、六萬(wàn)炒至十幾二十萬(wàn)，甚至七八十萬(wàn)。私自轉(zhuǎn)讓“營(yíng)運(yùn)權(quán)”本身，也即在法律明確禁止轉(zhuǎn)讓，就是這樣一個(gè)法律明確禁止的行為，在實(shí)踐過(guò)程中就合同的合法性和有效性問(wèn)題上卻產(chǎn)生了激烈的爭(zhēng)議。本文就該行為的法律效力作一一探析。

二、買賣營(yíng)運(yùn)證行為的本質(zhì)

理解該買賣合同的性質(zhì)首先要確定合同標(biāo)的的性質(zhì)。合同表述的標(biāo)的為客運(yùn)班線營(yíng)運(yùn)證，營(yíng)運(yùn)證具有特定的內(nèi)容和屬性，但這僅是交易的表面物件，一張復(fù)印紙當(dāng)然沒(méi)有幾萬(wàn)的價(jià)值，該買賣行為真正的標(biāo)的是《道路運(yùn)輸證》所表征的某一線路中某一輛客運(yùn)車輛的營(yíng)運(yùn)權(quán)。班線客運(yùn)線路經(jīng)營(yíng)權(quán)是指市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)依照法定程序授予經(jīng)營(yíng)者在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)特定班線客運(yùn)線路的權(quán)利。班線客運(yùn)經(jīng)營(yíng)權(quán)是國(guó)家所有的無(wú)形資產(chǎn)。最初班線經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得是通過(guò)行政審批無(wú)償出讓的。有些省市出臺(tái)了一些客運(yùn)經(jīng)營(yíng)權(quán)有償出讓的辦法，以及象土地二級(jí)市場(chǎng)一樣可以二次有償轉(zhuǎn)讓的辦法。直至現(xiàn)在，經(jīng)營(yíng)權(quán)交易的行為非常普遍和混亂，沒(méi)有得到有效的管理和整治。因此，社會(huì)上對(duì)于經(jīng)營(yíng)權(quán)究竟是一種不可轉(zhuǎn)讓的行政許可抑或是一種具有交換價(jià)值的財(cái)產(chǎn)權(quán)利概念十分模糊。

根據(jù)《道路運(yùn)輸條例》，營(yíng)運(yùn)權(quán)屬國(guó)家所有，其出讓、轉(zhuǎn)讓行為必須經(jīng)行政許可。也就是說(shuō)營(yíng)運(yùn)權(quán)是通過(guò)簽訂行政合同的方式，由國(guó)家有償或無(wú)償出讓給申請(qǐng)人的。營(yíng)運(yùn)權(quán)除了為國(guó)家實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)的目的之外，還能為營(yíng)運(yùn)權(quán)人帶來(lái)客觀的利潤(rùn)。因此，營(yíng)運(yùn)權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，但這種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利并非對(duì)世物權(quán)，而是具有相對(duì)性的合同權(quán)利，而且是具有行政許可性質(zhì)的限制性合同權(quán)利，這是行政合同的性質(zhì)所決定的。

三、營(yíng)運(yùn)權(quán)的限制流通性

班線營(yíng)運(yùn)是一種公共服務(wù)也是一種公共資源，國(guó)家可以有償或無(wú)償出讓。如上所述，營(yíng)運(yùn)權(quán)既然有財(cái)產(chǎn)屬性，在理論上也就可以流轉(zhuǎn)。但是有兩個(gè)因素限制了營(yíng)運(yùn)權(quán)的自由流通。第一、營(yíng)運(yùn)權(quán)以行政合同的方式取得，屬于合同權(quán)利，從《合同法》的角度看，未經(jīng)合同相對(duì)方同意，合同當(dāng)事人不得隨意轉(zhuǎn)讓或放棄合同義務(wù)，否則就構(gòu)成違約，可以導(dǎo)致賠償甚至合同單方解除。第二、這種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利具有特殊性，也就是說(shuō)它的行使關(guān)系到公共資源的分配和社會(huì)公共安全，因此根據(jù)《行政許可法》的立法精神，對(duì)其設(shè)定了行政許可。目前在一些允許營(yíng)運(yùn)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的地方，對(duì)有償轉(zhuǎn)讓行為也特設(shè)一定的場(chǎng)所和程序，甚至對(duì)轉(zhuǎn)讓的最高價(jià)也設(shè)定限額。對(duì)新的受讓人，運(yùn)輸管理部門必須審定其資質(zhì)，另行發(fā)放行政許可。以保證營(yíng)運(yùn)權(quán)行使的資質(zhì)要求。

營(yíng)運(yùn)權(quán)并非完全禁止轉(zhuǎn)讓，在行政許可的前提下，營(yíng)運(yùn)權(quán)自然可以流轉(zhuǎn)。但是未經(jīng)行政許可的私下交易是《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》第34條(道路運(yùn)輸車輛應(yīng)當(dāng)隨車攜帶車輛營(yíng)運(yùn)證，不得轉(zhuǎn)讓、出租)所明令禁止的。

假定營(yíng)運(yùn)權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，新的受讓人不受行政監(jiān)管，不受資質(zhì)限制，無(wú)須獲得許可，那么最初的行政許可就失去了意義。經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)完全可以藐視國(guó)家行政，另從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，交換過(guò)程中的價(jià)值增值或者是增加了活勞動(dòng)、或者是類似土地資源的自然增值。班線營(yíng)運(yùn)權(quán)由于資源稀缺、供少于求，且對(duì)授權(quán)對(duì)象的資質(zhì)要求比較高，導(dǎo)致了私下交易時(shí)價(jià)格翻升，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了轉(zhuǎn)讓時(shí)出讓價(jià)格的現(xiàn)值，甚至原始的出讓價(jià)格。因此很多人在買和賣之間獲取高額差價(jià)。此時(shí)，營(yíng)運(yùn)證本身所證明的線路經(jīng)營(yíng)權(quán)力已經(jīng)不再重要，而成為純粹的商品。我們知道，公共資源的定價(jià)不是單一服從市場(chǎng)規(guī)律的，公共資源因其公共屬性，更加著重于普遍服務(wù)和其社會(huì)功能?？瓦\(yùn)線路的營(yíng)運(yùn)權(quán)在政府審批時(shí)就是無(wú)償?shù)?，或者合理的有償出讓，目的是為了保障低價(jià)的公交普遍服務(wù)。個(gè)人無(wú)權(quán)將社會(huì)公共資源變相地作為商品買賣，從而損害公眾利益。從公共安全的角度講，任何經(jīng)行政許可的營(yíng)運(yùn)權(quán)人都無(wú)權(quán)將該權(quán)利以出租、轉(zhuǎn)讓等形式授予他人。

因營(yíng)運(yùn)權(quán)的本質(zhì)是帶有行政許可的合同性權(quán)利，行政許可以及合同的雙重限制導(dǎo)致營(yíng)運(yùn)權(quán)的限制流通性，所謂的轉(zhuǎn)讓也是重新申請(qǐng)而取得行政許可，并不屬于一般意義上的商品流通。

四、關(guān)于合法性爭(zhēng)議的產(chǎn)生

在實(shí)踐中，將營(yíng)運(yùn)權(quán)單獨(dú)剝離作為轉(zhuǎn)讓標(biāo)的的是一種形式。另一種形式則是“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的轉(zhuǎn)讓?！兜缆愤\(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可證》的持有人將道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)包給個(gè)體，而個(gè)體則將該承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利轉(zhuǎn)讓給第三人。從合同法的角度看，則是經(jīng)營(yíng)權(quán)人二次發(fā)包，次承包人又再次轉(zhuǎn)讓營(yíng)運(yùn)權(quán)的過(guò)程。二次發(fā)包和轉(zhuǎn)讓都是在隱瞞了總發(fā)包人——國(guó)家的情況下發(fā)生的。

筆者認(rèn)為，在客運(yùn)營(yíng)運(yùn)權(quán)承包經(jīng)營(yíng)的情況下，認(rèn)定二次發(fā)包和轉(zhuǎn)讓是否合法要視個(gè)案而定。關(guān)于轉(zhuǎn)讓行為是否合法有效的爭(zhēng)議也往往由此而起。承包經(jīng)營(yíng)屬企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)方式。班線營(yíng)運(yùn)權(quán)在歸屬企業(yè)之后，在不違背公共利益的前提下，當(dāng)然也可以以承包經(jīng)營(yíng)的方式自主處置。企業(yè)承擔(dān)安全監(jiān)管義務(wù)，而承包人在企業(yè)的監(jiān)督之下經(jīng)營(yíng)該公交線路。這種經(jīng)營(yíng)模式并不違背法律設(shè)置資質(zhì)要求的目的所在。但是用承包合同掩蓋掛靠的情形下，“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的轉(zhuǎn)讓也是無(wú)效的?，F(xiàn)實(shí)生活中，辨析承包關(guān)系和掛靠經(jīng)營(yíng)并非難事。但在實(shí)踐中，由于法律事實(shí)的證明要靠舉證來(lái)完成，形式上的承包關(guān)系擁有明確的合法證據(jù)，而證明掛靠關(guān)系的證據(jù)很少存在，因此要證明是掛靠而非承包關(guān)系非常困難。很多案件當(dāng)中，當(dāng)事人就是利用了合法的承包關(guān)系做掩護(hù)，成功達(dá)到訴訟目的。在該類案件中，作為發(fā)包人的營(yíng)運(yùn)權(quán)人的證詞非常關(guān)鍵。

由于歷史原因，營(yíng)運(yùn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象在全國(guó)都普遍存在，涉及到的各方利益非常復(fù)雜。在確認(rèn)合同的無(wú)效性問(wèn)題上，實(shí)踐中歷來(lái)非常慎重，況且關(guān)系到廣泛的利益群體。因此當(dāng)事人在維護(hù)自己的權(quán)益時(shí)，也謹(jǐn)慎地選擇請(qǐng)求權(quán)以規(guī)避該類爭(zhēng)議問(wèn)題。尤其是在認(rèn)定轉(zhuǎn)讓行為是否直接導(dǎo)致無(wú)效的問(wèn)題上，爭(zhēng)議頗大。由于歷史上的制度缺陷，營(yíng)運(yùn)證炒賣的行為普遍存在，營(yíng)運(yùn)權(quán)連環(huán)轉(zhuǎn)讓，一旦最后一次買賣認(rèn)定為無(wú)效，就會(huì)導(dǎo)致多米諾骨牌效應(yīng)，之前一連串的買賣行為都會(huì)導(dǎo)致無(wú)效。屆時(shí)將導(dǎo)致的訴訟和社會(huì)效應(yīng)不是簡(jiǎn)單明確的法條所能解決的。但是筆者認(rèn)為，法律自有其引導(dǎo)性和警示性作用，法律一旦制定就不能再引用“法不責(zé)眾”的社會(huì)理念。否則其容忍態(tài)度導(dǎo)致的社會(huì)危害會(huì)比依法判決導(dǎo)致的問(wèn)題更甚。

五、結(jié)論

營(yíng)運(yùn)權(quán)為國(guó)家行政許可并以行政合同的形式固定下來(lái)的合同權(quán)利，由于合同的相對(duì)性和行政監(jiān)督的存在，營(yíng)運(yùn)權(quán)不得自由轉(zhuǎn)讓。其轉(zhuǎn)讓行為違反了《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》等法律法規(guī)中的禁止性規(guī)定，不僅擾亂營(yíng)運(yùn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序，且嚴(yán)重危害公共安全。目前營(yíng)運(yùn)市場(chǎng)上因營(yíng)運(yùn)權(quán)轉(zhuǎn)讓造成的糾紛為數(shù)甚多，但由于沒(méi)有明確的法令和制度引導(dǎo)，當(dāng)事人對(duì)該類事件尚無(wú)正確的預(yù)見。在國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)一系列規(guī)范措施之后，一部分人遭受了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，繼而損失責(zé)任分擔(dān)的問(wèn)題釀成訴訟。筆者認(rèn)為這種營(yíng)運(yùn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為雖然尚未得到有效的規(guī)范和制止，但其存在的理由均不足以否認(rèn)其違法性和社會(huì)危害性。

[參考文獻(xiàn)]

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中圖分類號(hào)：D922.5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)19-0207-02

作者簡(jiǎn)介：黃志鋒(1979-)，男，湖南漣源人，畢業(yè)于中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，1996年參加工作，在湖南省漣源市道路運(yùn)輸管理局從事行政執(zhí)法和法律顧問(wèn)工作，2005年被聘為中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，2007年通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一司法考試，研究方向：交通運(yùn)輸與行政法。