李　曉*

上海政法學院，上海　201701

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《行政處罰法》實施的困境反思

李曉*

上海政法學院，上海201701

行政處罰法實施二十多年來，其對于規(guī)范處罰行為、監(jiān)督行政機關依法行使職權發(fā)揮了重要作用。但《行政處罰法》存在的“惡性普法”效應，對于法律的實施運作產生了不利后果。因此，有必要反思《行政處罰法》的實施效果，并根據問題提出解決方案。

行政處罰法；惡性普法；程序參與

一、《行政處罰法》的價值分析

《行政處罰法》的良性實施對法治建設意義重大。首先，建設法治社會需調動公民的積極性。公民通過處罰程序的參與實現(xiàn)對政府的有效監(jiān)督，使權力圍繞公民利益設定的軌道運行；其次，只有充分發(fā)揮公民權利對于行政權力的制約作用，使權力在規(guī)則和監(jiān)督下行使，政府才能真正實現(xiàn)法治化。公民通過參與行政處罰權的運作，從程序全過程對行政權力的來源、主體、運行、后果等進行監(jiān)督，這必將推動法治政府的建設；國家是公民社會和上層政治構成的有機體，作為國家最重要的兩大因素，法治社會、法治政府都得以建立，在此基礎上的國家法治化也必將最終建立。

二、《行政處罰法》的實施反思

雖然《行政處罰法》對于法治建設、依法行政的意義重大，但其在實施過程中產生了一種“惡性普法”效應。在行政執(zhí)法實踐中，不乏相對人在受到不利益處分之后才知曉其行為系違法行為，應受處罰的情形。行政相對人事前并不知處罰法的規(guī)定，其實施了違法行為，該行為應受行政處罰，那么相對人仍應受到行政制裁。相對人的主觀心理要素(故意、過失)不是處罰的構成要件。在實務中通?？紤]的是相對人行為違法性、法律條文的明文規(guī)定等要素。

《行政處罰法》所設定的處罰是一種事后制裁，通過其震懾迫使相對人不再實施該違法行為，以達到維護行政管理秩序的目的。這種事后性具有滯后效果，相對人事前不知該行為違法而實施了該行為，其受到行政處罰的，容易產生一種逆反、抵觸心理，不利于該法的進一步實施。行政處罰法的“惡性普法”效應，就是通過事后對相對人科處制裁的方式使其明晰違法行為以及懲罰。這種使人“吃一塹、長一智”的明法方式存在弊端，亦即《行政處罰法》實施產生的不良后果，這也反映出我國《行政處罰法》公布、宣傳、實施方面存在的不足之處。

三、行政處罰法實施困境的破解

如何遏制其“惡性普法”效應，安撫相對人的抵觸情緒，破解處罰困境是行政主體踐行建設法治國家、法治社會、法治政府任務和使命的需要，是執(zhí)法主體在新的社會環(huán)境下轉變執(zhí)法思路的要求。筆者認為，實現(xiàn)單純的事后制裁向事前宣傳、事后制裁相結合、單純的硬規(guī)制向硬規(guī)制、軟規(guī)制相結合、“權力本位”向“權利本位”執(zhí)法思維的轉變是解決該問題的關鍵。

首先，加強法治宣傳教育。通過宣講會、討論會等多種形式宣傳處罰法，并在政府官方網站、政府公報上刊載處罰法條文，以及處罰的經典案例供行政相對人閱覽，同時在政府辦公大廳應設咨詢服務臺、在政府網站上派專門負責人提供答疑解難服務。

其次，建立誠信檔案與預警機制。根據違法程度，行政主體可對危害較小的違法行為不予處罰，對其進行提醒、批評教育，并告知其如再次違反法律規(guī)定，實施違法行為，則對其從重處罰。這便是一種軟規(guī)制，以提醒、批評教育的方式將可能造成的危害、違法的法律告知相對人，使其認識到自身錯誤，并予以改正。然后將其登記，再次違法將錄入公民誠信檔案。根據誠信檔案中記錄的違法、犯罪程度、次數(shù)，對公民的福利予以限制，以達到制裁目的。這種預警機制的建立，可以使相對人明確違法行為及其后果，對嚴重違法行為的發(fā)生起到預防作用。

最后，轉變執(zhí)法理念，加強程序監(jiān)督。傳統(tǒng)的管理行政已無法適應社會發(fā)展的需要，法治行政、服務行政則要求行政主體轉變執(zhí)法理念，為社會公眾謀取福祉。行政處罰法雖具有剛性特征，但這并不抹殺其柔性的一面，行政主體在執(zhí)法實踐中仍可考慮相關情形行使裁量權，保護相對人的合法權益。發(fā)揮聽證作用，使相對人通過參與聽證程序得到充分申辯的機會，行政主體也能夠做出正確的決定。此外，相對人還可通過程序參與實現(xiàn)對行政主體執(zhí)法監(jiān)督和抵觸情緒的釋放，并在行政主體違反行政程序時，要求其承擔相應的法律責任。

四、結語

這種“惡性普法”效應彰顯了執(zhí)法思維與守法思維的不一致。執(zhí)法主體在實施處罰時充分未能考慮相對人的主觀過錯，處罰根據主要是行為的客觀要素，這種執(zhí)法思維未能實現(xiàn)執(zhí)法理念的轉變。而相對人則由于事前不知行為違法，在處罰時行政主體有違反行政處罰程序的行為，如未告知其處罰的依據、救濟方式，未聽取其陳述和申辯的，相對人對該處罰決定不服，極容易曲解該法的立法目的，并對該法的實施產生阻力。當前轉變執(zhí)法思路，加強行政相對人的程序參與和程序監(jiān)督，方是問題解決之道。

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李曉(1991-)，女，漢族，山東德州人，上海政法學院研究生在讀，研究方向：憲法與行政法學。

D922.1A

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