城管究竟該有多大權(quán)力

城管究竟該有多大權(quán)力

可以說，城管的職能范圍非常廣泛和龐雜，事無巨細(xì)，涵蓋整個(gè)城市生活的方方面面。然而，在現(xiàn)行的行政體系中，承擔(dān)如此龐雜職能的城管，卻是“散兵游勇”。因此，在對(duì)城管確權(quán)的立法層面，應(yīng)當(dāng)超越地方法規(guī)與部門立法的利益糾葛。

這個(gè)社會(huì)到底要不要城管？城管執(zhí)法又是否粗暴？這樣的質(zhì)疑似乎從來沒有停止過。

尷尬與委屈

我們慣常認(rèn)為城管執(zhí)法所依據(jù)的“相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度”，在中央層面除了一部《行政處罰法》的原則性規(guī)定外，其他的多為行政文件。眾所周知，行政文件代替不了法律，無法賦予城管執(zhí)法的正當(dāng)性。

而地方層面，有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，在地方性法規(guī)中，省級(jí)法規(guī)只有3部，標(biāo)題中直接使用“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”的法規(guī)只有4部，使用“綜合行政執(zhí)法”表述的法規(guī)只有3部，而使用“城市管理”表述的法規(guī)有4部，使用“城市綜合管理”表述的法規(guī)只有1部。此項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，更詳實(shí)地展現(xiàn)了城管執(zhí)法無明確法律依據(jù)的尷尬。這種尷尬，直接帶來了公共治理的“城管困境”——公共空間的管理者與被管理者，利益都得不到保障，于是陷入互相不滿的拉鋸戰(zhàn)中。每一次，人們都怪罪城管執(zhí)法簡單粗暴，而城管也都是滿腹委屈。在這種立法層面的尷尬與委屈之外，城管困境，還表現(xiàn)為行政管理體系的尷尬與委屈。

城管所履行的職責(zé)，包括市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理、道路交通秩序、工商行政管理、市政管理、公用事業(yè)管理、施工現(xiàn)場(chǎng)管理等等?？梢哉f，城管的職能范圍非常廣泛和龐雜，事無巨細(xì)，涵蓋整個(gè)城市生活的方方面面。然而，在現(xiàn)行的行政體系中，承擔(dān)如此龐雜職能的城管，卻是“散兵游勇”。

2016年，蘭州城管“娘子軍”的推出，充分發(fā)揮了女性的優(yōu)勢(shì)，讓溫情執(zhí)法得到了極佳的體現(xiàn)。圖為女子隊(duì)員和商家溝通，微笑提醒注意事項(xiàng)

按照中國行政權(quán)力架構(gòu)，縱向上強(qiáng)調(diào)層級(jí)劃分，橫向上注重行業(yè)特征，上下之間強(qiáng)調(diào)對(duì)口。但目前，除了各地行政審批服務(wù)中心外，就剩下城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒有行業(yè)主管部門。也正因此，城管很容易成為地方政府按照自己權(quán)力意志對(duì)城市進(jìn)行管理控制的工具。

同時(shí)而來的現(xiàn)象卻是，其他部門將較為規(guī)范的管理留在了本部門，而把那些管不好、不好管、面對(duì)社會(huì)底層群眾的事務(wù)交給了城管，長年累月，客觀上造成了城管成為社會(huì)矛盾的聚焦點(diǎn)。城管本身因體制內(nèi)缺少資源傾斜的緣故，很難像其他行政部門那樣享受體制的紅利，反而迷失了自己。這無疑是莫大的尷尬和委屈。

賦權(quán)與限權(quán)

面對(duì)這樣的雙重尷尬和委屈，當(dāng)城市還無法擺脫對(duì)城管職能的依賴，就必須對(duì)城管立法進(jìn)行“確權(quán)”。所謂確權(quán)，既是對(duì)城管履行職能的賦權(quán)，又是對(duì)城管執(zhí)法行為的限權(quán)。這一過程中，必須明確一個(gè)根本性問題：城管到底是誰的城管？城管到底是為什么而戰(zhàn)？

無論是設(shè)置初衷還是現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，城管不是某個(gè)政府部門的下屬機(jī)構(gòu)，它與工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、公安等部門一樣，都屬于城市公共治理的同級(jí)部門。同時(shí)應(yīng)當(dāng)明確的是，城管的存在不是為相關(guān)部門碰到疑難問題時(shí)做“接盤俠”，而是城市公共治理的一個(gè)主體部門。

于是，在對(duì)城管確權(quán)的立法層面，應(yīng)當(dāng)超越地方法規(guī)與部門立法的利益糾葛，超越是否要對(duì)違法車輛貼條、是否統(tǒng)一制服等細(xì)枝末節(jié)的立法細(xì)節(jié)，而應(yīng)從治理現(xiàn)代化入手，進(jìn)行更高層次的立法，實(shí)現(xiàn)城管履職的有法可依。

同時(shí)，在更高層次的立法過程中需要明確，城管所需要的執(zhí)法權(quán)力和相對(duì)應(yīng)的執(zhí)法問題，是否與其他部門有重合疊加。如人們習(xí)以為常的城管對(duì)流動(dòng)小販的執(zhí)法，小販的工商執(zhí)照、衛(wèi)生檢疫等相關(guān)環(huán)節(jié)，到底歸城管來管，還還是歸相應(yīng)執(zhí)法部門管？

這些問題明確了，城管的出路，最終無外乎兩個(gè)結(jié)果——要么是在捋清相應(yīng)行政部門的權(quán)責(zé)后發(fā)現(xiàn)，城市公共治理依舊離不開城管，那么城管就應(yīng)當(dāng)回歸行政管理的條塊體制中來，在更高層面確立城管執(zhí)法的主管部門，并按照行業(yè)管理的模式構(gòu)建全國統(tǒng)一的城管機(jī)構(gòu)體系，使之不再成為其他部門的“接盤俠”；要么發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前城管所承擔(dān)的職責(zé)，其實(shí)均屬其他部門所必須履職的范疇之內(nèi)，那么，城管便可以消失了。

權(quán)力的背后意味著什么

不受監(jiān)督的權(quán)力背后往往存有腐敗，近年來涉及城管部門的腐敗案件也是屢屢發(fā)生。被網(wǎng)友稱為“房叔”的廣州市城管局綜合執(zhí)法局番禺區(qū)分局原政委蔡彬，因收受他人財(cái)物共計(jì)275萬元，2013年9月被廣州市海珠區(qū)人民法院一審判處有期徒刑11年6個(gè)月。

海口市紀(jì)檢監(jiān)察部門在2013年通報(bào)了8起違建領(lǐng)域中的腐敗案例，在該市掀起的“拆違風(fēng)暴”中，?？谒牭乃膫€(gè)區(qū)中3個(gè)區(qū)的城管局長和城管執(zhí)法隊(duì)長因收受賄賂而落馬。

南開大學(xué)社會(huì)工作與社會(huì)政策系副教授黃曉燕認(rèn)為，城管部門問題頻發(fā)的背后反映出城管工作中存在失察、失管、失糾等問題，應(yīng)該要建立一套有力的內(nèi)部督查機(jī)制，疏堵結(jié)合，壓縮執(zhí)法人員權(quán)力尋租空間，鏟除滋生腐敗的土壤。

（《上海觀察》2016.8.24等）