■編譯／華蓉暉

社會(huì)保障：經(jīng)“洗禮”更趨積極高效

■編譯／華蓉暉

發(fā)端于美國(guó)次貸危機(jī)的經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)對(duì)全球的社會(huì)保障體系造成了不可逆的負(fù)面影響，大大改變了社會(huì)保障機(jī)制賴以運(yùn)行的環(huán)境。雖然這種改變地區(qū)間的表現(xiàn)差異很大，但伴隨危機(jī)而至的勞動(dòng)力市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)、金融、醫(yī)療和社會(huì)環(huán)境的變化，導(dǎo)致許多國(guó)家和地區(qū)都在反思社會(huì)保障計(jì)劃的角色定位，以及社保服務(wù)和津貼的設(shè)計(jì)與發(fā)放。

危機(jī)對(duì)社保的多重影響

本文所提到的危機(jī)及其影響包括顯著的經(jīng)濟(jì)放緩或經(jīng)濟(jì)負(fù)增長(zhǎng)、失業(yè)率上升、赤字和公共債務(wù)加重、實(shí)際工資停滯或下降。間接影響包括更低的利率、弱勢(shì)群體健康狀況的惡化、對(duì)那些“保飯碗”群體而言更不穩(wěn)定的工作崗位、不平等現(xiàn)象日益嚴(yán)重，以及對(duì)社保體系提供服務(wù)的更嚴(yán)苛審核等。

危機(jī)直接導(dǎo)致了可得的社保資源的減少和普遍增加的社保給付義務(wù)間的不平衡。這一局面造成了即期給付的資金壓力和迅速保障足夠資源的有效需求。不平衡也使更有效的繳款征收和更高效的管理成為迫切需要。另外，政府更重視對(duì)社保儲(chǔ)備基金的監(jiān)督和管理。

當(dāng)公眾和政治家們?cè)絹?lái)越強(qiáng)烈地意識(shí)到社會(huì)保障措施是應(yīng)對(duì)危機(jī)的“減震器”時(shí)，必然導(dǎo)致更嚴(yán)格地審核社會(huì)保障的作為，因此，確保社會(huì)保障計(jì)劃的高效和有效管理受到空前重視。應(yīng)對(duì)危機(jī)的7個(gè)主要社保行政管理對(duì)策列示如下：（1）靈活精益的管理，并進(jìn)一步增加社保管理人員。（2）在應(yīng)對(duì)殘障和失業(yè)問(wèn)題時(shí)加強(qiáng)與利益相關(guān)方（例如雇主）的協(xié)調(diào)，這一做法與就業(yè)目標(biāo)一致。（3）量身定制應(yīng)對(duì)各種情況的方法——例如，應(yīng)對(duì)醫(yī)療和收入方面更大的不平等以及日漸增多的精神障礙案例等。（4）在預(yù)測(cè)未來(lái)趨勢(shì)和減少極端結(jié)果、降低風(fēng)險(xiǎn)方面更注重采取積極預(yù)防的措施。（5）在必須“少花錢(qián)多辦事”的壓力下，更有效地管理社保儲(chǔ)備基金，提高繳款征收的效率。（6）更進(jìn)一步利用媒體來(lái)確保與不同目標(biāo)群體間的順暢溝通，并使社保文化得以傳播。（7）通過(guò)提高接觸度、簡(jiǎn)化流程、智能化地運(yùn)用信息通信技術(shù)，以及提升與不同機(jī)構(gòu)間的協(xié)同效應(yīng)等一系列量身定制的措施，努力使社會(huì)保障計(jì)劃覆蓋到難以覆蓋的群體。

人們已日益意識(shí)到社會(huì)保障的福利和服務(wù)不再是簡(jiǎn)單地被動(dòng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件，它還同時(shí)兼具積極預(yù)防的功能。因此，越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)的社保部門(mén)將積極預(yù)防措施納入社保體系中，以應(yīng)對(duì)沖擊、危機(jī)及更長(zhǎng)期的挑戰(zhàn)。社保體系不僅在服務(wù)個(gè)體方面繼續(xù)拓寬其優(yōu)勢(shì)，而且在構(gòu)建可持續(xù)的社會(huì)包容性及更公平的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面也在不斷強(qiáng)化其積極功能。盡管社會(huì)保障的重要性已在危機(jī)期間被廣泛認(rèn)同，但財(cái)政和金融限制——伴隨著日漸拓寬津貼覆蓋面的需求——意味著社保體系不得不少花錢(qián)多辦事。

更積極的預(yù)防措施

制定積極預(yù)防的社保措施的潛力在于既能支撐醫(yī)療和就業(yè)，還被證明能賦予民眾更高的人權(quán)。它體現(xiàn)了社會(huì)保障的延展功能——社保不僅是提供服務(wù)的，它的另一重要目標(biāo)是對(duì)社會(huì)、勞動(dòng)力市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。

這一延展功能正在全球各國(guó)推廣。這一新興趨勢(shì)首次被討論是在莫斯科召開(kāi)的全球第一屆社保論壇上，達(dá)成的基本共識(shí)是社保福利和服務(wù)不僅僅是針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件的被動(dòng)反應(yīng)，它還有積極的預(yù)防作用。最近幾年，全球更是見(jiàn)證了所有這些基本作用正以更平衡而有效的方式來(lái)達(dá)成。從某種意義上說(shuō)，社保機(jī)構(gòu)必須順應(yīng)社會(huì)，才能更好地執(zhí)行其積極預(yù)防措施。

影響和支撐這一趨勢(shì)的包括短期和長(zhǎng)期的驅(qū)動(dòng)力。許多國(guó)家的一個(gè)更長(zhǎng)期的驅(qū)動(dòng)因素是人口老齡化的挑戰(zhàn)，它直接影響醫(yī)療和養(yǎng)老金體系的開(kāi)支、流行病學(xué)模式和繳付的社會(huì)保障計(jì)劃的撫養(yǎng)比。另外，對(duì)那些非正規(guī)就業(yè)率居高不下、就業(yè)不足及高失業(yè)率的國(guó)家來(lái)說(shuō)，國(guó)家勞動(dòng)力市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性特征則是另一種更長(zhǎng)期的因素。最近的一個(gè)必須受到同等重視的短期驅(qū)動(dòng)力是，許多國(guó)家因“危機(jī)”對(duì)公共財(cái)政和正規(guī)就業(yè)已造成持續(xù)的負(fù)面影響。

總而言之，如果社會(huì)保障計(jì)劃能盡早干預(yù)，將會(huì)帶來(lái)更多的正效用，減小下行風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)模和時(shí)間，有助于規(guī)避某些風(fēng)險(xiǎn)，積極地應(yīng)對(duì)不平等，并提升社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的包容度。當(dāng)干預(yù)措施能降低與醫(yī)療和就業(yè)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，這些措施

尤其受青睞。更進(jìn)一步，當(dāng)預(yù)防措施有助于保留就業(yè)崗位、保持生產(chǎn)活動(dòng)的穩(wěn)定性，進(jìn)而推動(dòng)失業(yè)者重新返崗的進(jìn)程時(shí)，這些措施將更受歡迎。

越來(lái)越多的證據(jù)表明，工傷預(yù)防、返崗計(jì)劃、構(gòu)建健康的工作場(chǎng)所，以及支持更健康的生活方式等干預(yù)措施，其優(yōu)點(diǎn)是顯而易見(jiàn)的。因此社保體系的積極預(yù)防作用和保護(hù)作用這雙重功能已經(jīng)確立。

衡量社保機(jī)構(gòu)能否有效利用預(yù)防性和前瞻性措施的一個(gè)至關(guān)重要的維度是其作為管理機(jī)構(gòu)，在管理運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、提升服務(wù)能力和賦予管理者權(quán)力這3方面的指導(dǎo)思想和出發(fā)點(diǎn)。其管理目標(biāo)是更有效、高效且真正創(chuàng)新地利用有限資源，一來(lái)確保社保計(jì)劃的資金周轉(zhuǎn)可持續(xù)，二來(lái)還能同時(shí)滿足公眾對(duì)提供量身定制的高質(zhì)量社保服務(wù)的需求與期待。

非洲加納的“消除貧困提高生活能力計(jì)劃（LEAP）”是一個(gè)著名的社保案例。該計(jì)劃包括完善的社會(huì)服務(wù)（例如由政府醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃提供的免費(fèi)醫(yī)保、小額貸款項(xiàng)目、補(bǔ)充飼料、農(nóng)業(yè)投入和技能培訓(xùn)計(jì)劃）以確保受益人既享有生活保障又能提高生活能力。至2010年，這一計(jì)劃覆蓋了約3.5萬(wàn)戶居民。該計(jì)劃還用現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)的方式鼓勵(lì)入學(xué)、出生登記等積極作為，并提供產(chǎn)后護(hù)理和免疫服務(wù)。同時(shí)該計(jì)劃明確禁止各種消極有害的做法，如拐賣(mài)兒童和使用童工。

更高效的管理創(chuàng)新

近年全球社會(huì)保障發(fā)展的趨勢(shì)表明，通過(guò)改進(jìn)管理方法，并實(shí)施以信息通信技術(shù)為基礎(chǔ)的恰當(dāng)制度，兩者雙管齊下能確保社保機(jī)構(gòu)更高的執(zhí)行力，從而提升公眾對(duì)社保計(jì)劃管理和執(zhí)行的滿意度。通過(guò)這兩方面努力能改進(jìn)的社保措施包括：擴(kuò)大社保覆蓋面、提高繳款征收水平、提供充足津貼，以及定制各種服務(wù)響應(yīng)客戶需求等。再通過(guò)發(fā)展、監(jiān)督、評(píng)估社保計(jì)劃執(zhí)行的績(jī)效指標(biāo)，來(lái)促進(jìn)更廣泛的業(yè)務(wù)開(kāi)展和政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，從而提高可得但通常受限的資源的利用效率。

其運(yùn)作方法是以信息通信技術(shù)作基礎(chǔ)，鏈接機(jī)構(gòu)和利益相關(guān)方。通過(guò)建立新的、集成的社會(huì)計(jì)劃和服務(wù),把原先分散提供不同服務(wù)的機(jī)構(gòu)聚集起來(lái)，從而提高服務(wù)效能。這一模式已應(yīng)用于不同的社會(huì)保障領(lǐng)域，特別是針對(duì)同一客戶和利益相關(guān)方群體的各類服務(wù)整合。例如，近年發(fā)展起來(lái)的各征繳系統(tǒng)的整合，能實(shí)現(xiàn)其參與方——包括社保機(jī)構(gòu)、雇主、專門(mén)的征繳機(jī)構(gòu)（例如稅務(wù)局）和提供支付服務(wù)的實(shí)體（例如銀行）之間的合規(guī)協(xié)同。

通過(guò)機(jī)構(gòu)改革、機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)和整合達(dá)成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，更好地執(zhí)行社保計(jì)劃的國(guó)家案例有：（1）巴西。為提升協(xié)同和協(xié)調(diào)性，把各類稅收資助的項(xiàng)目進(jìn)行整合集成，重點(diǎn)領(lǐng)域是社會(huì)救助、醫(yī)療、食品計(jì)劃和有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃，目的是提高對(duì)社會(huì)最貧困人口和最易受沖擊人群的保護(hù)度。（2）挪威。新成立的勞工及福利管理組織合并了勞動(dòng)力市場(chǎng)服務(wù)組織和社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。作為合并過(guò)程的一部分，新機(jī)構(gòu)的信息通信技術(shù)體系不但重視內(nèi)部流程的整合，還強(qiáng)化了有效性和效率。

提高社保繳款征收的執(zhí)行力同樣至關(guān)重要。繳款的一大部分被社保機(jī)構(gòu)用來(lái)擴(kuò)大覆蓋面、提供足額的津貼給付、確保恰當(dāng)?shù)馁Y源管理，并支持社保計(jì)劃的可持續(xù)性。目前，電子繳款系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)已成為全球趨勢(shì)。它一方面能提升繳款管理過(guò)程的質(zhì)量，另一方面能提升繳款的便利性和有效性。在非洲的加納，社會(huì)保障和國(guó)家保險(xiǎn)信托公司已實(shí)現(xiàn)新的業(yè)務(wù)流程，目的是向繳款人提供完整準(zhǔn)確的對(duì)賬單反映其收入和實(shí)際繳款情況。在亞洲的斯里蘭卡，雇主可與銀行簽署直接付款協(xié)議，每月通過(guò)電子轉(zhuǎn)賬方式，向雇員公積金系統(tǒng)進(jìn)行社保繳款。

集成系統(tǒng)的發(fā)展必然導(dǎo)致集成信息體系的開(kāi)發(fā)。建立公共信息系統(tǒng)的目的是確保高質(zhì)量且無(wú)障礙地獲取所有受益人的信息。法國(guó)近年在國(guó)家層面和地區(qū)層面社保主體的協(xié)同努力下建成了一個(gè)公共信息體系，這一公共社保登記機(jī)構(gòu)能通過(guò)簡(jiǎn)化程序提升對(duì)用戶的服務(wù)質(zhì)量：一來(lái)提高機(jī)構(gòu)對(duì)津貼和社會(huì)救助管理的效率，二來(lái)能有效控制津貼給付的精準(zhǔn)度。這一登記機(jī)構(gòu)還能提供與法國(guó)社保體系有聯(lián)系的約7500萬(wàn)人的基本信息情況。

法國(guó)信息平臺(tái)進(jìn)一步的作用是支持反欺詐措施并減少違規(guī)行為。這是所有國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)（ISSA）的成員國(guó)中一個(gè)日益增長(zhǎng)的需求趨勢(shì)。這些措施面對(duì)的挑戰(zhàn)是必須制定出一種能在預(yù)防和抑制中取得平衡的戰(zhàn)略。越來(lái)越多的成員國(guó)正通過(guò)深思熟慮后運(yùn)用預(yù)防措施支持綜合教育以期提高認(rèn)識(shí)；通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管理和制定有效措施識(shí)別和打擊欺詐與逃稅，聚焦把合規(guī)作為戰(zhàn)略目標(biāo)來(lái)促成違規(guī)行為的早期發(fā)現(xiàn)，從而達(dá)成平衡。一般情況下，機(jī)構(gòu)能力的加強(qiáng)是支撐這些措施的基礎(chǔ)。這些機(jī)構(gòu)能通過(guò)改善機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)來(lái)強(qiáng)制遵守合規(guī)的規(guī)則和流程。另外，建立在信息通信技術(shù)基礎(chǔ)上的各項(xiàng)技術(shù)為追求所有這些目標(biāo)提供了強(qiáng)大的工具箱。（文獻(xiàn)來(lái)自《國(guó)際社會(huì)保障評(píng)論》，“Dynamic Social Security: A global commitment to excellence.”）■

譯者單位：上海金融學(xué)院國(guó)際金融研究院