■文／財政部財科院課題組

加強社保經(jīng)辦機構經(jīng)費保障的政策建議

■文／財政部財科院課題組

社會保險經(jīng)辦機構是服務型政府的重要組成部分，是貫徹落實各項社會保險規(guī)章制度和政策要求，管理社會保險基金，為各類參保單位和廣大參保人員提供社會保險公共服務的組織。隨著社會保險制度改革的深化和覆蓋面的不斷擴大，經(jīng)辦業(yè)務量急劇增加，經(jīng)辦機構人手不足、經(jīng)費緊張矛盾突出。合理、科學核定經(jīng)辦機構的人員與經(jīng)費，是確保社會保險經(jīng)辦機構履職盡責的前提。

指導原則

堅持收支兩條線原則。我國在上世紀90年代開始要求將預算外資金納入預算管理、實行收支兩條線管理，收入交國庫或專戶，支出由財政保障。1998年《社會保險經(jīng)辦機構實行收支兩條線管理暫行規(guī)定》和《社會保險法》也明確規(guī)定“社會保險經(jīng)辦機構人員經(jīng)費和經(jīng)辦社會保險發(fā)生的基本運行費、管理費，由同級財政按照規(guī)定予以保障”。實行收支兩條線是貫徹國家現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定的客觀要求。

以量定編、以編定費。工作屬性和工作量是確定人員和經(jīng)費的基礎。近幾年隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，一方面，在達到全覆蓋以前社會保險參加人數(shù)會不斷增加，人均壽命不斷延長等均會增加經(jīng)辦服務量；另一方面，隨著以人為本理念的深入貫徹落實，民眾對社會保險服務的需求和政府的要求不斷提高，數(shù)量和內容不斷增加，也會影響到社會保險機構的工作或任務量。因此，社會保險經(jīng)辦機構編制要根據(jù)工作任務量來確定，而經(jīng)費則根據(jù)人員編制確定，人員編制及相應的經(jīng)費保障都要與工作任務量相匹配。

精簡高效、保障運轉。社會保險經(jīng)辦機構的經(jīng)費保障，既要求財政按照國家規(guī)定予以保障，又要隨業(yè)務量增加而增加，同時，社會保險經(jīng)辦機構必須做到精簡高效，要保證財政經(jīng)費的高效使用，抓好績效管理。

既要保障經(jīng)費需要，又要考慮現(xiàn)實財力可能?？陀^地講，從滿足需要看，經(jīng)費保障越到位、標準越高越好，但是，財政可用財力是有限的，無限的資金需求和有限的可用財力之間是一對永恒的矛盾。因此，社會保險經(jīng)辦機構經(jīng)費保障必須考慮中央和地方財政的實際情況，合理確定社會保障經(jīng)辦機構的經(jīng)費保障水平和標準。

經(jīng)費保障模式比較

概括而言，社會保險經(jīng)辦機構經(jīng)費保障模式主要有3種。

模式一：從基金中提取管理費。

實行社會保險制度的國家多采取這種經(jīng)費保障模式。該模式雖然與一切部門預算收入和支出都應進預算的現(xiàn)代預算管理有矛盾，但應考慮社會保險基金管理的特殊性。我國社會保險制度仍處于改革完善階段，社會保險覆蓋面迅速擴大，無論是參保人數(shù)還是社會保險基金規(guī)模都在迅速擴大，采取財政供應管理費的模式難以滿足社會保險形勢發(fā)展的要求，制約社保經(jīng)辦機構業(yè)務的拓展。建議對經(jīng)辦機構經(jīng)費中的某幾個項目（如信息網(wǎng)絡建設費）采取從基金中提取管理費的做法，其他仍然采取財政供應經(jīng)費的做法。

模式二：現(xiàn)行的收支兩條線。

即社會保險經(jīng)辦機構取得的收入與支出脫鉤，收入上繳國庫或財政專戶，納入社會保險基金預算管理，支出由財政根據(jù)單位履行職能的需要按標準核定的資金管理模式。這是當前財政經(jīng)費保障的基本模式，對于保障部門間經(jīng)費、工資標準的公平具有重要作用，社會保險經(jīng)辦機構也應當采用這種經(jīng)費保障模式。

模式三：收支兩條線加獎勵加提取項目經(jīng)費。

即在現(xiàn)行收支兩條線管理基礎上，為了調動基金征收的積極性，給予征收部門相匹配的獎勵。理論上說第三種模式并不科學公平，合理的思路應該是科學設計人員的薪酬體系，加大績效工資的份額，體現(xiàn)激勵機制，而不應該在整個工資以外再加一個獎勵。但是，考慮到一些地方社保擴面工作量大、征繳相對困難，在特定的階段，建立一定的獎勵機制，對于調動積極性，完成社會保險費的征繳具有一定的作用。同時，對某些經(jīng)費項目可以采取從基金中提取較少比例或固定份額的管理費作為項目經(jīng)費來源，如信息化建設費，以改變社保經(jīng)辦機構信息網(wǎng)絡建設滯后于社會保險制度改革要求的現(xiàn)狀，加快社會保險信息化建設，提高社會保險經(jīng)辦機構管理水平。

綜上所述，社會保險經(jīng)辦機構經(jīng)費保障模式，應該采取以基金收支納入預算管理，經(jīng)費由財政按照相應標準予以保障的模式。但是考慮到特定地方在特定階段出于征繳需要，財政可以根據(jù)情況設立相應的獎勵機制。這里要注意獎勵機制一要機制合理，獎和罰都要體現(xiàn)，二是注意獎勵主要用于事業(yè)發(fā)展，少量用于人員支出，否則又出現(xiàn)變相的津補貼而導致收入分配不公的情況。信息化建設可以考慮從基金支出安排較低比例或固定份額作為經(jīng)費來源，列入經(jīng)辦機構預算，由財政部門監(jiān)督資金提取和使用。

對策建議

一是根據(jù)社會保險事業(yè)發(fā)展與管理要求增加相應的支出。

建立經(jīng)辦機構人員編制及經(jīng)費與業(yè)務量相適應的聯(lián)動機制，人員編制、經(jīng)費與業(yè)務量同向增長，確保人均經(jīng)辦業(yè)務量保持在相對穩(wěn)定的水平，確保工作質量和效率，促進服務質量的提升。同時，還要根據(jù)內控的要求，確定經(jīng)辦機構最低人員配備數(shù)量，以保證內控制度落實到位。

（1）根據(jù)客觀實際需求，把職能和任務細化，提出新的項目支出需求。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和人類文明進步，切實貫徹科學發(fā)展觀和以人為本的理念，以及社會保險機構完成《社會保險法》、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要賦予的新任務，促進社會保險事業(yè)的發(fā)展，滿足人民群眾對社會保險新需求，將開展一系列新工作或增加一定的工作量，無論是已有項目提高標準，還是新設項目，都需一定的經(jīng)費給予確保。

為了新工作的順利開展，建議要按工作和定額量，量化經(jīng)費。如：《社會保險法》要求把每一個參保人的權益要定期告知本人，以信函形式寄發(fā)一封個人權益記錄單本埠1.6元、外埠2.2元，乘以實發(fā)人數(shù)，就是開展這項工作的經(jīng)費。如遇特殊情況，如有的流動人口住址經(jīng)常發(fā)生變化，則可能需要多次寄信，才能送達告知，這樣就使業(yè)務量增加并增加管理難度。依次類推，還有社會保險業(yè)務檔案、社會保險稽核、發(fā)放待遇資格認定、支撐社會保險網(wǎng)絡運行、全民社會保險登記、宣傳費等給予量化，據(jù)以增加人員和經(jīng)費。項目經(jīng)費主要由各項社保業(yè)務正常開展所需的專項工作經(jīng)費組成，同時按照專項工作的性質和財政關于項目庫管理的要求，項目經(jīng)費分為經(jīng)常性項目經(jīng)費和一次性項目經(jīng)費。

（2）根據(jù)業(yè)務量增加，適當擴增人員編制和經(jīng)費。需要建立人員編制、經(jīng)費與業(yè)務量適度增長機制，在控制人員編制總量的條件下，通過核減其他部門編制，增加社保經(jīng)辦機構編制，實現(xiàn)經(jīng)辦業(yè)務量增長與人員編制的適度增長。鑒于當前社保經(jīng)辦業(yè)務存在部門交叉的問題，應該盡量理順職能、提高效率，從而節(jié)省人員編制和經(jīng)費。一是有利于解決現(xiàn)有人員工作過度超負荷問題，二是因為按在編人數(shù)核定經(jīng)費，可以解決經(jīng)辦機構人員不足聘用人員擠占經(jīng)費的問題，切實解決人員編制和經(jīng)費保障問題。

（3）合理界定社保經(jīng)辦機構性質，提高公用經(jīng)費保障標準。目前社會保險經(jīng)辦機構的性質、名稱不統(tǒng)一，經(jīng)費保障也各有不同。根據(jù)現(xiàn)行的預算管理要求，部門的預算經(jīng)費標準根據(jù)不同工作性質分類確定。社會保險經(jīng)辦機構預算參照部門預算管理，由于單位性質不夠明確，各地在預算保障類型上各有不同，有的地方等同于公檢法的公用經(jīng)費標準，而相當多的地方則混同于一般行政部門，在經(jīng)費保障標準上不能體現(xiàn)社會保險經(jīng)辦機構在基金追繳、追討中的特殊性因素，以及一些甚至因為繳費、待遇標準認識不一而產(chǎn)生的激烈沖突或對抗，進而帶來的人身安全問題。因此，需要進一步合理確定社會保險經(jīng)辦機構的性質，作為社會保障基本公共服務的主體，應為我國服務型政府的重要組成部分，應明確為行政執(zhí)行部門，根據(jù)這種性質，進一步提高相應的經(jīng)費標準。

二是根據(jù)社會保險事業(yè)發(fā)展與管理要求提高已有經(jīng)費標準。

根據(jù)部門預算改革和財政收支科目分類管理要求，部門預算分為基本支出和項目支出。其中基本支出又分為人員經(jīng)費和公用經(jīng)費支出。社會保險經(jīng)辦機構經(jīng)費保障也應在這樣一個基本框架下進行。社會保險經(jīng)辦機構經(jīng)費達到基本支出、項目支出的管理要求后，隨著時間的推移，物價等因素的上漲，以及對服務人性化要求的提高，都要求既定的支出標準也要適時進行動態(tài)調整，以滿足經(jīng)辦機構服務工作的需要。

三是增加經(jīng)辦機構信息網(wǎng)絡平臺建設專項支出，提高經(jīng)辦業(yè)務信息化管理水平。

經(jīng)過近十幾年的努力，社會保險經(jīng)辦機構已經(jīng)擺脫了手工記賬的管理模式，建立了信息化系統(tǒng)。但隨著社會保險事業(yè)的發(fā)展，統(tǒng)籌層次的逐步提高、不同群體保障制度的逐步統(tǒng)一、信息公開透明及查詢方便等要求，各個平臺之間的銜接以及與公安、民政等部門聯(lián)網(wǎng)的現(xiàn)實需求，成為當前社會保險經(jīng)辦機構信息化面臨的重大挑戰(zhàn)。因此，應在已有的信息化基礎上，本著“記錄一生、服務一生、保障一生”的要求，不斷加強信息化建設，增強信息化處理能力，提高信息化水平。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平和財政保障能力不同，有的地方保障很好，有的則不到位，而且隨著新問題和新要求的不斷出現(xiàn)，也對信息化發(fā)展提出了更高的要求。需要增加經(jīng)辦機構信息網(wǎng)絡平臺建設支出，設備、場所等一次性投入可以通過專項解決，日常的維持、維護經(jīng)費則可以列入公用經(jīng)費解決。社會保險信息平臺和網(wǎng)絡建設涉及社會保險費征繳、發(fā)放、結余、投資等諸多信息的搜集和整理，也涉及中央和地方各級社保經(jīng)辦機構信息的上傳下達，需要經(jīng)常維護和更新，投入的資金量較大，建議對信息平臺和網(wǎng)絡建設費從社會保險基金中以較低的比例提取，提取的比率要反復測算，經(jīng)財政部核準，報國務院審批，由人社部統(tǒng)一的安排使用。對于中西部日常經(jīng)費保障不足的，更多借助項目載體解決經(jīng)費。可以考慮在各省、自治區(qū)人社廳設立統(tǒng)一的社會保險經(jīng)辦業(yè)務信息平臺，在社保經(jīng)辦機構還不能整合的前提下，實現(xiàn)“平臺共用、資源共享、業(yè)務分家”。今后隨著經(jīng)辦機構整合，只要適當調整信息平臺的內容就可以互通共用，成為人社部“金保工程”的主要部分。近幾年國家發(fā)改委和人社部開展了中西部地區(qū)基層勞動就業(yè)和社會保障服務設施建設試點、社會保險服務中心建設、“金保工程”和“社會保障卡”等項目，建議繼續(xù)堅持靠項目載體解決經(jīng)費和服務場所建設問題。

四是整合社保經(jīng)辦機構，控制辦公用房、設備購置等固定費用開支。

隨著社會保險制度不斷統(tǒng)一和完善，社會保險經(jīng)辦機構也需要與時俱進，加快整合，以提高資金和場地的利用效率，節(jié)約成本。

五是按照公共服務均等化要求增加對欠發(fā)達地區(qū)的轉移支付。

由于我國東、中、西地區(qū)發(fā)展不平衡，中西部一些地區(qū)“吃飯”財政色彩濃厚，嚴重制約了對社會保險經(jīng)辦機構等單位公用經(jīng)費的保障。建議中央財政對中西部地區(qū)的一般性轉移支付制度中，增加社會保險經(jīng)辦業(yè)務量的因素，解決中西部地區(qū)社會保險經(jīng)辦機構經(jīng)費不足的問題和東、中、西部經(jīng)辦機構經(jīng)費不均衡的問題，為社會保險事業(yè)均衡發(fā)展注入資金。對欠發(fā)達地區(qū)適度增加轉移支付的力度，經(jīng)常性的項目支出可以增加一般性轉移支付，以促進公共服務均等化；中西部地區(qū)在核定社會保險經(jīng)辦機構經(jīng)費時，要切實解決因交通不便、距離遠給審核、檢查、匯總和追繳等社保經(jīng)辦業(yè)務帶來的公用經(jīng)費標準偏低問題，切實加強對欠發(fā)達地區(qū)社會保險經(jīng)辦機構的經(jīng)費保障。

六是推進經(jīng)費使用的規(guī)范管理，推行績效預算。

隨著我國經(jīng)濟市場化和政治民主化程度的提高，創(chuàng)新公共管理理念、改進管理方式和強化資金的績效評價和管理，已成為加強政府管理的當務之急，也是做好社會保險經(jīng)辦機構財政資金管理和經(jīng)費保障的重要內容。政府公共支出績效考評作為計量、檢查、考核、落實和監(jiān)督政府公共財政受托責任的最為有力的實施機制，對增強政府部門的公共受托責任和財政透明度，改善和提高政府公共部門的績效，推動公共服務型和公共管理型政府的建設具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。因此，社會保險經(jīng)辦機構在不斷完善和規(guī)范資金使用管理的同時，要強化績效管理，并適時推進績效預算管理，使績效目標貫穿在預算分配的全過程，強化績效監(jiān)管，切實提高資金效益。

七是探索社保經(jīng)辦業(yè)務政府購買服務的范圍與途徑。

社會保險經(jīng)辦機構目標是提供相應的經(jīng)辦服務。有一些服務，也可以通過聘用人員、服務外包等形式的購買服務來解決。近期看，可以將社會保險經(jīng)辦機構的軟件開發(fā)和電子信息平臺的維護以招投標形式向社會購買服務。同時，社會保險經(jīng)辦業(yè)務的績效考評也可采取向社會中介機構購買服務的方式組織實施。從長期看，可以考慮學習澳大利亞等國家的做法，將社會保險經(jīng)辦業(yè)務交由第三方承辦，成立類似中央聯(lián)結署的機構，由政府向其購買服務。但這里重要的是合理確定政府購買服務的范圍，而且要特別注意購買服務帶來的潛在風險問題，如果第三方為一個機構壟斷，會導致購買服務收費因缺乏競爭而只漲不跌，使購買成本居高不下；再比如，以購買服務形式獲得的勞務服務，最終容易演化成實際的雇傭關系，由于雇傭關系和正式員工待遇的差別，引發(fā)各類糾紛。此外在現(xiàn)有預算管理的模式下，如何將購買服務資金納入預算，也需要認真研究并加以解決。

八是允許一些地方在特定階段設立獎勵機制鼓勵擴面征繳積極性?！?/p>