■文／本刊記者 夏育文

發(fā)展中國家:全民社會(huì)保護(hù)漸行漸近

■文／本刊記者 夏育文

9月6日至8日，中國—國際勞工組織—東盟社會(huì)保障高層研討會(huì)在北京舉行。包括東盟成員國老撾、柬埔寨、馬來西亞、印度尼西亞、緬甸、泰國、越南，以及中國、蒙古、阿根廷、納米比亞、羅馬尼亞、斯洛文尼亞等近20個(gè)國家的代表，在3天的時(shí)間里，圍繞東盟國家擴(kuò)大社會(huì)保護(hù)的進(jìn)展情況、如何實(shí)現(xiàn)全民社會(huì)保護(hù)以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、共享最低社會(huì)保護(hù)南南合作成功案例等議題，共同探討如何進(jìn)一步加強(qiáng)南南合作、推動(dòng)包括東南亞地區(qū)在內(nèi)的全球全民社會(huì)保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

構(gòu)建全民社會(huì)保護(hù)國家戰(zhàn)略

何謂社會(huì)保護(hù)？ “社會(huì)保護(hù)”在20世紀(jì)90年代以后，逐漸成為國際上與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相聯(lián)系的一個(gè)重要議題。其是在社會(huì)保障的外延不斷擴(kuò)張、實(shí)現(xiàn)手段不斷豐富的背景下提出的，社會(huì)保障是社會(huì)保護(hù)的核心內(nèi)容，但是社會(huì)保護(hù)更具包容性、開放性和可操作性。相比沿用已久的社會(huì)保障概念形成的思維定式，社會(huì)保護(hù)容納了社會(huì)服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)等更多具體項(xiàng)目和實(shí)現(xiàn)手段，在指導(dǎo)國家層面的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)制定以及擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面方面具有重要的意義。從社會(huì)保障到社會(huì)保護(hù)，體現(xiàn)了社會(huì)政策理念的一種轉(zhuǎn)變。

參與這次研討會(huì)的代表不僅有國際勞工組織的官員，還有各國負(fù)責(zé)制訂和推進(jìn)實(shí)施社會(huì)保障政策的政府官員、社會(huì)合作伙伴、研究人員等，他們的發(fā)言幾乎都是從《世界人權(quán)宣言》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》開篇的，傳達(dá)的就是社會(huì)保護(hù)是一項(xiàng)基本人權(quán)，實(shí)施社會(huì)保護(hù)是國家責(zé)任。國際勞工組織總干事蓋·萊德在致辭中表示，聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程由17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)組成。社會(huì)保護(hù)，包括最低社會(huì)保護(hù)，能夠促進(jìn)其中五項(xiàng)目標(biāo)的達(dá)成，包括第一項(xiàng)消除貧困、第三項(xiàng)確保良好健康與福祉、第五項(xiàng)達(dá)成性別平等、第八項(xiàng)推動(dòng)體面勞動(dòng)以及第十項(xiàng)縮小差距。社會(huì)保護(hù)不僅能夠有力地減少貧困、社會(huì)排他以及不平等，還能提升政治穩(wěn)定性和社會(huì)凝聚力。當(dāng)今，全球有將近73%的人口缺乏充足有效的社會(huì)保護(hù)。所以，從人權(quán)的角度看，這一巨大鴻溝是不可接受的；從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的角度看，這也是一個(gè)被錯(cuò)過的機(jī)遇。

國際勞工組織一直致力于促進(jìn)尊重、保護(hù)和人人享有社會(huì)保護(hù)權(quán)利的工作，并于2012年通過了《國際勞工大會(huì)第202號(hào)建議書：關(guān)于國家社會(huì)保護(hù)底線的建議書》。從此次研討會(huì)上不難看出，雖然不同國家有不同的國情，社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目有多有少，社會(huì)保護(hù)覆蓋面有大有小，但都已建立社會(huì)保護(hù)底線國家戰(zhàn)略，將社會(huì)保護(hù)納入國家的法律框架，建立所有利益方參與社保政策法律制訂及實(shí)施的社會(huì)對(duì)話機(jī)制，制定國家社會(huì)保護(hù)戰(zhàn)略。越南為了具體細(xì)化所有公民享有社會(huì)保護(hù)的權(quán)利，已經(jīng)逐漸確定了社會(huì)保護(hù)政策的最低標(biāo)準(zhǔn)底線，并改善了社會(huì)保護(hù)的法律框架。菲律賓致力于完成以評(píng)估為基礎(chǔ)的國家對(duì)話，界定國家的社會(huì)保護(hù)底線，實(shí)施社會(huì)保護(hù)框架和戰(zhàn)略。

多樣性的社會(huì)保護(hù)實(shí)踐

這次研討會(huì)，不僅有十幾個(gè)國家的代表現(xiàn)場(chǎng)發(fā)言，還安排了展覽展示平臺(tái)，宣傳照、宣傳單、宣傳冊(cè)，琳瑯滿目，所展示的正是全球多個(gè)發(fā)展中國家的社會(huì)保護(hù)成果。在這里，記者“認(rèn)識(shí)”了烏拉圭的家政工簡(jiǎn)妮特、柬埔寨的工傷職工蘇美達(dá)、南非的殘疾人丹尼爾……

作為主辦方之一，中國呈現(xiàn)的全民社會(huì)保障成果也吸引了與會(huì)代表。人社部副部長孔昌生、部社保中心副主任徐延君、部社保所所長金維剛以及部養(yǎng)老司、國際司的官員們，從多角度介紹了中國社會(huì)保障發(fā)展實(shí)踐，分享了成功經(jīng)驗(yàn)和今后面臨的挑戰(zhàn)。對(duì)于中國交出的已經(jīng)建立了旨在覆蓋所有人的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，并已實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋的社會(huì)保障成績(jī)單，蓋·萊德不吝贊美之詞，他說：“這一投資巨大，具有啟發(fā)性，可供東盟國家和許多其他國家學(xué)習(xí)?！?/p>

泰國公平健康監(jiān)測(cè)基金會(huì)主席潘納瑞帶來了《泰國如何實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保：1990至2010年代之間的思考》的演講。他說，實(shí)施全民醫(yī)保之前，各利益相關(guān)方之間進(jìn)行了整整10年的討論，最后將 “公平、質(zhì)量、效率” 確定為目標(biāo)，政府為醫(yī)保主要購買方，并利用2001年大選的時(shí)機(jī)實(shí)施全民醫(yī)保?！拔覀冇?個(gè)不同的醫(yī)療保障計(jì)劃，并成立了衛(wèi)生財(cái)政科學(xué)工作組，正在研究3個(gè)計(jì)劃的融合問題。改革還在繼續(xù)?！?/p>

“我在上班途中發(fā)生車禍，失去了一只手臂?，F(xiàn)在我每個(gè)月能夠獲得工傷保險(xiǎn)津貼，這使我能夠重新振作，面對(duì)生活，學(xué)會(huì)接受殘疾這個(gè)現(xiàn)實(shí)?！?蘇美達(dá)是幸運(yùn)的。據(jù)國際勞工組織估計(jì)，與工作相關(guān)的工傷及職業(yè)病每天導(dǎo)致全球6300名工人死亡，其中大多數(shù)發(fā)生在低收入國家。目前，還有34個(gè)發(fā)展中國家仍然缺乏工傷保險(xiǎn)體系，而全球僅有33.9%的勞動(dòng)力通過法定的社會(huì)保險(xiǎn)得到工傷法律的保護(hù)。據(jù)柬埔寨醫(yī)療保險(xiǎn)部副部長素奮納瑞介紹，直到2008年該國才在國際勞工組織和韓國的技術(shù)支持下，引入工傷保險(xiǎn)作為實(shí)施的第一個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)，并創(chuàng)建了全國社會(huì)保障基金。工傷保險(xiǎn)也是在柬埔寨社會(huì)保障戰(zhàn)略規(guī)劃第一階段框架下實(shí)施的，社會(huì)保障之路尚遠(yuǎn)。

馬來西亞社會(huì)保障組織主席安格·斯曼則分享了該國工傷康復(fù)的經(jīng)驗(yàn)和面臨的困難。2007年馬來西亞引入“回到工作崗位”項(xiàng)目，后來還建立了東南亞第一家康復(fù)中心。該國除了培養(yǎng)專業(yè)的康復(fù)人員外，還通過制訂一系列標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估工傷職工的能力，目前已使70%的工傷人員回到了合適的工作崗位。但他們面臨的困難是工傷職工沒有自身動(dòng)力，愿意待在家里享受救助津貼；雇主不愿意招聘殘疾人；難以為居住偏遠(yuǎn)的工傷職工提供康復(fù)護(hù)理服務(wù)；缺乏足夠的康復(fù)專業(yè)人員。

印度4.7億勞動(dòng)力大軍中有90%屬非正規(guī)就業(yè)。2008年印度通過了“無組織勞動(dòng)者社會(huì)保障法案”，將逐步建立各類社保制度，其中包括政府為窮人制定的醫(yī)療保險(xiǎn)制度、為建筑工人建立的工人福利基金，以及用勞工網(wǎng)絡(luò)來幫助非正規(guī)就業(yè)人員獲得和就業(yè)相關(guān)的社會(huì)保護(hù)津貼及服務(wù)。

越南、泰國建立了失業(yè)保險(xiǎn)，馬來西亞、緬甸和老撾等國已經(jīng)將失業(yè)保險(xiǎn)納入其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃或社會(huì)保障法改革中。國際勞工組織在社會(huì)保護(hù)方面的愿景正在許多發(fā)展中國家成為現(xiàn)實(shí)。

社會(huì)保護(hù)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

研討會(huì)的最后一天，國際勞工組織社會(huì)保護(hù)司的官員改變了主持方式，不再讓各國政府官員演講，而是接受提問，其中壓軸問題便是“你們國家實(shí)施社會(huì)保護(hù)遇到的挑戰(zhàn)是什么”？財(cái)政緊縮、向難以覆蓋群體擴(kuò)面、老齡化、服務(wù)能力不足和效率不高，以及氣候變化和災(zāi)難等是發(fā)展中國家面臨的共同挑戰(zhàn)。

據(jù)介紹，全球勞動(dòng)力中約一半人從事非正規(guī)就業(yè)，而且這些人中絕大多數(shù)缺少體面勞動(dòng)保護(hù)，包括缺少社會(huì)保護(hù)。而他們?cè)谏鐣?huì)保護(hù)覆蓋方面遇到的問題包括：他們不在就業(yè)所在國法律規(guī)定的法定保障范圍之內(nèi)；支付社會(huì)保障供款的能力有限；復(fù)雜繁重的行政管理程序；社會(huì)保障機(jī)構(gòu)缺乏執(zhí)行和控制能力；信息不暢，了解和信任不足；缺乏組織性和代表性。

為了擴(kuò)大社會(huì)保護(hù)覆蓋面，各國采取不同的政策將自主就業(yè)人員和農(nóng)民工、家政工、移民工、殘疾人等弱勢(shì)群體納入社會(huì)保護(hù)的范圍。中國通過建立3個(gè)新的、由財(cái)政補(bǔ)貼的農(nóng)村低保、養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，以及對(duì)城鎮(zhèn)社保制度的擴(kuò)面和城鄉(xiāng)居民社保的整合，逐步將2.7億農(nóng)民工——國內(nèi)移民（國家勞動(dòng)力的35%）納入到社保體系中來。

蒙古人口發(fā)展與社會(huì)保障部國際合作處處長澤瓦拉加認(rèn)為，牧民們居住分散，又不能強(qiáng)迫參保，因此提高他們的社會(huì)保護(hù)意識(shí)非常重要。蒙古近18%的人年齡在15-24歲之間，為此該國制定了一項(xiàng)專門提高青年社保意識(shí)的項(xiàng)目，即國家社會(huì)保險(xiǎn)綜合辦公室每年在高中、大學(xué)和技術(shù)職業(yè)學(xué)校組織信息分享會(huì)，促進(jìn)他們了解社會(huì)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。烏拉圭的社保教育更是從娃娃抓起，該國于2007年啟動(dòng)“了解你的社保權(quán)利和義務(wù)”的項(xiàng)目，覆蓋所有學(xué)校從5歲開始的兒童、青少年和成人，以達(dá)到教育、提高國民社保意識(shí)和促進(jìn)社保機(jī)構(gòu)工作人員能力建設(shè)的目的。

這些國家的經(jīng)驗(yàn)顯示：構(gòu)建社會(huì)保護(hù)文化有利于擴(kuò)大社保覆蓋面，因?yàn)橹雷约簱碛邢碛猩鐣?huì)保護(hù)的權(quán)利以及相應(yīng)的義務(wù)，會(huì)更愿意加入到社會(huì)保護(hù)體系之中。但國際勞工組織也提醒，只有具備了擴(kuò)大社保覆蓋面的所有條件、且社保體系能滿足人們的需求時(shí)，通過教育、提高意識(shí)和交流來營造社會(huì)保護(hù)文化才是有效的，構(gòu)建社會(huì)保護(hù)文化應(yīng)根據(jù)各國具體情況開展。國際勞工組織目前正促進(jìn)全球通過并確定“社會(huì)保護(hù)周”。

常有觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)保護(hù)難以負(fù)擔(dān)或經(jīng)濟(jì)調(diào)整期間政府的相應(yīng)支出削減不可避免。但事實(shí)上每個(gè)國家都存在多種擴(kuò)充財(cái)政收入、增加社會(huì)投資資源的途徑。蓋·萊德在發(fā)言時(shí)就表示，“即使是最貧困的國家也有一定的財(cái)政收入和支付能力。”

研討會(huì)還為發(fā)展中國家提供了8種融資方式，并展示了一些國家為社會(huì)保障尋找財(cái)政空間的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。例如，重新分配公共支出，泰國將軍用支出轉(zhuǎn)而用于為全民醫(yī)療服務(wù)提供資金；增加稅收收入，蒙古對(duì)自然資源征稅為社會(huì)保護(hù)計(jì)劃提供資金；巴西對(duì)金融交易征稅用于擴(kuò)大覆蓋面。其他還有擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面和繳費(fèi)收入、為增加國際間的資金援助游說、消除非法資金的流轉(zhuǎn)、使用財(cái)政和央行外匯儲(chǔ)備、借款或重組現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)、采用一個(gè)更加融通的宏觀經(jīng)濟(jì)框架、通過國家對(duì)話以擴(kuò)大財(cái)政收入?！?/p>

工傷保險(xiǎn)的法制化發(fā)展路徑

1996年10月1日《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》（勞部發(fā)[1996]266號(hào)）正式實(shí)施，工傷保險(xiǎn)制度開始在全國范圍推行，迄今已20年。

20年來，我國工傷保險(xiǎn)事業(yè)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。截至2015年底，工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)為21432萬人。以工傷保險(xiǎn)的保障范圍即在職職工來說，工傷保險(xiǎn)的參保人數(shù)已和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)并駕齊驅(qū)。其中，農(nóng)民工參保7489萬人，在高風(fēng)險(xiǎn)人群獲得重點(diǎn)保護(hù)的同時(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員等開始納入統(tǒng)籌范圍，工傷保險(xiǎn)制度覆蓋范圍擴(kuò)展至穩(wěn)定就業(yè)人口。“十一五”期間享受工傷保險(xiǎn)待遇人數(shù)為379萬人，“十二五”期間則達(dá)到948萬人，與此同時(shí)，一次性工亡補(bǔ)助金、一次性傷殘補(bǔ)助金、傷殘津貼、供養(yǎng)親屬撫恤金等水平大幅提高。工傷預(yù)防、工傷康復(fù)、工傷補(bǔ)償“三位一體”的制度體系初步形成。無論是覆蓋范圍還是保障水平、實(shí)際享受待遇人數(shù)，工傷保險(xiǎn)在保障工傷職工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，促進(jìn)工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)，分散用人單位工傷風(fēng)險(xiǎn)等各個(gè)方面都發(fā)揮了重要作用。

工傷保險(xiǎn)制度發(fā)展經(jīng)歷了3個(gè)階段，即266號(hào)文時(shí)期；《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施階段；修訂后的《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施階段。縱觀工傷保險(xiǎn)的發(fā)展歷程，一個(gè)突出的特點(diǎn)是，堅(jiān)持了法制化發(fā)展路徑。工傷保險(xiǎn)的重大改革和發(fā)展，堅(jiān)持了立法先行，堅(jiān)持了立法對(duì)現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)，堅(jiān)持了立法與實(shí)踐的互動(dòng)。

法制化的發(fā)展路徑，賦予公民和社會(huì)主體更清晰的權(quán)利和義務(wù)，明確了不同條件下行政主體應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和使命，為工傷保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展提供了良好的制度保障。法制化同時(shí)帶來了工傷保險(xiǎn)爭(zhēng)議的增多，這既表明工傷保險(xiǎn)權(quán)利意識(shí)和權(quán)利保護(hù)水平的提升，也隱喻工傷保險(xiǎn)制度的法制化仍需進(jìn)一步完善。在強(qiáng)調(diào)依法治國、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的當(dāng)下，工傷保險(xiǎn)制度的法制化歷程沒有終點(diǎn)，而我國社會(huì)保險(xiǎn)乃至整個(gè)社會(huì)保障制度的法制化或許才拉開序幕?！?/p>

——編者