顧華詳

(中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì)全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 新疆 烏魯木齊 830003)

論農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度改革創(chuàng)新*

顧華詳

(中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì)全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 新疆 烏魯木齊 830003)

農(nóng)村土地使用制度改革是全面深化改革和依法治國(guó)的重點(diǎn)之一。改革開放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度實(shí)現(xiàn)了重大創(chuàng)新，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民等各方面的發(fā)展取得巨大成效。當(dāng)前，新常態(tài)新變化呼喚著以使用權(quán)為核心的農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新。法治建設(shè)先行是改革和健全農(nóng)村土地使用權(quán)制度的關(guān)鍵，實(shí)行“三權(quán)分置”是順應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要，農(nóng)村土地使用權(quán)制度的改革創(chuàng)新應(yīng)堅(jiān)持集體所有制?！皟蓹?quán)”抵押貸款有利于積極盤活土地資產(chǎn)、激活和創(chuàng)新農(nóng)村金融，應(yīng)重視健全規(guī)范以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資的法律。

農(nóng)村集體土地；使用權(quán)；三權(quán)分置；物權(quán)；抵押擔(dān)保；改革創(chuàng)新

農(nóng)村土地管理制度具有安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略特性。農(nóng)村土地使用權(quán)制度改革創(chuàng)新是引領(lǐng)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量、效益和競(jìng)爭(zhēng)力，補(bǔ)齊農(nóng)村農(nóng)民這塊全面小康短板的關(guān)鍵性要素。改革創(chuàng)新農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度是破解“三農(nóng)”發(fā)展難題，厚植現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持以法治化的發(fā)展新理念引領(lǐng)、促進(jìn)和保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新動(dòng)力。馬克思、恩格斯十分重視財(cái)產(chǎn)權(quán)利與土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，認(rèn)為廣義的所有權(quán)是指在法律制度上對(duì)整個(gè)生產(chǎn)關(guān)系的肯定，而狹義所有權(quán)則是指法律上對(duì)財(cái)產(chǎn)歸屬關(guān)系的權(quán)利規(guī)定。馬克思還以土地作為考察對(duì)象，從使用價(jià)值形態(tài)和價(jià)值形態(tài)兩個(gè)方面對(duì)所有權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)進(jìn)行考察，指出土地的所有權(quán)包括所有、占有、支配和使用等諸權(quán)利，并可以發(fā)生權(quán)能的分離運(yùn)動(dòng)。在價(jià)值形態(tài)方面，馬克思在分析資本主義市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)上，指出股份公司作為一種資產(chǎn)權(quán)利委托代理制，其所有權(quán)呈現(xiàn)所有、代理、管理三權(quán)分置的構(gòu)造，從而建立起了股份制及其產(chǎn)權(quán)制度的基本理論。[1]這些論述對(duì)于農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度理論及其法律制度的深化改革與創(chuàng)新，都有著深刻的理論指導(dǎo)意義與豐富的實(shí)踐運(yùn)用價(jià)值。

一、農(nóng)村土地使用制度改革是全面深化改革和依法治國(guó)的重點(diǎn)之一

堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制不動(dòng)搖是土地管理制度改革的核心。農(nóng)村土地使用制度的改革涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一系列法律，政策、法律和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)度和敏感度都很高，應(yīng)該堅(jiān)持依法規(guī)范、謹(jǐn)慎穩(wěn)步推進(jìn)。全面深化農(nóng)村土地使用制度改革，應(yīng)當(dāng)依法確保耕地紅線不被突破，在確保耕地總量不斷適度增加的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)基本穩(wěn)定。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)符合土地使用制度改革方向和基本原則，①非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地應(yīng)堅(jiān)持節(jié)約集約的原則。農(nóng)村土地使用權(quán)制度改革創(chuàng)新更應(yīng)注重引領(lǐng)、推進(jìn)節(jié)約集約利用土地。通過(guò)深化新型城鎮(zhèn)化土地使用制度改革創(chuàng)新，不斷提高宅基地利用率，確保農(nóng)村有更多的土地能復(fù)墾整理為高質(zhì)量的耕地，不斷拓展“三農(nóng)”發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的新空間；依法以規(guī)引領(lǐng)和規(guī)范企業(yè)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)廠房，堅(jiān)持多規(guī)合一“管地”，確保園區(qū)和企業(yè)把土地集約利用到最大限度；堅(jiān)持按照規(guī)劃設(shè)置功能片區(qū)，實(shí)現(xiàn)多部門統(tǒng)一規(guī)劃、聯(lián)動(dòng)管理的長(zhǎng)效機(jī)制，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供土地資源保障。改革創(chuàng)新土地使用權(quán)制度，應(yīng)確保始終堅(jiān)持依法管理土地、不觸耕地紅線、不危及生態(tài)環(huán)境、不損農(nóng)民利益這一底線。

作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可或缺的重要資源，“土地只有流轉(zhuǎn)起來(lái)，才能使生產(chǎn)者的能力與其擁有的土地相匹配，才能真正實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。”[2]但中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展的同時(shí)，土地管理的法治建設(shè)卻未能及時(shí)跟進(jìn)完善，導(dǎo)致現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)政策與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要不相適應(yīng)，土地利益分配不公的問(wèn)題在多個(gè)領(lǐng)域凸顯，并累積了一定的社會(huì)問(wèn)題，如因歷史原因形成的承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，成為制約農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和“四化”同步發(fā)展的突出問(wèn)題。因此，亟待通過(guò)全面深化改革來(lái)健全土地法律制度，有效解決土地使用、管理和利益分配等領(lǐng)域的深層次問(wèn)題。土地是國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全和政治安全的物質(zhì)載體，土地公有制是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，中國(guó)土地管理法律制度與最基礎(chǔ)的政治經(jīng)濟(jì)制度密切相關(guān)。因此，推進(jìn)土地管理制度的全面深化改革，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持從這一基本國(guó)情、社會(huì)制度和法律制度出發(fā)，決不能主觀臆斷、盲目借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。

土地問(wèn)題涉及億萬(wàn)農(nóng)民的切身利益，事關(guān)國(guó)家改革發(fā)展穩(wěn)定的全局。土地管理制度深化改革問(wèn)題具有根源性的特點(diǎn)，牽涉著相關(guān)各方的諸多利益，既有農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展問(wèn)題，又有社會(huì)轉(zhuǎn)型和工業(yè)化、信息化、城市化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的問(wèn)題，更有解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的問(wèn)題，是一項(xiàng)牽一發(fā)而動(dòng)全身、利益格局調(diào)整十分復(fù)雜的改革。因此，其改革的標(biāo)志性、引領(lǐng)性、全局性特點(diǎn)十分突出，應(yīng)著眼全局，建立健全黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工協(xié)作、群眾廣泛參與的工作機(jī)制，確保依法規(guī)范推進(jìn)。中國(guó)土地管理法律制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著密切的深層次聯(lián)系，特別是土地管理制度改革是國(guó)家行為，應(yīng)堅(jiān)持由中央部署和進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)，也需要積極借助市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，積極推進(jìn)中國(guó)土地治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[3]因此，全面深化土地管理法律制度改革，特別是明確農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度，應(yīng)充分考慮現(xiàn)實(shí)與可能、政策與法律、國(guó)家集體和個(gè)人之間的平衡，并且科學(xué)評(píng)估其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)與影響。

二、新常態(tài)新變化呼喚著以使用權(quán)為核心的農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新

農(nóng)村集體土地所有權(quán)是國(guó)家管理農(nóng)村社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的一種形式。“土地的集體所有并不僅僅反映一種單純的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，作為一種地權(quán)劃分方式，它是種種復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系的一個(gè)集結(jié)，反映了國(guó)家對(duì)于農(nóng)村啟動(dòng)全面治理的過(guò)程?！盵4]中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)包含著占有、使用、收益、處置等多項(xiàng)子權(quán)利，但每一項(xiàng)大的權(quán)利之下又可細(xì)分為多項(xiàng)具體權(quán)利。各項(xiàng)權(quán)利如何設(shè)置，以及在不同主體之間如何科學(xué)分配，這對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度的公平與效率都有著重大影響。當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)了許多新的階段性特征，農(nóng)村土地制度所處的宏觀背景和微觀基礎(chǔ)都在發(fā)生深刻變化，特別是以使用權(quán)為核心的農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度創(chuàng)新的必要性和重要性更加凸顯。在農(nóng)村土地集體所有、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)為基本框架的體制下，具體表現(xiàn)為實(shí)行農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制”的土地經(jīng)營(yíng)模式正逐步向“集體所有，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)、合作社經(jīng)營(yíng)、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)”等多種模式并存的方向發(fā)展。這種制度上的悄然變遷到一定程度，就需要政策和法律作出積極回應(yīng)。目前的基本方向是：構(gòu)建以集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營(yíng)為特征，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的新型農(nóng)村土地使用權(quán)制度。從其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，世界許多國(guó)家和地區(qū)的農(nóng)村土地使用權(quán)制度的實(shí)踐都表明，通過(guò)法律手段對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)制度進(jìn)行創(chuàng)新，已經(jīng)成為各國(guó)依法管理土地使用權(quán)的共同經(jīng)驗(yàn)。不少國(guó)家在相對(duì)完備的土地使用權(quán)立法指引下，通過(guò)建立土地使用權(quán)監(jiān)管的有效機(jī)制，使土地使用權(quán)獲得充分的法律保障，為土地資源的科學(xué)保護(hù)與可持續(xù)性發(fā)展提供了法律支撐。

新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷主要經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段是土地改革時(shí)期，這一時(shí)期農(nóng)村土地制度的基本特征是“私有私營(yíng)”。第二階段是農(nóng)業(yè)合作化后和人民公社時(shí)期，農(nóng)村土地制度的基本特征是“公有公營(yíng)”。第三階段是改革開放以來(lái)，農(nóng)村土地制度的基本特征是“公有私營(yíng)”?？v觀這三個(gè)主要階段農(nóng)村土地使用權(quán)制度的變遷，從保障農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效來(lái)說(shuō)，要取得農(nóng)民、村集體和國(guó)家三者效益最大化，實(shí)行農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度創(chuàng)新，明確農(nóng)村集體土地使用權(quán)由農(nóng)民享有，無(wú)疑是最佳方案的選擇。在第一和第三階段尤其是制度變革的初期，盡管農(nóng)村土地所有權(quán)的制度安排不同，但在農(nóng)村土地私營(yíng)模式下，都實(shí)現(xiàn)了充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地的積極性、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平和增加農(nóng)民收入等目標(biāo)。農(nóng)村集體土地實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民個(gè)人或家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，是經(jīng)過(guò)歷史檢驗(yàn)最具效率的農(nóng)村土地使用權(quán)制度。正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)充分表明，農(nóng)村土地公有私營(yíng)是符合中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特征、符合國(guó)情的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)模式，應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期堅(jiān)持并不斷發(fā)展創(chuàng)新。

公有私營(yíng)為解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力提供了一個(gè)彈性很大的制度空間。農(nóng)村土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)，使公有私營(yíng)的效率得到了充分發(fā)揮。公有私營(yíng)體制下的農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度具有多樣化的選擇余地，即除了農(nóng)戶家庭土地承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制外，還存在諸如集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)新經(jīng)營(yíng)方式的多種選項(xiàng)。特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力的絕對(duì)數(shù)量和相對(duì)比重都大幅下降，但由于大量農(nóng)村人口只實(shí)現(xiàn)了職業(yè)的轉(zhuǎn)換和居住地的轉(zhuǎn)移，并未實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變，使兼業(yè)經(jīng)營(yíng)成為中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的普遍現(xiàn)象。2012年，農(nóng)民工數(shù)量2.63億人，平均每個(gè)農(nóng)村家庭就有1個(gè)農(nóng)民工，農(nóng)村家庭的非農(nóng)兼業(yè)行為成為常態(tài)?！凹w所有、家庭承包、多元經(jīng)營(yíng)”已是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度創(chuàng)新的基本方向。上世紀(jì)90年代以前，農(nóng)村家庭大部分沒(méi)有非農(nóng)就業(yè)，農(nóng)村土地使用權(quán)的承包者與經(jīng)營(yíng)者高度統(tǒng)一，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)既沒(méi)有區(qū)分的必要，也沒(méi)有分離的價(jià)值，農(nóng)村土地集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)的“兩權(quán)分置”制度安排已經(jīng)能夠很好地適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的需要，并且是兼顧國(guó)家、集體和農(nóng)民土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)的有效制度設(shè)定。但在農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)裝備水平不斷提高，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)已成必然趨勢(shì)的新形勢(shì)下，集體土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分置”就很有必要和可能了。就必要性而言，與大量農(nóng)民兼業(yè)經(jīng)營(yíng)相比，專業(yè)化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)有更高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。從可能性而言，近年來(lái)農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和涉農(nóng)企業(yè)加快發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)比例快速上升，而且能夠讓農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中都受益，②這就使農(nóng)戶承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分置”在實(shí)踐中日益成為新常態(tài)。

土地與勞動(dòng)力、資本、創(chuàng)新等四大要素屬于供給側(cè)。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)增速下滑，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨諸多困難，市場(chǎng)需求不足是表象，供需錯(cuò)配是實(shí)質(zhì)。因此，以土地使用權(quán)為核心的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，關(guān)鍵是要充分發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)法治的調(diào)控、引領(lǐng)和規(guī)范作用，努力使市場(chǎng)在農(nóng)村集體土地使用權(quán)的資源配置中發(fā)揮決定性作用。③因此，應(yīng)堅(jiān)持通過(guò)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)特別是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，使要素實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，不斷提升包括農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和數(shù)量。積極優(yōu)化土地和資本配置，改革創(chuàng)新村集體土地制度的核心在于土地所有權(quán)、使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利的確權(quán)登記頒證，堅(jiān)持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和支持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向種植養(yǎng)殖專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。堅(jiān)持在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，積極運(yùn)用PPP模式，推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，構(gòu)建以“雙贏”或“多贏”為理念的合作發(fā)展機(jī)制，通過(guò)多措并舉實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。

三、實(shí)行“三權(quán)分置”是順應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要

“三權(quán)分置”是農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度改革創(chuàng)新的政策取向。提出“三權(quán)分置”的農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度創(chuàng)新，構(gòu)建集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度，前提是堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本制度長(zhǎng)久不變，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明晰相關(guān)制度的權(quán)益內(nèi)涵。這是對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度和農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的完善和發(fā)展，而不是背離?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，目的就是為了積極順應(yīng)發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)業(yè)盈利能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的需要。同時(shí)，也為農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)鋪平道路，為農(nóng)業(yè)享受更多的財(cái)政項(xiàng)目資助，扶持發(fā)展規(guī)?；?、專業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)奠定基礎(chǔ)。實(shí)質(zhì)而言，農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度實(shí)行“三權(quán)分置”的目的就是為加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)掃除體制機(jī)制上障礙。

“三權(quán)分置”既兼顧國(guó)家、集體、農(nóng)民各方利益，又是有效的所有權(quán)制度安排。推行“三權(quán)分置”，農(nóng)村土地集體所有的法定屬性不會(huì)變。但集體所有是一個(gè)彈性很大的制度空間。中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異性明顯，農(nóng)村土地集體所有的意義在不同區(qū)域差異很大。在廣東南海、浙江溫州、江蘇昆山等集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村土地集體所有權(quán)的“產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度”明顯高于其他地區(qū)。在承認(rèn)農(nóng)村家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，一些地方采取類似“反租倒包”的做法，對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的支配能力大大增強(qiáng)，一些地方農(nóng)村家庭土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)后退至僅保留獲取租金收益或股份分紅的權(quán)利。而大部分主要農(nóng)區(qū)和中西部地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，擁有的資源和支配力量不足，土地集體所有權(quán)大部分情況下處于虛置狀態(tài)，甚至一些地方出現(xiàn)局部土地人為撂荒的情況也較為普遍。

科學(xué)分置農(nóng)戶土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)是順應(yīng)加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的需要。應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展積累集聚的各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和結(jié)構(gòu)性矛盾，緩解或有效解決統(tǒng)籌保供給、保安全、保生態(tài)、保收入的問(wèn)題，深化改革已成必然。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一個(gè)包含諸多權(quán)利內(nèi)涵而且權(quán)能還在不斷豐富和拓展。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是典型的用益物權(quán)，在沒(méi)有發(fā)生權(quán)利分離的前提下，擁有法定的占有、經(jīng)營(yíng)、收益、處置等完整的權(quán)利形態(tài)；在承包與經(jīng)營(yíng)兩權(quán)分離之后，承包權(quán)則更多表現(xiàn)為占有和處置權(quán)，以及在此基礎(chǔ)上衍生出的如繼承權(quán)、退出權(quán)等多重權(quán)益，相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)更多表現(xiàn)為耕作、經(jīng)營(yíng)、收益以及入股權(quán)、抵押權(quán)等其他衍生的多重權(quán)益，使用的權(quán)利特性凸顯出來(lái)了。對(duì)國(guó)家而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)置直接影響甚至決定農(nóng)業(yè)的規(guī)模與績(jī)效，進(jìn)而影響國(guó)家糧食安全與重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，乃至農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和公平正義。對(duì)農(nóng)民而言，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)置不僅關(guān)系其經(jīng)營(yíng)權(quán)利的大小和土地所有權(quán)的穩(wěn)定性，而且將深刻影響其獲取土地的財(cái)產(chǎn)收益。實(shí)現(xiàn)加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、生產(chǎn)體系和產(chǎn)業(yè)體系的目標(biāo)，走上產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，深化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革已是必然的重點(diǎn)。因此，有必要實(shí)行承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，承包權(quán)主要體現(xiàn)為給農(nóng)戶承包土地所帶來(lái)財(cái)產(chǎn)收益，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值；經(jīng)營(yíng)權(quán)則通過(guò)在更大范圍內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)，能夠有效提高有限資源的市場(chǎng)配置效率，并由此發(fā)展出新型經(jīng)營(yíng)主體和多元化的土地經(jīng)營(yíng)方式，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素有序自由流動(dòng)、提高資源高效配置、市場(chǎng)深度融合，加快培育參與和引領(lǐng)農(nóng)業(yè)乃至更加廣泛領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的新優(yōu)勢(shì)。

四、法治建設(shè)先行是改革和健全農(nóng)村土地使用權(quán)制度的關(guān)鍵

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革的核心內(nèi)容是圍繞實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)這一目標(biāo)，按照“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的治國(guó)理政新理念，穩(wěn)步健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與到現(xiàn)代化進(jìn)程中來(lái)，共同分享現(xiàn)代化成果。主要是通過(guò)加強(qiáng)市場(chǎng)法律制度建設(shè)，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的所有權(quán)不可侵犯原則、契約自由原則和過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則等修改完善涉及城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制的法律法規(guī)，修改完善《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》，以及涉及物權(quán)、擔(dān)保、公司、投融資、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展規(guī)劃等方面的法律，制定公布《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條例》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償安置條例》等一批推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)的法律法規(guī)。確保依法引領(lǐng)、推進(jìn)和保障新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的加快構(gòu)建，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制等具體改革目標(biāo)加快實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)村土地使用權(quán)制度改革創(chuàng)新的重點(diǎn)是通過(guò)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等方式推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。規(guī)范和引導(dǎo)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、其他涉農(nóng)資金投入項(xiàng)目形成的資產(chǎn)折股量化給貧困村和貧困戶，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)收益扶貧。依法發(fā)展貧困地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作組織，引導(dǎo)規(guī)范貧困戶的土地、草原、林地經(jīng)營(yíng)權(quán)、旅游資源等入股，實(shí)現(xiàn)貧困人口就地就近脫貧致富。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)等。保障中央對(duì)農(nóng)村土地領(lǐng)域提出的一系列深化改革的具體目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，核心問(wèn)題是要在民商法與經(jīng)濟(jì)法和社會(huì)法方面進(jìn)行協(xié)同引領(lǐng)、規(guī)范和推進(jìn)。特別是農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作仍然在推進(jìn)之中，土地流轉(zhuǎn)中長(zhǎng)期存在著協(xié)議約定不全面、不規(guī)范，無(wú)序流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)協(xié)議約定期限過(guò)長(zhǎng)，承包戶在租種的土地上私搭亂建，承包戶種植的農(nóng)作物不符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)規(guī)劃等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題都還不同程度地存在著。尤其是農(nóng)村信貸實(shí)踐中還存在著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作受到法律不健全因素制約的問(wèn)題，主要是金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款因缺少法律的有效保障而慎貸；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)無(wú)法辨別土地權(quán)屬；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)較高的風(fēng)險(xiǎn)加大了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的難度；缺乏專業(yè)的耕地評(píng)估機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)難以準(zhǔn)確評(píng)估耕地的價(jià)值；尚未形成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，制約了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的公開公正規(guī)范運(yùn)行；農(nóng)戶抵押物管理難度較大，制約了金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)參與的積極性。解決好農(nóng)村土地管理的法治問(wèn)題，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，真正賦予農(nóng)民對(duì)承包地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，[5]完善法制是基礎(chǔ)，提高法治化水平是關(guān)鍵，實(shí)現(xiàn)在法治化環(huán)境下規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)是目標(biāo)。

五、農(nóng)村土地使用權(quán)制度的改革創(chuàng)新應(yīng)堅(jiān)持集體所有制

集體所有制是中國(guó)農(nóng)村土地制度的基礎(chǔ)，其使用權(quán)的改革創(chuàng)新不能偏離這一制度基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第6條規(guī)定：“社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第8條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！痹趹椃ê头傻幕A(chǔ)上解決農(nóng)村土地使用權(quán)制度改革創(chuàng)新的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)按照黨的十八屆三中全會(huì)決定的要求，圍繞加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系這個(gè)總目標(biāo)，強(qiáng)化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體用地使用權(quán)。為此，要“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”[6]有效推動(dòng)中國(guó)農(nóng)村土地制度由所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)并行分置”成功向所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)并行分置”發(fā)展，有利于進(jìn)一步完善中國(guó)農(nóng)村土地權(quán)能的配置，明確土地各項(xiàng)權(quán)能之間的權(quán)益關(guān)系，有利于提高農(nóng)村土地資源市場(chǎng)化配置和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率，拓寬家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等不同市場(chǎng)主體共同解決“三農(nóng)”問(wèn)題、共同發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的路徑，既有利于農(nóng)業(yè)積極順應(yīng)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，又有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，帶動(dòng)和解決農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)的發(fā)展，更為重要的是有利于有效實(shí)現(xiàn)向農(nóng)民轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民真正共享社會(huì)發(fā)展和土地增值帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)利益。

需要明確的是，賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，所抵押、擔(dān)保的只是農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)(承包經(jīng)營(yíng)權(quán))，只是用益物權(quán)，而不是所有權(quán)。用益物權(quán)的抵押、擔(dān)保不會(huì)改變土地集體所有的性質(zhì)。即使出現(xiàn)了抵押、擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)，所轉(zhuǎn)移的也只是合同約定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，轉(zhuǎn)移的只是土地使用權(quán)，對(duì)土地所有權(quán)沒(méi)有任何影響，更不會(huì)超越法律規(guī)定而改變農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)。早在2003年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》中就規(guī)定了“林地使用權(quán)可抵押、擔(dān)保、入股和作為合資、合作的出資或條件”。2008年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》中也規(guī)定：“林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可依法對(duì)擁有的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、入股、抵押?！绷值剡@方面的成功實(shí)踐已經(jīng)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置抵押、擔(dān)保權(quán)能提供了理論與實(shí)踐的支持，④但目前涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保等權(quán)能實(shí)現(xiàn)的法律法規(guī)還亟待健全，只有盡快完善和制定專門法律法規(guī)，才更加有利于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保等權(quán)能的順利實(shí)現(xiàn)，才更加有利于農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度的健全與規(guī)范運(yùn)行，才有利于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的加快構(gòu)建。

中國(guó)農(nóng)村集體土地問(wèn)題十分復(fù)雜。全面深化農(nóng)村土地制度改革，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和同步解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村等系列問(wèn)題，協(xié)調(diào)推進(jìn)中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持從中國(guó)全面深化改革、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和依法治國(guó)的實(shí)際出發(fā)，不斷探索創(chuàng)新中國(guó)土地治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法治模式與路徑；[7]應(yīng)在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，依法引領(lǐng)、規(guī)范、推進(jìn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，構(gòu)建所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的新機(jī)制。重點(diǎn)圍繞推進(jìn)農(nóng)民股份合作、賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能，積極探索賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、明晰產(chǎn)權(quán)歸屬、完善各項(xiàng)權(quán)能、激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能、建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)機(jī)制。[8]這不僅僅是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治問(wèn)題，更是一個(gè)系統(tǒng)的法治問(wèn)題。而改革和創(chuàng)新農(nóng)村土地所有權(quán)制度，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，真正使全國(guó)農(nóng)村人口都過(guò)上小康生活，是中國(guó)向世界貢獻(xiàn)解決國(guó)際社會(huì)發(fā)展面臨共同難題的國(guó)家治理體系和治理能力的大智慧，是農(nóng)村小法治蘊(yùn)含著大政治，更是法治文明建設(shè)的重要內(nèi)容。

六、“兩權(quán)”抵押貸款有利于積極盤活土地資產(chǎn)、激活和創(chuàng)新農(nóng)村金融

堅(jiān)持科學(xué)設(shè)置“兩權(quán)”的權(quán)能。我國(guó)農(nóng)業(yè)正處于由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和頻次都顯著增加，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)已是現(xiàn)實(shí)的必然選擇，新型農(nóng)戶和家庭農(nóng)場(chǎng)等市場(chǎng)化程度較高的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)盤活“兩權(quán)”存量資產(chǎn)、增強(qiáng)其投融資功能的現(xiàn)實(shí)需求比較強(qiáng)烈。按照法律和政策的規(guī)范，推進(jìn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”和鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)，積極落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的用益物權(quán)、真正賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，都迫切需要堅(jiān)持依法有序、自主自愿、穩(wěn)妥推進(jìn)、風(fēng)險(xiǎn)可控的原則，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村金融深化改革與創(chuàng)新發(fā)展，特別是要在總結(jié)基層改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)⑤基礎(chǔ)上，研究制定實(shí)現(xiàn)便捷有效抵押、安全規(guī)范注入信貸資金、建立健全風(fēng)險(xiǎn)排除和責(zé)任共擔(dān)機(jī)制等法律措施，積極穩(wěn)妥有序地推進(jìn)農(nóng)村土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”和農(nóng)民住房“財(cái)產(chǎn)權(quán)”(簡(jiǎn)稱“兩權(quán)”)的抵押貸款業(yè)務(wù)，建立健全“兩權(quán)”抵押貸款融資的常態(tài)化、法治化機(jī)制，規(guī)范有效地盤活農(nóng)村資源和農(nóng)戶資產(chǎn)、資金，保障農(nóng)戶有能力及時(shí)增加規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)的中長(zhǎng)期投入。為此，應(yīng)積極完善法律法規(guī)及制度保障措施，確保農(nóng)村土地制度改革和金融體制改革能積極適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，并依法引領(lǐng)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民不斷增收致富。

堅(jiān)持依法賦予“兩權(quán)”的抵押融資權(quán)能。權(quán)能是指權(quán)利的要素，包括權(quán)利的具體內(nèi)容、作用、實(shí)現(xiàn)方式等?！皟蓹?quán)”一旦具有了抵押融資的權(quán)能，“兩權(quán)”的權(quán)利人就可以充分體現(xiàn)意思自治，采取規(guī)范途徑，便捷順利地實(shí)現(xiàn)其抵押融資的目的和利益。這將有助于農(nóng)村土地資產(chǎn)的盤活、農(nóng)村土地資源效能的提升、農(nóng)戶資產(chǎn)投融資功能的實(shí)現(xiàn)，依法有序地推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式的創(chuàng)新，便捷有效地提高農(nóng)民貸款的可獲得性，有效解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、適度規(guī)?；l(fā)展的資金瓶頸問(wèn)題。因此，賦予“兩權(quán)”抵押融資權(quán)能，是明確農(nóng)民土地和房產(chǎn)用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和發(fā)展好農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與住房“財(cái)產(chǎn)權(quán)”的關(guān)鍵。為此，應(yīng)堅(jiān)持從法治層面引領(lǐng)和促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)把保護(hù)農(nóng)民土地與房產(chǎn)權(quán)益作為改革的重點(diǎn)之一，依法規(guī)范、引領(lǐng)和保障農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新與“兩權(quán)”抵押融資權(quán)能的運(yùn)行相適應(yīng)，創(chuàng)新和豐富貸款、擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控及糾紛解決的方式與途徑。相關(guān)法律應(yīng)重視健全抵押物處置和最低生活保障機(jī)制，鼓勵(lì)和支持金融機(jī)構(gòu)完善和豐富抵押物處置措施，在符合《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》相關(guān)規(guī)定，依法保證農(nóng)戶“承包權(quán)”和基本住房權(quán)利的前提下，可以依法采取法律允許和農(nóng)戶認(rèn)可的多種多樣的方式處置抵押物。相關(guān)法律應(yīng)積極完善配套的制度措施，加快推進(jìn)農(nóng)村“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”、“宅基地使用權(quán)”和農(nóng)戶“住房所有權(quán)”的確權(quán)登記和頒證等工作，支持引導(dǎo)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓，維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)、集體收益分配權(quán)和宅基地使用權(quán)；[9]加快推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)，健全《征信業(yè)管理?xiàng)l例》，將征信業(yè)務(wù)擴(kuò)大并覆蓋到“三農(nóng)”領(lǐng)域；制定頒布施行國(guó)家層面的產(chǎn)權(quán)交易法律，構(gòu)建和規(guī)范農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，遵循自愿、有償、等價(jià)、誠(chéng)實(shí)信用和公開、公平、公正的原則，規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，促進(jìn)公私資產(chǎn)資源的優(yōu)化配置，提高資產(chǎn)市場(chǎng)化營(yíng)運(yùn)效益；加大貨幣、財(cái)政、監(jiān)管和保險(xiǎn)保障等領(lǐng)域政策和法律措施的引領(lǐng)促進(jìn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)及相互配合與合力推進(jìn)的力度。

鼓勵(lì)多種措施保障“兩權(quán)”抵押融資權(quán)能順利實(shí)現(xiàn)。加大對(duì)經(jīng)營(yíng)規(guī)模適度的農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放貸款的支持力度，應(yīng)在堅(jiān)持于法有據(jù)、依法有序推進(jìn)的前提下，積極遵循試點(diǎn)先行⑥原則，探索和積累經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)步推廣復(fù)制成功經(jīng)驗(yàn)。但凡是涉及突破《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第184條、《中華人民共和擔(dān)保法》第37條等現(xiàn)行法律條款的改革措施，均應(yīng)先按法定程序提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)。在切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，堅(jiān)持“兩權(quán)”抵押貸款事項(xiàng)由農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體自主自愿申請(qǐng)，金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)和政府職能部門應(yīng)確保其知情權(quán)、參與權(quán)，并保證使其成為真正的受益者；堅(jiān)持慎重妥善處理好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、政府之間的關(guān)系；堅(jiān)持土地村集體所有的公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損、社會(huì)和諧穩(wěn)定不影響的底線。為此，政府的各項(xiàng)配套政策，法律規(guī)范、防范、調(diào)控和化解風(fēng)險(xiǎn)的措施等，都應(yīng)盡快跟進(jìn)并積極完善，特別是試點(diǎn)區(qū)域的政府應(yīng)重視運(yùn)用財(cái)政利息補(bǔ)貼、擔(dān)保公司支持、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)擔(dān)保、設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金等多種方式，健全“兩權(quán)”抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控、緩釋及損失補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，確保“兩權(quán)”抵押融資權(quán)能順利平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)。

七、重視健全規(guī)范以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資的法律

1995年施行的《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第34條規(guī)定，只有抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)可以抵押。而第37條則明確規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。另外，司法方面也有明確規(guī)定。最高人民法院《關(guān)于適用〈擔(dān)保法〉若干問(wèn)題的解釋》(法釋〔2000〕44號(hào))第52條規(guī)定：“當(dāng)事人以農(nóng)作物和與其尚未分離的土地使用權(quán)同時(shí)抵押的，土地使用權(quán)部分的抵押無(wú)效?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》(法釋〔2005〕6號(hào))第15條也規(guī)定：“承包方以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或者抵押債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效?！彪S著中國(guó)農(nóng)村人口的社會(huì)保障水平不斷提高，農(nóng)民進(jìn)城的途徑不斷豐富多樣，過(guò)去在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，為保證社員基本生活條件而確定的以戶為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的人人有份的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是從過(guò)去城市化水平還較低的社會(huì)實(shí)際出發(fā)設(shè)計(jì)的權(quán)能，具有明顯的社會(huì)保障和福利功能。如果法律允許以這種特殊的社會(huì)保障性權(quán)利作抵押，一旦抵押權(quán)人的權(quán)利依法實(shí)現(xiàn)，抵押人就可能喪失最基本的社會(huì)保障，直接危及其必要的生存條件，而引發(fā)嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題，所以法律規(guī)定不得以此作為抵押物融資。但現(xiàn)在中國(guó)農(nóng)村大部分地區(qū)的社會(huì)保障體系已經(jīng)得到了健全，保障能力顯著提高，特別是發(fā)展機(jī)會(huì)明顯增多，過(guò)去立法所基于的社會(huì)現(xiàn)實(shí)已經(jīng)發(fā)生很大變化。因此，適應(yīng)當(dāng)前和今后“三農(nóng)”發(fā)展的需要，有必要修改已經(jīng)制約生產(chǎn)力發(fā)展的法律，并重視增強(qiáng)法律對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)和促進(jìn)作用。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》已經(jīng)明確：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。”為此，《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》也應(yīng)修改相關(guān)禁止性規(guī)定，并制定相關(guān)保障措施。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)盡快制定穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的法律，為“實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位，積極培育新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”[10]提供法治保障。依法明確農(nóng)村土地“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”三權(quán)之間的關(guān)系，認(rèn)真推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記和頒證工作，為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)益、增加財(cái)產(chǎn)性收入提供法律保障，為便于“土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”開辟法律通道。依法確定土地的權(quán)屬關(guān)系，也是全面深化“三農(nóng)”改革所必須奠定的基礎(chǔ)。因此，相關(guān)法律修改不但是深化改革所亟需，而且對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的意義也非常重大。

重視完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的法律?！叭龣?quán)分置”和“允許抵押擔(dān)?！钡扰e措，是深化中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的系列制度創(chuàng)新。但根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第49條規(guī)定，只有“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?！薄吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第184條更是明確規(guī)定：土地所有權(quán)，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，除法律規(guī)定可以抵押的外，不得抵押。而第133條的規(guī)定則與《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定相一致：即“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，”依照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》等法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)，而林權(quán)、房屋所有權(quán)雖可抵押貸款，但既缺少相關(guān)的配套法律措施，相關(guān)的確權(quán)工作也沒(méi)有跟進(jìn)，實(shí)踐中的法律障礙很多?？梢?，中國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定只有“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押”，而絕大多數(shù)農(nóng)民通過(guò)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式”所取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，則不能進(jìn)行抵押融資。因此，保證農(nóng)民實(shí)現(xiàn)以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押獲得銀行貸款，則還需要修改完善《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》等相關(guān)法律，依法規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與抵押融資的法律關(guān)系及操作程序。既要保障和促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)民提供便捷的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款服務(wù)，也要明確農(nóng)戶無(wú)法償還銀行貸款，銀行行使以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的規(guī)范措施，并明確失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民基本生活權(quán)益保障與司法救濟(jì)和社會(huì)救濟(jì)途徑。

完善和規(guī)范農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估制度。健全農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制是農(nóng)地金融制度構(gòu)建的重中之重。[11]建議正在制定中的《中華人民共和國(guó)資產(chǎn)評(píng)估法》在評(píng)估行業(yè)中增加農(nóng)業(yè)部門，依法建立健全和規(guī)范農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估制度，為構(gòu)建土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的專業(yè)化評(píng)估服務(wù)機(jī)制奠定法治基礎(chǔ)，保障農(nóng)村普通農(nóng)戶和家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等主體以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的資產(chǎn)評(píng)估行為得到規(guī)范有序進(jìn)行。健全農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押資產(chǎn)依法規(guī)范處置機(jī)制。依法規(guī)范有效處置抵押資產(chǎn)是保障農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款健康發(fā)展的基礎(chǔ)，也是化解金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的有效救濟(jì)途徑?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》應(yīng)重視構(gòu)建農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押處置措施，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，明確地方政府依法承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，規(guī)范推進(jìn)抵押處置農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的再流轉(zhuǎn)，保障金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)得到有效化解。完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款容易受市場(chǎng)環(huán)境等多方面因素的影響，客觀上存在著較高的市場(chǎng)和政策法律風(fēng)險(xiǎn)。依法管控金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶農(nóng)企兩方面的風(fēng)險(xiǎn)是關(guān)鍵。因此，《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》等相關(guān)法律應(yīng)推動(dòng)地方政府建立風(fēng)險(xiǎn)的控制與補(bǔ)償機(jī)制，由政府和金融機(jī)構(gòu)共同建立農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)管控措施和補(bǔ)償基金，強(qiáng)化信貸雙方的道德風(fēng)險(xiǎn)管控和法律責(zé)任。

重視建設(shè)農(nóng)戶農(nóng)企的貸款信用擔(dān)保體系。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款屬于信用貸款，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款具有很多不可控的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)戶農(nóng)企的歷史信譽(yù)、產(chǎn)業(yè)前景、償還能力等是決定金融機(jī)構(gòu)貸款的主要因素。[12]因此，依法推進(jìn)農(nóng)民農(nóng)企的信用擔(dān)保體系建設(shè)具有基礎(chǔ)性作用。保障農(nóng)民農(nóng)企以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押順利獲得貸款，良好而有實(shí)力的信用支撐至關(guān)重要。各地政府應(yīng)引領(lǐng)、規(guī)范農(nóng)民農(nóng)企積極運(yùn)用銀行保函、商業(yè)信用證等傳統(tǒng)金融工具，還應(yīng)重視引導(dǎo)農(nóng)民農(nóng)企積極取得國(guó)際商務(wù)中普遍應(yīng)用的“備用信用證”(standby letters of credit SBLC，又稱擔(dān)保信用證)，為處于全面開放的國(guó)際大環(huán)境中的中國(guó)農(nóng)民農(nóng)企沿著“一帶一路”加快“走出去”發(fā)展，做大做強(qiáng)中國(guó)農(nóng)業(yè)，培養(yǎng)其國(guó)際合同履約擔(dān)保信用能力奠定基礎(chǔ)，為“三權(quán)分置”制度的深入實(shí)施拓展國(guó)際國(guó)內(nèi)空間，促進(jìn)中國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度不斷適應(yīng)生產(chǎn)力創(chuàng)新發(fā)展的需要。

注釋：

①中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》(中辦發(fā)〔2014〕61號(hào))明確的基本原則：堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，堅(jiān)持以改革為動(dòng)力，堅(jiān)持依法、自愿、有償，堅(jiān)持經(jīng)營(yíng)規(guī)模適度。

②湖北監(jiān)利是勞務(wù)輸出大縣，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、老齡化、土地粗放經(jīng)營(yíng)問(wèn)題突出。在浙江杭州當(dāng)面點(diǎn)師傅的湖北監(jiān)利農(nóng)民楊軍把父母請(qǐng)到了杭州，給他的包子鋪幫忙。兩口子在江浙打工10年了，包子鋪的生意挺好，可舍不得家里的那點(diǎn)兒責(zé)任田，只好讓父母過(guò)來(lái)幫忙。近幾年，監(jiān)利縣推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的一系列舉措逐漸打消了老楊的顧慮。去年晚稻收獲后，在村干部的見證下，老楊夫婦與昊天合作社簽訂土地入股耕種合同，之后便放心去杭州打工。監(jiān)利縣巧做“加減”法，在尊重農(nóng)民意愿的前提下大力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，讓想種地的人多種地，讓不愿種地的人安心在外發(fā)展，最終讓農(nóng)民更多地享受到土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的紅利。夏祥，宋從峰.湖北監(jiān)利讓想種地的人多種，不愿種的安心在外發(fā)展[N].人民日?qǐng)?bào)，2015-1-25(9)。

③有學(xué)者研究認(rèn)為，俄羅斯土地改革之所以沒(méi)有取得預(yù)期的效果，是由于俄羅斯迄今尚未形成一個(gè)有效的土地市場(chǎng)。長(zhǎng)期研究俄羅斯土地改革的西方學(xué)者斯蒂芬·K·威格瑞恩(Stephen K·Wegren)指出：“如果沒(méi)有一個(gè)高效的土地市場(chǎng)，土地改革就不會(huì)達(dá)到自身的目的?！苯⑼恋厥袌?chǎng)“目的是為了減少土地改革的國(guó)家干預(yù)模式的局限性，即把土地改革推向市場(chǎng)，讓其在市場(chǎng)的推動(dòng)下對(duì)土地改革形成反向沖擊力，從而把土地分配給真正需要和有效利用它們的人?！币簿褪?，通過(guò)土地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)土地資源合理而有效配置。黃軍甫.從《農(nóng)用土地流通法》看俄羅斯土地改革[J].俄羅斯研究，2002(3)。

④2014年，中央一號(hào)文件要求拓寬農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體融資渠道，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。湖南省漢壽縣3月18日出臺(tái)《漢壽縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款管理辦法》，在湖南省率先啟動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作，首筆土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款在常德市漢壽縣酉港鎮(zhèn)農(nóng)村信用社發(fā)放。酉港鎮(zhèn)辰陽(yáng)村從事水產(chǎn)養(yǎng)殖的陳德友用292畝水面10年的經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押，成功貸款50萬(wàn)元。周勉.湖南發(fā)放首筆土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-3-31(3)。

⑤黑龍江方正縣積極深化改革，推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款“一站式”服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了從五戶聯(lián)保的“互?；ブ钡椒蚱揠p方拿著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證即時(shí)辦理的“自主自助”式巨變。農(nóng)民持土地使用證和房產(chǎn)證到信用社申請(qǐng)，信貸員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村核實(shí)登記，信貸員與借款人、抵押人、共有人分別到國(guó)土資源局、住建局辦理抵押凍結(jié)手續(xù)后，回信用社辦理發(fā)放貸款。袁泉. 黑龍江方正縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)現(xiàn)“一站式”服務(wù)，從“互?；ブ钡健白灾髯灾盵N].人民日?qǐng)?bào)，2016-6-5(1)。

⑥根據(jù)國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2015〕45號(hào))規(guī)定，“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)是以縣(市、區(qū))行政區(qū)域?yàn)閱挝坏?。為了落?shí)這兩項(xiàng)改革試點(diǎn)任務(wù)，2016年3月15日，中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合制定了《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》和《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣(市、區(qū))名單》。同日，中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合制定了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》和《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣(市、區(qū))名單》。

[1]徐漢明．馬恩土地股份產(chǎn)權(quán)理論及其現(xiàn)實(shí)意義——《農(nóng)民土地持有權(quán)制度》理論模型之一[N]．法制日?qǐng)?bào)，2014-7-2(6).

[2]錢忠好．中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷和創(chuàng)新研究(續(xù))[M]．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005.260-264.

[3]王立彬．我國(guó)農(nóng)村土地使用制度改革方向已明確[N]．新疆日?qǐng)?bào)，2014-1-6 (2).

[4]趙曉力．通過(guò)合同的治理——80年代以來(lái)中國(guó)基層法院對(duì)農(nóng)村承包合同的處理[J]．中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2000,(2).

[5]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[N]．人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16(1).

[6]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[N]．人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16(1).

[7]顧華詳．論絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶與中國(guó)法治建設(shè)[J]．湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2014,(6).

[8]新華社北京9月29日電．習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議強(qiáng)調(diào)：嚴(yán)把改革方案質(zhì)量關(guān)督察關(guān)，確保改革改有所進(jìn)改有所成[N]．人民日?qǐng)?bào)，2014-9-30(1).

[9]中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-3-18(1).

[10]中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳．關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見[N]．人民日?qǐng)?bào)，2014-11-21(3).

[11]惠獻(xiàn)波．農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)踐探索——一個(gè)文獻(xiàn)綜述[J]．湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2014,(3).

[12]羅崢．健全農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款配套制度[N]．人民日?qǐng)?bào)，2016-1-14(7).

(責(zé)任編輯：輝 龍)

2016-06-07

顧華詳(1967-)，男，江蘇海安人，新疆優(yōu)秀法學(xué)家(首屆)，中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì)全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室社會(huì)事業(yè)和文化體制改革處處長(zhǎng)，新疆師范大學(xué)法學(xué)院客座教授、碩導(dǎo)，主要研究方向：民商法學(xué)、比較法學(xué)。

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1672-1071(2016)04-0066-10