齊恩平，徐 捷

（天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院，天津 300134）

物權(quán)法視角下的“街區(qū)制”政策

齊恩平，徐 捷

（天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院，天津 300134）

“街區(qū)制”政策的出臺，在民眾中引起了強烈的反響。民眾從安全、小區(qū)環(huán)境等方面表示了極大的擔憂。其中最大的反對意見在于“街區(qū)制”政策違反了現(xiàn)行物權(quán)法的有關(guān)規(guī)定，是對業(yè)主物權(quán)的干涉。從我國歷史發(fā)展來看，國家政策與法律是密不可分的。法律化的政策可以直接介入私權(quán)，非法律化的政策亦有多種途徑參與到法律的適用中去。非法律化的“街區(qū)制”政策可以“公共利益”的名義對公民物權(quán)發(fā)生影響，但應(yīng)在符合法治和私權(quán)自治的理念下，從“合法性原則”和“比例原則”出發(fā)，謹慎審視“街區(qū)制”政策介入物權(quán)的限度，以保護民事權(quán)利。

“街區(qū)制”政策；政策介入法律；限度界定

引言

2016年2月6日《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（以下簡稱《城市規(guī)劃意見》）的印發(fā)，將“街區(qū)制”這一新名詞推進公眾的視野，引起了社會的強烈反響。根據(jù)該《城市規(guī)劃意見》，我國現(xiàn)有的小區(qū)和單位大院都是封閉式的，大量封閉的地塊不僅阻礙了交通網(wǎng)絡(luò)，也使得大量空地閑置，造成資源上的浪費。為了方便民眾的出行，增加路網(wǎng)的密度，實現(xiàn)物盡其用的目的，今后城市中的新增小區(qū)和單位原則上不再以封閉式的形式出現(xiàn)；已存在的，要逐步改變?yōu)殚_放模式。這一意見的出臺引起了社會的熱議，民眾分別從人身財產(chǎn)安全問題、噪音環(huán)境公害問題、停車位綠地等公共資源占用問題等角度出發(fā)，表達了對推廣“街區(qū)制”的擔憂。其中最主要的爭論在于，該意見中“街區(qū)制”的推廣是否是對業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)的侵犯。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，除了對小區(qū)中專有部分的所有權(quán)外，小區(qū)業(yè)主對小區(qū)中的公共空間同樣享有自由使用、收益的權(quán)利。也就是說，小區(qū)中的道路和綠地等，都屬業(yè)主共有，業(yè)主對公共空間的利用等行為，是基于共同的意志，任何人不得隨意干涉。那么，旨在改變小區(qū)建設(shè)模式的“街區(qū)制”政策是否侵犯了物權(quán)法所保護的私人權(quán)利？政府可否依據(jù)《城市規(guī)劃意見》單方面決定拆除小區(qū)的圍墻？國家政策介入私人權(quán)利的界限如何界定？這一系列的問題都亟待解決。

1 “街區(qū)制”政策的屬性

《城市規(guī)劃意見》就其本質(zhì)而言，應(yīng)歸屬于國家政策范疇。所謂國家政策，在我國歷史和當前現(xiàn)實情況下，用法具有多層次、多用途、多含義的特點。[1]根據(jù)國家政策的一般含義并結(jié)合我國的現(xiàn)實，國家政策可定義為：中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和國家機關(guān)，為解決國內(nèi)外事務(wù)中發(fā)生的現(xiàn)實問題，設(shè)定預(yù)期目的以引導(dǎo)社會發(fā)展動向而確立的一系列方針、路線、原則的總稱。[2]

國家政策作為國家干預(yù)社會事務(wù)的調(diào)控手段，在立法和司法活動中具有重要地位，一般來說具有類似于制定法的特征，即國家意志性、普遍性、規(guī)范性。在政策出臺的目的上，還要求政策具有公益屬性。就“街區(qū)制”政策而言，該政策的制定主體為中共中央、國務(wù)院，其代表國家行使權(quán)力，通過其制定的、適用于全社會的政策，具備國家主導(dǎo)性，充分體現(xiàn)了國家意志。其次，“街區(qū)制”政策適用于全國范圍，不僅僅調(diào)整個人的具體行為，具有普遍適用性。第三，“街區(qū)制”政策約束的是城市規(guī)劃中建立小區(qū)、大院的行為，以“原則上不再建設(shè)封閉性小區(qū)”、“原有封閉小區(qū)要逐步打開”的內(nèi)容以期民眾遵守，體現(xiàn)出該政策的規(guī)范性。最后，“街區(qū)制”政策的頒布，源于因城市建筑規(guī)模過大而引發(fā)的交通堵塞的城市病。該問題的出現(xiàn)是由我國增速過快的城市化進程與落后的交通網(wǎng)絡(luò)之間的矛盾帶來的。這一問題關(guān)乎到民眾的日常生活，具有明顯的公共屬性。

雖然國家政策和法律都被賦予社會管理的職能，并在價值取向上，共同體現(xiàn)社會有關(guān)公平正義的要求，但國家政策并不同于法律。相比法律而言，國家政策具有適時性的特點。政策代表的國家意志并不一定是經(jīng)過嚴格的法定程序通過的，在制定主體上也并非是具有立法權(quán)限的法定機關(guān)。因不需要法定主體經(jīng)過嚴格的法定程序制定，使得國家政策具有相當?shù)淖儎有裕琜3]其反映的內(nèi)容往往是某一階段經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求，這一特點賦予了國家政策在制定上的創(chuàng)造性優(yōu)勢。國家政策對市民社會的運作提供了一種目標和思路，是政府對市民社會進行改造的政治措施。其目的就是解決一定時期內(nèi)社會活動進行中出現(xiàn)的現(xiàn)實問題，使民眾不斷能動地改進生產(chǎn)生活，以推動社會的發(fā)展。其意圖解決的這些問題往往帶有現(xiàn)實緊迫性，相比在制定上耗時耗力的法律，對問題的反應(yīng)更為迅速的國家政策更能適應(yīng)變化萬千的社會條件。就“街區(qū)制”政策的頒布來說，該問題的出現(xiàn)是由我國增速過快的城市化進程與落后的交通網(wǎng)絡(luò)之間的矛盾帶來的?！敖謪^(qū)制”政策的出臺無疑迎合了時代的需求、滿足人們的出行需要。并且在解決方法上引入在歐美發(fā)展成熟的街區(qū)式住宅，改變城市建筑盲目擴張的發(fā)展模式，并引導(dǎo)城市建設(shè)向著開放宜居的現(xiàn)代化方向發(fā)展。

2 “街區(qū)制”政策對物權(quán)的介入

2.1 國家政策介入法律的一般性分析

2.1.1 理論支持：國家政策與法律背后的國家治理邏輯

在我國兩千多年的封建專制統(tǒng)治中，政治和法律往往是不分家的。法律就是政治統(tǒng)治的工具，沒有獨立性。這是由我國獨特的文化傳統(tǒng)所造成的。在新中國成立初期，中央政府廢除了建國前的六法全書，并進一步明確在當前我國法律制度還不健全的現(xiàn)實條件下，應(yīng)以體現(xiàn)新民主主義的國家政策為司法機關(guān)的辦案原則。在之后很長一段時間里，法律與政策領(lǐng)導(dǎo)的群眾運動形成有機的互動關(guān)系，法律為群眾運動服務(wù)，群眾運動促進法律發(fā)展，[4]使得政策在法律制定中起到?jīng)Q定性的作用。雖然在1954年憲法制定時期，法學(xué)界學(xué)者主張黨政工作要符合法制原則，反對政策在法律之上靈活運用。隨著“文化大革命”運動的興起，這種觀點很快就遭到批判，“法律必須服從黨的政策”的觀點又重新代表了法學(xué)界的聲音。在十一屆三中全會后，黨中央糾正了“文化大革命”運動中的錯誤思想，認為法律和國家政策既有區(qū)別又有聯(lián)系：一方面政策與法律有著相同的價值追求，都是對社會公平和正義的追求，都是實現(xiàn)黨和政府對社會事務(wù)的控制和管理的手段，有統(tǒng)一的職能；另一方面制定法律不可避免地要受到政策的影響，政策目標在社會生活中的實現(xiàn)也需要法律的保障。[4]縱觀學(xué)者們關(guān)于我國政策與法律關(guān)系爭論的歷史，可以發(fā)現(xiàn)，二者的關(guān)系是相互交融、密不可分的。[5]

在我國，國家政策的范圍非常廣泛，在表現(xiàn)形式上也多種多樣。既可以體現(xiàn)在法律法規(guī)中，亦可以存在于黨和國家的決議、通知等非立法性法律文件中。[2]政策的制定在很大程度上依賴于執(zhí)政者的觀察和理念，或者說政策是執(zhí)政者實現(xiàn)自身統(tǒng)治的手段，處于公權(quán)力的管制之下。這一點從中文文義中就可以看出。“政策”由“政”“策”二字組成，所謂“政”即統(tǒng)治，而“策”則代表著謀略。所以說“政策”即有管理國家一切行為的謀略的意思。故有學(xué)者認為，政策即是對于管理國家事務(wù)意欲實現(xiàn)的目的、以及達成目的所需手段的系列決定，體現(xiàn)的是政治家的意志。[6]可見，雖然國家政策是由社會問題催生的產(chǎn)物，也要求政策制定主體基于公共利益的需求制定政策。但問題是怎樣的、又該如何去解決等等一系列問題，總不可避免地加入制定者的價值追求。[7]而“法律”同樣也體現(xiàn)著國家的意志。從這一點來看，國家政策和法律在內(nèi)容和形式上具有統(tǒng)一性。[2]換句話說，法律實際上是國家政策的主要表現(xiàn)形式之一，法律規(guī)定的內(nèi)容包含在國家政策之中。但不可就此認為“法律的中立性是個偽命題”，這一結(jié)論的得出是將法律規(guī)則制定中的價值衡量因素和因果關(guān)系孤立進行考察的結(jié)果，是欠妥當?shù)?。法律不是政策實現(xiàn)的工具。雖然從歷史上來看，我國的政策早于法律發(fā)生，法律一度受制于政策，但在現(xiàn)今的法治社會，法律與政策是有一定界限的。法律的制定雖源于政策，但一經(jīng)制定即具有獨立的價值，政策不可僭越，非經(jīng)法定程序和事由不得改變法律。

綜上，法律規(guī)定實際上也是圍繞政策制定的，反映政策的核心內(nèi)容；政策的實行和具體化，則是通過法律的頒布來確定的，是政策的定型?！敖謪^(qū)制”政策作為旨在影響城市規(guī)劃、實現(xiàn)執(zhí)政者理念的調(diào)控手段，自然會涉及到物權(quán)法調(diào)整的領(lǐng)域，以期通過政策的頒布影響法律，實現(xiàn)對社會進行管理的目標。

2.1.2 現(xiàn)實路徑：國家政策在法律中的適用

除了在理論上，政策可以在法律中找到自己的影子之外，從現(xiàn)實情況來看，國家政策還可以通過“法律化”的途徑與法律相互融合，或者通過司法解釋、法律推理等途徑對私權(quán)產(chǎn)生影響。

國家政策“法律化”即是指國家政策通過立法者的立法權(quán)限，將其內(nèi)容通過法律予以實現(xiàn)。[8]社會的現(xiàn)代化，都是由一定的政治集團提出設(shè)想而后付諸實現(xiàn)。政府因其區(qū)別于其他組織的國家管理權(quán)，使得自己的決議可以強制社會全體執(zhí)行。[9]國家以文件、意見等形式表達自己的政策立場，從而起到影響立法的作用。例如在我國社會主義制度背景下，土地實行公有制，農(nóng)村土地即為集體所有。根據(jù)1958年中共中央發(fā)布的決議，人民公社制度在我國建立起來，意欲發(fā)揮集體優(yōu)勢。但在實施過程中，農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性受到損害。因此國家調(diào)整了方針政策，將土地從原先的人民公社體制下的“集體所有，集體使用”逐步改革為“集體所有，個人使用”，這一政策調(diào)整的結(jié)果在物權(quán)法中得到充分體現(xiàn)。[10]《物權(quán)法》在第十一章和第十三章獨創(chuàng)性地規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，將中共中央有關(guān)農(nóng)村土地的政策寫入法律，農(nóng)戶的“個人使用權(quán)”明確規(guī)定為用益物權(quán)，保護了農(nóng)戶利益，亦使國家政策得到實施。

沒有通過“政策法律化”的國家政策則通過以下兩種方式對私權(quán)產(chǎn)生影響：司法解釋或者法律適用。第一，司法解釋的途徑：人大常委會賦予最高人民法院進行司法解釋的權(quán)力。最高人民法院總結(jié)審判實踐中的工作經(jīng)驗，將應(yīng)用法律時出現(xiàn)的具體問題類型化為司法解釋，為法官正確貫徹執(zhí)行法律提供了重要依據(jù)。[11]最高人民法院并不是憑空解釋法律，而是與國家管理相同步，司法解釋不免受到國家政策的影響。例如，在《物權(quán)法》司法解釋（一）記者發(fā)布會中，最高法院民一庭庭長就提到該司法解釋是為貫徹《推進依法治國若干重大問題的決定》，健全產(chǎn)權(quán)保護，實現(xiàn)公民權(quán)利。當然，司法解釋也不是對政策進行盲從，兩者的影響是相互的，司法解釋也可能從自己的角度影響政策的走向。第二，法律適用的途徑：法律的穩(wěn)定性要求制定于過去時間的制度不得任意修改，隨著時間的推移，規(guī)則可能不適應(yīng)變化的社會，法律的這種時滯性以及語言表達上的抽象性，使得“法律不經(jīng)解釋不能適用”。司法解釋并非是空洞的、無依據(jù)的。司法解釋的過程更像是一種價值的判斷，在此意義上說法律適用的過程并不是依賴于智力的嚴格推理過程，而是有政治目的的利益衡量過程，[12]以民眾為基礎(chǔ)的國家政策成為一大考量因素。并且在法律沒有規(guī)定但法律必須為案件做出裁判時，國家政策也擔當起填補法律漏洞的重任。

2.2 “街區(qū)制”政策介入物權(quán)的途徑分析

《城市規(guī)劃意見》引導(dǎo)城市規(guī)劃向著“街區(qū)制”的方向發(fā)展，改變我國城市中封閉式住宅區(qū)占地過大的現(xiàn)狀。民眾在網(wǎng)文中將其戲稱為“拆墻”運動，認為：根據(jù)《物權(quán)法》第73條的規(guī)定，小區(qū)公共部分歸屬于業(yè)主共有，是業(yè)主的財產(chǎn)權(quán)利；并且這些共有部分都已計算在買賣房屋的價款中，業(yè)主支付了相應(yīng)的對價，當然享有權(quán)利決定公共部分的使用，故政府推行街區(qū)制是違反物權(quán)法的。[13]僅從表面上看，《城市規(guī)劃意見》的內(nèi)容的確違背了物權(quán)法的規(guī)定，但實際上不能簡單地認定這一政策的出臺違反物權(quán)法，是否違法關(guān)鍵在于如何進行推廣。[14]該政策中涉及到的住宅小區(qū)中的私人權(quán)利可以分兩部分來解析：第一部分為對今后獲得建設(shè)用地使用權(quán)的開發(fā)商權(quán)利的限制。盡管對于開發(fā)商從國家取得建設(shè)用地使用權(quán)的行為，應(yīng)歸屬于行政行為還是民事行為的問題，學(xué)者存在著爭議，[15]但對這部分權(quán)利國家可以通過合同或者是行政審批對開發(fā)商使用土地的行為予以規(guī)制，以達到推廣街區(qū)制的目的。故對這一部分權(quán)利的限制，本文不做過多的討論。第二部分為對已存在的封閉小區(qū)業(yè)主的物權(quán)限制。這一部分權(quán)利，如果通過與業(yè)主協(xié)商的方式推行，顯然是既合法又合情合理的；但問題在于“街區(qū)制”政策是否可以強制推行。

如前所述，國家政策可以通過立法、司法解釋、法律適用等多種方式滲透于法律之中，對私權(quán)產(chǎn)生影響。就“街區(qū)制”政策而言，其在表現(xiàn)形式上為規(guī)范性行政文件，屬于非法律化的國家政策，故“街區(qū)制”政策只能通過法律適用的途徑實現(xiàn)對物權(quán)的介入。小區(qū)的公共空間歸屬于業(yè)主所有，體現(xiàn)為私人財產(chǎn)權(quán)。財產(chǎn)權(quán)不可侵犯，自法國《人權(quán)宣言》起就成為近代民法的基礎(chǔ)，在2007年制定的物權(quán)法中也得到了確認。但任何權(quán)利都不是絕對的，在財產(chǎn)權(quán)取得的同時也附加了限制。根據(jù)《物權(quán)法》第7條及第42條的規(guī)定，國家可以“公共利益”為目的限制物權(quán)的行使，甚至對個人、單位的所有物進行征收。那么，政府可否基于征收征用的規(guī)定，以“公共利益”的名義單方面決定拆除小區(qū)圍墻？

3 “街區(qū)制”政策介入物權(quán)的限度界定

3.1 “街區(qū)制”政策介入物權(quán)限度的理論分析

3.1.1 法治理念的應(yīng)有之意

法律產(chǎn)生和適用過程中與國家政策有著千絲萬縷的聯(lián)系，但是并不是所有的國家政策都可以法律化或者在法律適用中發(fā)揮作用。法律不是萬能的，政策的法律化也不能泛化，政策應(yīng)位于法律之下，符合法治的要求。

國家政策在我國歷史上一直扮演著重要角色，經(jīng)過幾次理論上的研討和斗爭，“法治”的理念才最終確立下來。法治起源于西方，內(nèi)涵極其豐富，有關(guān)法治最經(jīng)典的論述是亞里士多德在《政治學(xué)》中的描述，他認為法治應(yīng)包含兩個層次的含義：社會全體應(yīng)當遵守已經(jīng)制定的法律，而得到遵守的法律應(yīng)當是符合社會公平正義價值的良好的法律。我國的法律在制定上不可避免地受到國家政策的影響，但經(jīng)過嚴格程序確定下來的法律規(guī)則一旦生成就具有權(quán)威性，擁有自身獨立的價值?！胺ㄖ巍币蟮摹捌毡榉摹碑斎话ㄕ趦?nèi)，也即雖然國家政策是為了解決現(xiàn)實問題制定的緊急措施，但這種措施在法律秩序的價值等級序列中表現(xiàn)為一種低于法律安全和正義的價值。[16]489新制定的國家政策必須受到現(xiàn)有法律規(guī)則的制約，依照法律規(guī)定的程序，符合法律內(nèi)容。從法律淵源上來說，非法律化的國家政策位列于法律之后，是非正式的法律淵源，在適用上也是有條件的。[17]只有在實在是法律模棱兩可或者未做規(guī)定的情形下，才可以成為法官進行裁判的依據(jù)，并且對于違背基本正義標準的國家政策，法官可以拒絕適用。[16]488

3.1.2 私權(quán)自治的必然要求

在私法領(lǐng)域，私權(quán)自治是最重要的原則，始終貫穿于民法規(guī)范當中，滿足了私權(quán)主體保護自身利益的需要?！叭说囊庵究梢砸榔渥陨淼姆▌t去創(chuàng)設(shè)自己的權(quán)利義務(wù)，當事人的意志不僅是權(quán)利義務(wù)的淵源，而且是其發(fā)生的根據(jù)。”[18]公權(quán)力亦來源于私權(quán)利，正如《社會契約論》中所闡述的，人們通過向國家出讓自己的一小部分權(quán)利的方式，來保護自己的更多的利益。故公權(quán)力與私權(quán)利不是對立的，在看似以“限制私權(quán)的行使”而存在的表面下，隱藏的是“保衛(wèi)私權(quán)”的真面目。但由于自私的本性，權(quán)利都有不斷擴張的趨勢，過于關(guān)注個人利益的追求就會忽視社會和他人利益，造成社會不公的現(xiàn)象。人需要社會交往，因為它使其生活具有意義、使其避免陷于孤寂之中。為了公共生活的和諧統(tǒng)一，就應(yīng)將他人的利益和社會的利益考慮進去，對個人行為施以一定的道德限制和法律約束。[16]7這一限制的正當理由便是“公共利益”。以社會福祉為核心的國家政策，就有了介入私權(quán)、維護社會和諧發(fā)展的正當性。

各國的法律都以“公共利益”作為限制私權(quán)的合法性基礎(chǔ)。應(yīng)該認識到國家政策內(nèi)涵的“公共利益”與個人權(quán)利不是完全對立的，[19]維護私權(quán)本身也體現(xiàn)著“公共利益”的要求。所以國家政策的推行也要控制在一定的范圍之內(nèi)，在私權(quán)利與公共利益發(fā)生沖突時，要謹慎進行衡量，尤其是涉及到私人最基本權(quán)利的時候?！皺?quán)利不能被所有社會目標所壓倒”，[20]公共利益也不總是優(yōu)先于私權(quán)得以實現(xiàn)，國家政策不能以任意的理由介入私權(quán)，限制私權(quán)的行使。私權(quán)自治同樣是公權(quán)力意欲達成的目標，國家政策的實施不得逾越權(quán)利的邊界。

3.2 “街區(qū)制”政策介入物權(quán)限度的判斷標準

政策以其制定程序上的簡便性、調(diào)整范圍的廣泛性和適用上的經(jīng)濟可行性，在解決社會沖突矛盾時得到廣泛的應(yīng)用。為了避免政策介入私權(quán)的泛化，依據(jù)法治和私權(quán)自治理念的要求，政策的實施也應(yīng)限制在一定范圍之內(nèi)。[21]具體判斷政策的實施是否合理，還應(yīng)遵循以下兩個原則。

3.2.1 合法性原則

所有權(quán)是公民的基本財產(chǎn)權(quán)利，從各國的立法例中可以看到這項權(quán)利都是由憲法予以保障的?；趯降淖非螅珯?quán)力可以對公民的基本權(quán)利進行一定的限制，但必須以合法性原則為限，具體包含實質(zhì)要件和程序要件。

在實質(zhì)要件上，合法性原則要求對公民基本權(quán)利的限制以公共利益為限。但由于對“公共利益”本身含義的不確定，具體的適用猶如駕馭一匹難以馴服的野馬。我國憲法和法律并沒有對公共利益加以規(guī)定，有關(guān)內(nèi)容還需要予以完善。在臺灣地區(qū)的“土地征收條例”中，公共利益被類型化為10項內(nèi)容，其中包括國防、交通、水利、教科文衛(wèi)等事業(yè)。[22]從“公共利益”的角度出發(fā)來看，“街區(qū)制”政策是具有公益性的。《城市規(guī)劃意見》指出，“街區(qū)制”政策的頒布，源于因城市建筑規(guī)模過大而引發(fā)的交通堵塞的城市病。的確，自1979年以來，伴隨著工業(yè)化進程的加速，我國城市化進程呈現(xiàn)出起點低、速度快的特點。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》的數(shù)據(jù)，從1978年到2013年，城鎮(zhèn)常住人口，從1.7億已然增加到7.3億人，城市化率提升到53.7%。北上廣等經(jīng)濟發(fā)展勢頭迅猛的城市群地區(qū)，更是以2.8%的國土面積聚集了18%的人口。過快的人口聚集速度導(dǎo)致對交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)展需求的增加，[23]而占地過大的小區(qū)、工廠、政府大院，阻隔了交通網(wǎng)絡(luò)的流動性，加劇了城市擁堵程度。在此背景下，“街區(qū)制”政策的出臺旨在通過對城市建設(shè)的限制，疏通交通道路，解決民眾日常出行問題，具有明顯的公益目的，符合合法性的實質(zhì)性要件。

在程序要件上，合法性原則體現(xiàn)在需要遵循相應(yīng)的程序，有正當?shù)姆梢罁?jù)。即使在法律和行政法規(guī)中有據(jù)可循，也還應(yīng)當通過聽證程序和票決程序等，使限制的內(nèi)容予以公開，實現(xiàn)科學(xué)化、民主化和透明化，這是法治社會實現(xiàn)的前提。從這點來看，“街區(qū)制”政策并沒有通過“合法化”或者“法律化”的途徑轉(zhuǎn)化為具有強制力的規(guī)范性文件。故，若依據(jù)此文件對業(yè)主的所有權(quán)進行限制，是有違合法性原則的。

3.2.2 比例原則

比例性原則源自于德國警察法，后來被公法其他領(lǐng)域所吸收，被認為具有“帝王條款”的地位。[24]其主要被用來調(diào)整公權(quán)力介入私權(quán)的限度，防止權(quán)力的過度行使，造成對私權(quán)利的不當侵害。比例性原則并不是單一的概念，在內(nèi)容上具體又包含必要性原則和均衡性原則兩層含義。

必要性原則又稱“最小損害原則”，要求政府限制私權(quán)的手段和目的具有統(tǒng)一性，換句話說，對私權(quán)的限制必須有助于上述公共利益這一目的的實現(xiàn)，并且在存在多種手段可供適用的情形下，必須選擇對私權(quán)損害最小的方式。從這點來看，“街區(qū)制”政策旨在實現(xiàn)“疏導(dǎo)交通”這一公益目的，則需要通過科學(xué)的論證來說明，交通疏導(dǎo)的目的是否可以通過限制業(yè)主的所有權(quán)就得以實現(xiàn)。并且除了限制業(yè)主的所有權(quán)外，交通擁堵的狀況也可以通過加強公共交通設(shè)施等手段來實現(xiàn)，“街區(qū)制”政策在手段和目的的統(tǒng)一性上存在問題，公益目的的實現(xiàn)與手段的選擇是不符合必要性原則的。

均衡性原則又稱“法益相稱原則”，這一原則可謂是比例原則的核心。即是說，在意欲實現(xiàn)的公益目的不得不損害私權(quán)利的情形下，政策的實施對私權(quán)利的損害應(yīng)當遠遠小于目的實現(xiàn)帶來的價值。[25]類似于成本與收益之間的關(guān)系，目的實現(xiàn)相對于私權(quán)利的損害應(yīng)當更具有可取性，否則對私權(quán)利的犧牲就是無意義的?！敖謪^(qū)制”政策的實施，從安全和環(huán)境等問題方面對私權(quán)利產(chǎn)生影響：在小區(qū)圍墻拆除之后，隨之帶來的是小區(qū)中外來人員流動的增加，在我國物業(yè)管理水平和社會治安水平低下的現(xiàn)實情況下，給小區(qū)增加了許多安全隱患，為業(yè)主的人身和財產(chǎn)利益設(shè)置了不安定因素；除去交通擁堵的問題，“停車難”也是令業(yè)主們十分頭疼的問題，現(xiàn)實中由于車庫建造的不足，以及一些老舊的小區(qū)根本沒有預(yù)留停車位的原因，許多小區(qū)都占用小區(qū)公共道路為業(yè)主劃定車位。此時開放小區(qū)道路，增加了業(yè)主停車的難度，似乎得不償失。以解決交通擁堵為目的為出發(fā)點的“街區(qū)制”政策，相對于業(yè)主受到的損害不成比例，超出了對私權(quán)限制的界限。

公權(quán)力和私權(quán)利是此消彼長的。私權(quán)利因為公平受到限制，公權(quán)力也不能肆意妄為。在“街區(qū)制”政策下，對業(yè)主所有權(quán)的限制并沒有達到應(yīng)有的目的，反而給民眾帶來諸多不便，在合法性和比例原則的審視下，已經(jīng)超出了政策對私權(quán)干涉的邊界。政策作為公權(quán)力介入私權(quán)利的一種手段，其目的是為了私權(quán)利更好的實現(xiàn)，政府應(yīng)當以更謹慎的態(tài)度來對待，從合法性原則和比例原則出發(fā)衡量政策介入物權(quán)的限度，以更好地發(fā)揮政策的作用，保護公民的權(quán)利。

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“Block System”Policy from the Perspective of Property Law

QI En-ping，XU Jie
（School of Law，Tianjin University of Commerce，Tianjin 300134，China）

The introduction of“Block System”policy has caused an overwhelming repercussion among the public.The public expressed great concern for public safety and community environment.The strongest crosscurrent is that the“Block System”policy violates the provisions of the property law，which is regarded as intervention in the real right of owner.In the development of Chinese history，national policy is inseparable from law.Legalized policy can be directly involved in the private rights and non-legalized policy can also be involved in the application of laws in various ways.Non-legalized“Block System”policy can affect the property right of citizens under the name of“public interest”，but it should accord with the rule of law and the autonomy of private rights.It’s necessary to have a careful examination of the limitation of intervention based on“the principle of legality”and“the principle of proportionality”in order to protect the civil rights.

“Block System”policy；policy’s intervention in law；limitation

（責任編輯 丁 平）

D63

A

1674-2362（2016）06-0036-06

2016-09-02

天津市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重點項目（TJFX15-002）

齊恩平（1966—），男，黑龍江綏化人，天津商業(yè)大學(xué)副校長，教授，法學(xué)博士，主要從事民商法學(xué)研究；徐 捷（1993—），女，山西臨汾人，碩士研究生，主要從事民商法學(xué)研究。