鄒仁見

政策兜底的內(nèi)涵及外延探究
——以巴中市為例

鄒仁見

在民生領(lǐng)域，“兜底”指的是政府制定政策保障困難群眾基本的生產(chǎn)生活需求。《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中，明確規(guī)定對(duì)無法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的家庭實(shí)行政策性保障兜底。本文試圖從民政兜底的內(nèi)涵和外延探究之。

一、“兜底”的內(nèi)涵

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，精準(zhǔn)扶貧要按照貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，解決好“怎么扶”的問題，其中對(duì)貧困人口中完全或部分喪失勞動(dòng)能力的人，實(shí)行最低生活保障制度兜底。所謂“最低生活保障制度”，指的是地方政府基于物價(jià)水平、消費(fèi)水平、地方財(cái)力等綜合因素，設(shè)定一個(gè)維持居民基本生活的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)居民家庭人均收入水平低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以獲得政府現(xiàn)金和實(shí)物救助維持家庭基本生活需求。國(guó)務(wù)院先后于1997年、2007年印發(fā)了建立城鎮(zhèn)、農(nóng)村最低生活保障制度的通知，切實(shí)解決了城鄉(xiāng)貧困人口的生活困難?？梢?，“兜底”主要是指生活兜底，即“城鄉(xiāng)低保”，目的是保障困難群眾的基本生活，也就是解決他們衣、食等“原生態(tài)”問題。

低保制度優(yōu)勢(shì)在于不附加先決條件、不考慮社會(huì)身份，唯一的認(rèn)定條件就是家庭人均月收入是否低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)，且納入低保兜底后，困難群眾最基本的生活能得到保障。就巴中市來說，低保制度總體運(yùn)行較為順暢：一是成立了市低收入家庭認(rèn)定指導(dǎo)中心，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)全面建立了扶貧救助中心，建立起“一門受理、協(xié)同辦理”工作機(jī)制，打造了“申請(qǐng)－受理－辦理”一體化的 “綠色救助通道”。二是出臺(tái)了《“低保政策兜底一批”工作方案》，嚴(yán)格按照“家庭申請(qǐng)－鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核－縣級(jí)審批”流程規(guī)范申請(qǐng)程序；將全市普查出的長(zhǎng)期大病患者、精神病患者、重度殘疾人全部納入低保一類救助，城鄉(xiāng)低保保障標(biāo)準(zhǔn)分別為420元/月、3180元/年。三是實(shí)行了動(dòng)態(tài)化管理，對(duì)于已經(jīng)享受低保救助的對(duì)象，通過年審制度加以調(diào)整，符合條件的繼續(xù)享受，不再符合條件的停止發(fā)放，確?！皯?yīng)保盡保、應(yīng)退盡退”。

但是，低保制度也面臨諸多問題。一是低保標(biāo)準(zhǔn)偏低。巴中的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)為420元/月、3180元/年，且低保補(bǔ)助金實(shí)行差額補(bǔ)助，也就是通過補(bǔ)助家庭月人均收入與低保保障標(biāo)準(zhǔn)的差額，貧困人群僅能滿足食品性支出需求。從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和物價(jià)上漲水平來看，與城鄉(xiāng)居民人均可支配收入增長(zhǎng)等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相比，保障標(biāo)準(zhǔn)還很低，難以滿足城鄉(xiāng)貧困人口的生產(chǎn)生活需要。二是家庭收入難核實(shí)。目前對(duì)城鄉(xiāng)居民家庭收入的核實(shí)主要依靠工作人員走訪，一定程度上缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和手段。一方面使一些真正貧困群眾沒有選出來，應(yīng)保未保；另一方面，使一些實(shí)際生活水平高于低保標(biāo)準(zhǔn)的人鉆制度的空子，不保已保，造成資源浪費(fèi)。

二、“兜底”的外延

習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出：“要緊緊扭住基本公共服務(wù)和基本社會(huì)保障的制度建設(shè)，編織一張兜住困難群眾基本生活的社會(huì)安全網(wǎng)?！笨梢钥闯?，僅僅保障困難群眾的基本生活是不夠的。就巴中市來說，所轄三縣兩區(qū)均為國(guó)家或省級(jí)貧困縣(區(qū))，截至2015年底，全市仍有貧困人口31.83萬人、貧困發(fā)生率10.5%，大大高于全國(guó)全省其他市縣，群眾住房難、上學(xué)難、就醫(yī)難、養(yǎng)老難尤為突出。要消除絕對(duì)貧困，讓困難群眾過上有尊嚴(yán)的生活，政府還要從基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會(huì)保障方面為困難群眾“兜底”，具體說來，除低保兜底外，還應(yīng)包括住房兜底、教育兜底、醫(yī)療兜底和養(yǎng)老兜底。

（一）住房兜底，保障群眾住有所居。城鄉(xiāng)貧困人口由于自身經(jīng)濟(jì)條件的限制，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下沒有能力買房，只能依靠政府“兜底”保障解決。就巴中市來說，應(yīng)制訂科學(xué)合理的城鄉(xiāng)保障性住房建設(shè)規(guī)劃。一方面增加公共財(cái)政投入，加大城市棚戶區(qū)改造力度，多渠道籌集資金用于城市保障性住房建設(shè)；另一方面在農(nóng)村全面實(shí)施危房改造工程、探索創(chuàng)新廉租房建設(shè)、因地制宜建設(shè)巴山新居、重點(diǎn)抓好易地扶貧搬遷，解決洪水淹沒區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)和不宜人居的邊遠(yuǎn)高寒山區(qū)貧困群眾住房問題。同時(shí)，完善《社會(huì)救助暫行辦法》，建立差別化補(bǔ)貼機(jī)制，針對(duì)最低生活保障家庭、分散供養(yǎng)的特困人員的住房困難，可采取配租公租房、發(fā)放租賃補(bǔ)貼、給予建房貸款貼息等方式進(jìn)行“兜底”解決，讓救助對(duì)象承擔(dān)的住房支出盡可能少，真正保障群眾住有所居。

（二）教育兜底，保障學(xué)生學(xué)有所教。扶貧先扶智，治貧先治愚。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中，教育扶貧被賦予了“阻斷貧困代際傳遞”的使命。巴中市貧困群眾中因?qū)W致貧的比例很高，學(xué)生失學(xué)、輟學(xué)的人數(shù)很多，貧困的代際傳遞比較明顯。如何保障貧困家庭子女接受公平有質(zhì)量的教育，如何保障他們學(xué)得一技之長(zhǎng)告別貧困，也是一項(xiàng)民生兜底工程。就巴中市來說，一要堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，構(gòu)建覆蓋全社會(huì)的留守兒童關(guān)愛體系和教育扶貧結(jié)對(duì)幫扶體系，加大對(duì)貧困家庭大學(xué)生的救助力度，建立保障貧困家庭學(xué)生入學(xué)的長(zhǎng)效機(jī)制；二要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在辦好學(xué)前教育、義務(wù)教育、普通高中教育的同時(shí)，重點(diǎn)辦好職業(yè)教育。作為革命老區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)、落后地區(qū)，更應(yīng)將教育資金向職業(yè)教育傾斜，一方面讓職業(yè)技術(shù)教育擔(dān)當(dāng)起先進(jìn)科學(xué)理論孵化器的重任，另一方面讓貧困學(xué)子學(xué)得一技之長(zhǎng)，擁有安身立命、脫貧奔康的本領(lǐng)。

（三）醫(yī)療兜底，保障群眾病有所醫(yī)。沒有全民健康，就沒有全面小康。經(jīng)摸底調(diào)查，巴中市貧困人口中67%的家庭是因病致貧、因病返貧，“一人生病，拖垮全家”的情況十分突出，醫(yī)療兜底十分迫切。針對(duì)這種情況，應(yīng)重點(diǎn)圍繞“怎么防”“怎么治”“怎么?！苯鉀Q貧困群眾醫(yī)療健康問題。一是要扎實(shí)開展醫(yī)療衛(wèi)生精準(zhǔn)扶貧，不僅要組織全市貧困人群進(jìn)行全面疾病診治和康復(fù)治療，還要全面提升基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力解決看病難、降低貧困人口大病費(fèi)用實(shí)際支出解決看病貴的問題。二是在提高醫(yī)療保險(xiǎn)待遇的同時(shí)，要加快完善《巴中市醫(yī)療救助實(shí)施辦法》，全面落實(shí)醫(yī)療救助制度，將貧困人口全部納入重特大疾病救助范圍，對(duì)低保對(duì)象、低收入家庭、長(zhǎng)期患病者實(shí)行分類救助，提高救助標(biāo)準(zhǔn)，并資助特困供養(yǎng)人員、低保對(duì)象參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，著力構(gòu)建醫(yī)療綜合保障體系，實(shí)現(xiàn)貧困人口基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助和兜底保障相互銜接。

（四）養(yǎng)老兜底，保障群眾老有所養(yǎng)?！栋椭惺欣淆g事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》最新數(shù)據(jù)顯示，巴中市60歲以上老年人口總數(shù)達(dá)71.67萬人，占戶籍總?cè)丝?8.9%，其中農(nóng)村留守老人所占比例高達(dá)65%，衰老、失能、失獨(dú)、疾病、貧困相互交織，政府已面臨嚴(yán)峻的養(yǎng)老危機(jī)，履行政府職能為困難老年人“兜底”養(yǎng)老勢(shì)在必行。一要進(jìn)一步強(qiáng)化老年人社會(huì)保障體系，探索對(duì)特殊困難老年人入住社會(huì)福利機(jī)構(gòu)扶持的政策，加快完善高齡津貼、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼制度；二要加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，抓緊建設(shè)市級(jí)綜合性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，加快推進(jìn)城市居家養(yǎng)老、社區(qū)日間照料中心建設(shè)，積極探索農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院向區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、社區(qū)四級(jí)老年服務(wù)設(shè)施全覆蓋；三要探索建立醫(yī)養(yǎng)融合養(yǎng)老新模式，支持醫(yī)療機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、鼓勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)、加大社會(huì)力量興辦醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)扶持力度，為老人提供集養(yǎng)老、醫(yī)療于一體的醫(yī)養(yǎng)融合服務(wù)。

黨的十八大報(bào)告指出，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點(diǎn)，多謀民生之利，多解民生之憂。在中外記者見面會(huì)上，習(xí)近平總書記曾深情地說：“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會(huì)保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，我們要切實(shí)‘兜住底’‘補(bǔ)短板’，解決群眾最基本、最迫切民生問題?！弊鳛楦锩蠀^(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)、貧困地區(qū)，我們更應(yīng)該把握兜底政策的內(nèi)涵，理解兜底政策的外延，切實(shí)擔(dān)負(fù)起保障基本民生的重要職責(zé)，帶動(dòng)群眾早日脫貧奔康。

（作者系四川省巴中市民政局局長(zhǎng)）