廖振民

（中共欽州市委黨校培訓(xùn)科，廣西　欽州　535000）

法治行政文化：國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)與保障

廖振民

（中共欽州市委黨校培訓(xùn)科，廣西欽州535000）

法治行政文化是把法治原則及其精神要求融入行政文化，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。目前，在建設(shè)法治行政文化過程中還面臨著“官本位”意識與法治行政理念、權(quán)力濫用現(xiàn)象與依法行政要求、精英統(tǒng)治思想與民眾參與訴求相沖突的困境，一定程度上阻礙了國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。為此，應(yīng)從著力推行法治行政、明確界定行政行為、全面強(qiáng)化行政責(zé)任等途徑上，采取樹立現(xiàn)代理念、加快制度建設(shè)、打造政府形象、加強(qiáng)宣傳教育、促進(jìn)民眾參與等相應(yīng)的舉措，多方面、多層次、全方位加強(qiáng)法治行政文化建設(shè)，不斷推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

法治行政文化；國家治理現(xiàn)代化；法治政府；行政責(zé)任；公民參與

全面推進(jìn)依法治國和建設(shè)社會主義法治國家，是黨的十八屆四中全會所作出的總體部署。全面建設(shè)法治國家，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵，其中，一個重要的目標(biāo)和任務(wù)就是建設(shè)法治政府。建設(shè)具有治理能力現(xiàn)代化的法治政府，不但要有相應(yīng)的制度建設(shè)來支撐和規(guī)范，還要有與之相適應(yīng)的行政文化，即法治行政文化。因為它不僅直接關(guān)系到人民的福祉，而且還是推動國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的內(nèi)在要求。

一、建設(shè)法治行政文化是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

行政文化是現(xiàn)代公共行政的靈魂，主要由行政觀念文化、行政制度文化、行政行為文化等層面的要素構(gòu)成〔1〕，對推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化具有現(xiàn)代公共行政精神的支撐功能。法治是治國理政的一種基本方式，對應(yīng)而言，法治行政文化可以說是治國理政的一種基本行政文化形態(tài)，即以法治為基本內(nèi)容的行政文化，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐點。具體來說，法治行政文化就是把法治原則及其精神要求融入行政文化，化解行政文化中一切忽視法治、違背法治的因素，使之與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要相契合〔2〕。為此，應(yīng)從以下四個方面全面理解和把握法治行政文化。

（一）法治行政文化遵循憲法法律至上原則

與法治行政文化相對應(yīng)的是人治行政文化。人治行政文化同樣認(rèn)可法律作用，但主張統(tǒng)治者是第一位的，法律僅是第二位的；而法治行政文化的首要目的在于維護(hù)公民權(quán)利而非僅是統(tǒng)治階級的利益，因而它在約束和規(guī)范公民行為的同時，更強(qiáng)調(diào)制約和限定統(tǒng)治階級的執(zhí)政行為。正如亞里士多德所說，“法治包含雙重含義，已成立的法律必須獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是良好的法律”〔3〕?？梢?，以法治行政文化為基礎(chǔ)的法律必須是良法，是人民普遍服從的、維護(hù)公民權(quán)益的法律，同時又是政府依法行政的依據(jù)。當(dāng)前，我國的法律制度具體表現(xiàn)為由全國人民代表大會制定的社會主義法律體系，即憲法及相關(guān)法律制度。法治行政文化集中體現(xiàn)在各級政府依法開展行政管理和公共服務(wù)的“邊界”上。

（二）法治行政文化可有效限定政府行為

“人治”的目的在于維護(hù)個人的專制權(quán)力，限制公民自由；而“法治”的目的則在于防止公權(quán)力對公民權(quán)的侵害，主張制約公權(quán)力。如此說來，法治行政文化的一項重要內(nèi)容就是怎樣有效限定政府行為，要求政府的行政過程和行政行為務(wù)必符合憲法法律規(guī)定。這說明政府進(jìn)行各項公共行政活動是有邊界的，它是一個有限政府，要符合法治行政的要求和精神。同時，要有效限定政府行為，還應(yīng)積極發(fā)揮社會組織的作用，培育社會相對獨立力量，實現(xiàn)政府與社會的良性互動，因為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的一項重要內(nèi)容就是要求存在一個相對獨立且能制衡政府的現(xiàn)代公民社會〔4〕。

（三）法治行政文化注重公平正義

法治行政是法治文化在政府公共行政過程中的具體反映，因而緊緊抓住行政運作過程是很有必要的，即要高度重視行政程序的公平正義。公共行政是一個如何界定公共問題并制定、執(zhí)行和反饋公共政策的現(xiàn)代治理過程，這個過程只有遵守憲法法律規(guī)定，才稱之為依法行政。它的運作過程不僅要符合憲法法律規(guī)定，而且要受到社會和公眾的有效監(jiān)督與制約。如當(dāng)前積極推行政務(wù)公開，就是對行政運作過程中注重公平正義的一個有效回應(yīng)，體現(xiàn)了法治行政文化的具體要求。

（四）法治行政文化尊重公民權(quán)利

建設(shè)法治政府，公權(quán)力必須受到相應(yīng)的限制。與此同時，如果未能形成強(qiáng)大的公民政治參與及其社會力量來制約和懲戒政府的可能侵害，那么法治有可能僅是紙上談兵，一句空話而已。因此，法治行政的一個重要內(nèi)容就是尊重公民權(quán)利，保障公民合法權(quán)利和促進(jìn)公民政治參與。這不僅是法治行政的目的，更是構(gòu)建法治行政文化的民眾基礎(chǔ)。所以說，“公務(wù)員，尤其包括公共行政官員，在道德上有責(zé)任要盡可能地擴(kuò)大對政治過程的公共參與邊界”〔5〕。一方面政府要保障公民合法權(quán)利免受各方侵害，另一方面政府要尊重公民，促進(jìn)實現(xiàn)公民權(quán)利，并有序擴(kuò)大公民的政治參與，這也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要要求。

二、目前建設(shè)法治行政文化面臨的困境

（一）“官本位”意識與法治行政理念存在沖突

近年來，隨著改革開放的不斷深化，現(xiàn)代公共行政的法治理念不斷增強(qiáng)，倒逼著政府改革不斷深入推進(jìn)。另外，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立以及市場在資源配置中決定性作用的發(fā)揮，極大地沖破了傳統(tǒng)的思想禁錮，深刻地改變著人們的思維方式和價值理念，人們不再盲目地崇拜個人權(quán)威，民主、平等、權(quán)利、參與、法治等現(xiàn)代公共行政的法治理念深入人心。因而，民眾可以根據(jù)個人利益的發(fā)展和訴求，參與和反思政府改革的價值追求，推動政府應(yīng)以提供公共產(chǎn)品與服務(wù)、改善民生為己任而非成為限制公民權(quán)利的管制者，進(jìn)而實現(xiàn)為人民服務(wù)的宗旨價值。然而，在我國由于封建專制統(tǒng)治歷史有兩千余年，官僚行政文化在一些地方部門依然存在，它唯上不唯實、講人治，主要表現(xiàn)為圍繞“人”轉(zhuǎn)，側(cè)重強(qiáng)調(diào)人事，忽視法治，甚至蔑視公民權(quán)利。另外，再加上計劃經(jīng)濟(jì)模式的慣性影響，“官本位”意識依然存在，使得這樣的行政文化不易根除，嚴(yán)重制約了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提升。目前，“官本位”意識與法治行政理念還存在一定的沖突。

（二）權(quán)力濫用現(xiàn)象與依法行政要求存在沖突

伴隨著社會主義法治體系的不斷健全和完善，各種制約和監(jiān)督權(quán)力的機(jī)制逐漸成熟，政府依法行政的能力不斷提升，進(jìn)而能自覺依法糾正和懲罰利用職權(quán)任意不作為和亂作為的行政人員。這樣的依法行政觀念亦日益深入人心，正逐漸形成一種依法辦事、用權(quán)規(guī)范的法治行政文化氛圍。然而隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，一些地方政府和部門仍然存在著從自身利益出發(fā)，為實現(xiàn)自身利益最大化而想方設(shè)法地擴(kuò)大行政權(quán)力的現(xiàn)象。如有個別地方政府部門通過造成既定的事實迫使上級對其認(rèn)可來擴(kuò)大自身權(quán)力；個別政府執(zhí)行機(jī)關(guān)為了達(dá)成自身利益最大化甚至不惜隨意更改立法程序等。這樣的權(quán)力濫用現(xiàn)象會對社會主義市場經(jīng)濟(jì)的正常運行產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響，直接扭曲了市場在資源配置中的決定性作用〔6〕。又如，一些政府官員為了滿足一己私利，利用現(xiàn)行行政制度中的一些漏洞來牟取利益，更有甚者受賄索賄、損公肥私等。目前，此種權(quán)力濫用現(xiàn)象與依法行政要求也存在一定的沖突。

（三）“精英”統(tǒng)治思想與民眾參與訴求存在沖突

隨著改革開放的不斷深入和經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，社會民眾的權(quán)利意識、自主精神和參與訴求愈加增強(qiáng)，依法參與行政活動的理念逐步形成。為此，社會民眾極力主張參與和推動政府的各項事業(yè)改革，制約和監(jiān)督官員權(quán)力的行使和政府權(quán)力的運行，這種在社會中所體現(xiàn)的民主法治精神，正是國家治理走向現(xiàn)代化的具體反映。而在我國，由于受幾千年來的封建專制統(tǒng)治和長期的計劃經(jīng)濟(jì)模式的影響，容易造成行政權(quán)力過于集中，出現(xiàn)個人專斷甚至個人崇拜現(xiàn)象，社會民眾很難參與政府的行政決策。如一些地方政府和官員輕視甚至藐視社會民眾的積極參與作用，對社會民眾的參與訴求與行為始終是不理解、不支持，主張行政決策和執(zhí)行只是政府部門及其相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的事，社會民眾只需服從行政決策、配合行政執(zhí)行而不應(yīng)參與行政運作過程。在這樣的情況下，社會民眾對權(quán)力運行的形態(tài)和權(quán)力作用的結(jié)果只得承認(rèn)和接受，從而使得“精英”統(tǒng)治思想與民眾參與訴求存在一定的沖突。

三、建設(shè)法治行政文化的現(xiàn)實要求

（一）著力推行法治行政

在憲法和法律的授權(quán)下，法治行政要求整個行政系統(tǒng)的運行及其行政人員的行為必須合法，即依法行政，建設(shè)法治政府，沿著法治化軌道運行。著力推行法治行政，一方面要實現(xiàn)依法行政，各級政府應(yīng)遵照立法機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)來行政；另一方面依法行政還應(yīng)追求和實現(xiàn)更高層次的、更為正當(dāng)?shù)默F(xiàn)代社會公認(rèn)的價值理念，如平等、公平、正義等現(xiàn)代公共行政精神，以保障公民權(quán)利的實現(xiàn)。唯此，才能保證行政自由裁量權(quán)不被濫用，即“法無授權(quán)不可為”，使得行政行為既合法又合理，并內(nèi)化為法治行政文化的行動要求。

（二）明確界定行政行為

推行法治行政，就應(yīng)通過法律和制度來明確與界定行政主體的行政行為。具體來說：一是明確界定行政決策，要運用科學(xué)的現(xiàn)代化的決策方法和技術(shù)，按照行政決策科學(xué)化、民主化的要求，明確界定行政決策，特別要發(fā)揮專家學(xué)者、社會民眾在行政決策過程中的智庫功能和參與作用；二是明確界定行政執(zhí)行，要不斷地健全和完善行政執(zhí)行中的職權(quán)配置制度，明晰和細(xì)化行政責(zé)任，增進(jìn)行政執(zhí)行中的協(xié)調(diào)、溝通與監(jiān)督，提高行政執(zhí)行的透明性和公開性；三是明確界定行政監(jiān)督，要建立健全綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及行政監(jiān)督信息平臺，凸顯人大監(jiān)督的根本性，提高行政監(jiān)察部門的權(quán)威性，不斷完善行政監(jiān)督的法律法規(guī)體系，同時要大力發(fā)揮社會民眾、民間團(tuán)體、新聞媒體等社會力量的監(jiān)督作用；四是明確界定行政風(fēng)氣，要通過堅持和發(fā)揚黨的優(yōu)良傳統(tǒng)作風(fēng)，促使行政機(jī)關(guān)形成執(zhí)政為民、求真務(wù)實、聯(lián)系群眾、廉潔簡樸的良好風(fēng)尚，從而在明確界定行政行為的過程中，逐步形成符合現(xiàn)代公共精神的法治行政文化環(huán)境。

（三）全面強(qiáng)化行政責(zé)任

推行法治行政，還應(yīng)全面強(qiáng)化行政責(zé)任，它是構(gòu)建法治行政文化的必然要求，也是建設(shè)法治政府的具體體現(xiàn)。因而，對于違規(guī)違紀(jì)違法的行政行為，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，并要追究相關(guān)的行政責(zé)任。為此，要通過構(gòu)建以立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和社會輿論為問責(zé)主體，形成追究政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任和道德責(zé)任為內(nèi)容的問責(zé)體系，從而達(dá)到行政問責(zé)法治化、具體化的治理目標(biāo)。另外，還要通過健全和完善行政復(fù)議、行政訴訟和國家賠償?shù)刃姓葷?jì)法律制度，進(jìn)一步明確政府的侵權(quán)責(zé)任，保護(hù)可能被侵權(quán)的行政對象的合法權(quán)益，進(jìn)而促進(jìn)公民權(quán)利的實現(xiàn)。

四、建設(shè)法治行政文化的對策建議

（一）樹立法治行政文化的現(xiàn)代理念

在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化過程中，建設(shè)法治行政文化，首先應(yīng)從行政理念上著手：一是要樹立法治行政的理念。在公共行政過程中，政府及其行政人員要嚴(yán)格遵照法律規(guī)定和程序規(guī)范，依法履行職責(zé)和提供公共服務(wù)，自覺地接受法律法規(guī)的限制和監(jiān)督，盡可能地避免發(fā)生濫用權(quán)力、以權(quán)代法的不良現(xiàn)象，以保證經(jīng)濟(jì)社會公平、公正、公開的有序運行。二是要樹立民主行政的理念。政府及其行政人員在公共行政過程中，應(yīng)盡最大努力滿足社會民眾對知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和參與權(quán)的利益訴求，同時還應(yīng)對社會民眾的合法權(quán)利給予尊重和提供保障，使得政府及其行政人員能夠做到依法為人民服務(wù)。三是要樹立高效行政的理念。政府及其行政人員在公共行政過程中，應(yīng)養(yǎng)成低成本、有效率和講效益的行政意識，采用先進(jìn)的行政管理方式方法，注重節(jié)約行政資源，實施科學(xué)的高效行政。四是要樹立合作治理的理念。政府及其行政人員在公共行政過程中，應(yīng)增進(jìn)政府與社會民眾、民間團(tuán)體的交流和合作，并在合作治理中擔(dān)當(dāng)起相應(yīng)的培育責(zé)任、合作責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，以贏得社會民眾、民間團(tuán)體的廣泛支持和高度認(rèn)可，從而為建設(shè)法治行政文化提供強(qiáng)有力的思想理念支撐。

（二）加快法治行政文化的制度建設(shè)

在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化過程中，還需要高度重視和加快行政制度建設(shè)，特別是法治行政文化的制度建設(shè)。目前，尚有一些行政法規(guī)制度與法治行政文化不相契合，如政府的行政審批環(huán)節(jié)過多，既不利于從根本上清除“官本位”傳統(tǒng)文化的毒瘤，也不利于社會民眾依法監(jiān)督政府及其行政人員的公共行政過程。為此，推進(jìn)法治行政文化制度建設(shè)，應(yīng)著力鏟除行政文化中一切忽視法治、違背法治的制度因素，及時清理和修訂不適應(yīng)法治行政文化要求的行政法規(guī)制度，并建立健全與法治行政文化相適應(yīng)的行政法規(guī)制度，使其成為制度建設(shè)的重點。要進(jìn)一步加大法治行政制度建設(shè)的力度，努力完善包括政府政務(wù)公開制度、政府行政程序制度、政府行政決策制度、社會民眾參與治理制度等在內(nèi)的法治行政制度建設(shè)。

（三）打造具有法治行政文化的政府形象

在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化過程中，打造新常態(tài)的政府形象，應(yīng)與法治行政文化的要求相適應(yīng)，以扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)政府留給人們的高、大、深、冷的不良印象。打造更具親和力和人性化的服務(wù)型政府形象，具體應(yīng)做好以下三方面工作：一是要著力提升政府整體形象。政府應(yīng)對宗旨原則、價值判斷、制度機(jī)制等方面進(jìn)行系列規(guī)范，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，只有這樣，才能在社會民眾心目中留下深刻的親和印象，使廣大民眾對政府及其行政人員產(chǎn)生認(rèn)同感〔7〕。二是政府要更多地關(guān)注社會輿論，時刻掌控民情民意的動態(tài)，推動與社會民眾的溝通和對話，擴(kuò)大交流和參與渠道，及時了解和把握民眾的真實意愿和利益訴求，增進(jìn)政府與社會民眾的良性互動，有效解決民眾的困難和問題，充分滿足民眾的合理訴求和利益要求，并在符合民意的基礎(chǔ)上開展政務(wù)活動，以提升政府為人民服務(wù)的良好形象。三是要以德治官、以廉評官，打造具有法治形象的廉潔政府，對少數(shù)損害政府良好形象的行政人員，要按照有關(guān)法律法規(guī)、制度條例對其進(jìn)行嚴(yán)肅的批評教育并作出必要的懲處，對違法亂紀(jì)的還應(yīng)追究其相應(yīng)的行政責(zé)任和法律責(zé)任，從而使政府形象煥然一新。

（四）加強(qiáng)法治行政文化的宣傳教育

在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化過程中，建設(shè)法治行政文化，還應(yīng)通過加強(qiáng)宣傳教育來實現(xiàn)。法治行政文化宣傳教育的對象包括政府行政人員與社會民眾。加強(qiáng)法治行政文化的宣傳教育，應(yīng)在保證和加強(qiáng)政府行政人員培訓(xùn)教育的前提下，進(jìn)一步加大在社會民眾中的宣傳教育力度。做好法治行政文化在社會民眾中的宣傳教育，還需要排除一些干擾，如如何有效地促進(jìn)社會穩(wěn)定與和諧等。所以，加強(qiáng)法治行政文化在社會民眾中的宣傳和教育，有利于形成合法、有序、民主的法治化社會秩序，提高政府的公信力和執(zhí)行力。同時也應(yīng)注意到，要使法治行政文化宣傳教育取得良好效果，還應(yīng)注重宣傳教育的方式和內(nèi)容創(chuàng)新：在宣傳教育的方式上，對政府行政人員可以充分發(fā)揮黨校、行政學(xué)院以及高校的平臺作用，而對廣大社會民眾則可以充分利用廣播電視、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)信息等媒介平臺來實現(xiàn)；在宣傳教育的內(nèi)容上，對政府行政人員的宣傳教育應(yīng)側(cè)重于怎樣進(jìn)行依憲行政、依法行政等方面的內(nèi)容，而對廣大社會民眾的宣傳教育則側(cè)重于怎樣運用法律來有效監(jiān)督政府并維護(hù)自身合法權(quán)利等方面的內(nèi)容。

（五）促進(jìn)法治行政文化的民眾參與

在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化過程中，要想使法治行政文化內(nèi)化為政府行政人員的行動指南和思維方式，離不開廣大社會民眾的政治參與。促進(jìn)民眾參與的重要前提就是增強(qiáng)社會民眾的政治參與意識。在建設(shè)法治行政文化過程中，促進(jìn)社會民眾參與除了要強(qiáng)化宣傳教育外，還應(yīng)擴(kuò)大合法的參與渠道：一是要根據(jù)推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和建設(shè)法治政府的總體要求，著力推行政務(wù)公開，實行政務(wù)服務(wù)“一站式”的辦事程序，拉近政府與社會民眾間的距離，增進(jìn)二者的良性互動。二是要進(jìn)一步改革政府信訪制度，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對當(dāng)前的具體情況再造和優(yōu)化信訪流程，建立健全限時回復(fù)并說明案件處理理由制度，嚴(yán)格按照制度規(guī)范自身行為，以利于擴(kuò)大社會民眾參與。從一定程度上來說，這是我國政府制度創(chuàng)新的一個“頂層設(shè)計”，要完成這種創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變正是建設(shè)法治行政文化的一個重要要求〔8〕。三是要推進(jìn)司法改革，簡化行政訴訟程序，保障社會民眾監(jiān)督政府的合法權(quán)利，以促進(jìn)社會民眾參與。四是要充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)信息平臺資源優(yōu)勢，多方面、多層次、全方位地為擴(kuò)大社會民眾參與政府行政提供寬廣的渠道支撐。

〔1〕周文彰.用行政文化創(chuàng)新推動行政體制改革〔J〕.北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2013（2）：70-71.

〔2〕周文彰.建構(gòu)和弘揚法治行政文化〔N〕.光明日報，2014-11-14（11）.

〔3〕亞里士多德.政治學(xué)〔M〕.吳壽彭，譯.上海：商務(wù)印書館，1983：199.

〔4〕唐皇鳳.中國治理體系現(xiàn)代化的路徑選擇〔J〕.福建論壇（人文社會科學(xué)版），2014（2）：20-26.

〔5〕珍妮特·V.登哈特，羅伯特·B.登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵〔M〕.丁煌，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2010：41.

〔6〕李炳炎.當(dāng)代中國行政文化亟待重構(gòu)〔J〕.學(xué)習(xí)月刊，2009 （12）：26-27.

〔7〕謝忠平.防止中國傳統(tǒng)政治文化對黨的建設(shè)帶來的負(fù)面影響〔J〕.理論月刊，2013（2）：14-16.

〔8〕丁煌.西方公共行政管理理論精要〔M〕.北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：26-27.

責(zé)任編輯李雯

D63

A

1009-1203（2016）05-0091-04

2016-08-09

廖振民（1978-），男，壯族，廣西永福人，中共欽州市委黨校培訓(xùn)科講師，管理學(xué)碩士，研究方向為行政管理、公共經(jīng)濟(jì)及政治理論。