□　任　路

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協(xié)商民主：村民自治有效實(shí)現(xiàn)的路徑轉(zhuǎn)換與機(jī)制重塑

□任路

三十多年來(lái)，作為基層民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，村民自治以靜悄悄的民主試驗(yàn)的形式拉開(kāi)了中國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)自治的序幕，并在代議民主的框架下形成以選舉為重點(diǎn)的發(fā)展路徑，從制度建設(shè)到權(quán)利保障，從政治文化到社會(huì)條件等，推動(dòng)了整個(gè)村民自治的發(fā)展與深化。與此同時(shí)，實(shí)踐中村民自治也面臨行政化帶來(lái)的自治懸空，參與乏力帶來(lái)的自治空轉(zhuǎn)，村民自治的內(nèi)在價(jià)值難以有效實(shí)現(xiàn)。更為重要的是隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)利益關(guān)系日趨復(fù)雜，利益主體日益多元，利益訴求更加多樣，以代議民主為原型的村民自治制度體系需要容納多元主體、開(kāi)放平臺(tái)、復(fù)雜決策和跨區(qū)議事等新內(nèi)容。因此，必須在原有的制度基礎(chǔ)上尋找新的路徑，而協(xié)商民主正與當(dāng)前解決村民自治的現(xiàn)實(shí)困境和探索未來(lái)發(fā)展方向相契合，并能夠?qū)Υ迕褡灾蔚倪\(yùn)行進(jìn)行機(jī)制重塑，進(jìn)而推動(dòng)村民自治的有效實(shí)現(xiàn)。

協(xié)商民主；村民自治；機(jī)制重塑

一、 自治與村民自治的有效實(shí)現(xiàn)

自治作為一種人類(lèi)社會(huì)治理方式有著悠久的歷史，體現(xiàn)了人類(lèi)通過(guò)自我治理來(lái)獲得秩序和發(fā)展的要求。在《辭?！分?，“自治就是自己治理自己”*《辭?！?，上海辭書(shū)出版社1979年版，第557頁(yè)。，屬于廣義上的自治。而政治學(xué)意義上的自治主要是狹義上來(lái)界定，即地方自治，《布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)》將自治界定為“實(shí)行自我管理的國(guó)家，或國(guó)家內(nèi)部享有很大程度的獨(dú)立和主動(dòng)性機(jī)構(gòu)”*鄧正來(lái)：《布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第49頁(yè)。。戴維·赫爾德擴(kuò)展了自治的內(nèi)涵，“自治意味著人類(lèi)自覺(jué)思考、自我反省和自我決定的能力。它包括在私人和公共生活中思考、判斷、選擇和根據(jù)不同可能的行動(dòng)路線行動(dòng)的能力”*[英]戴維·赫爾德：《民主的模式》，燕繼榮等譯，中央編譯出版社1998年版，第380頁(yè)。。從上述有關(guān)自治的內(nèi)涵界定可知，不論是私人還是公共生活中的自治至少應(yīng)該包括以下因素：一是自主，即基于自我的判斷，不受外力強(qiáng)制的進(jìn)行自由選擇的權(quán)利;二是自力，即依靠自我的力量，討論和決定與自己利益相關(guān)事務(wù)的能力;三是自律，即源于自我的內(nèi)省，對(duì)于共同決定和規(guī)則制度的遵守。為此，自治在人類(lèi)社會(huì)治理歷史上有重要的價(jià)值。從人類(lèi)初始形態(tài)的部落到如今的現(xiàn)代國(guó)家，自治可以形成一個(gè)社會(huì)的基礎(chǔ)性秩序和動(dòng)力。*徐勇：《找回自治：對(duì)村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的探索》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》，2014年第4期。正因?yàn)樽灾嗡哂械莫?dú)特價(jià)值，使得人們?cè)趯で笾刃蚝桶l(fā)展時(shí)不得不重視自治的價(jià)值。改革開(kāi)放后，在中國(guó)廣大農(nóng)村，由于公社體制解體后社會(huì)失序，基層社會(huì)自生自發(fā)建立自治組織，開(kāi)展了一場(chǎng)靜悄悄的革命——村民自治。相比于以前的高度集中的公社制度，村民自治是廣大村民通過(guò)村民委員會(huì)等村民自治組織依法處理與自己利益相關(guān)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的治理活動(dòng)。作為基層社會(huì)自治的重要形式，自治的價(jià)值具體表現(xiàn)為村民自治的群眾性、直接性和平等性。

一是群眾性。對(duì)于村民自治而言，群眾是自治的主體。早在村民自治開(kāi)始之初，彭真就認(rèn)為“十億人民如何行使民主權(quán)利，當(dāng)家作主？一方面是通過(guò)各級(jí)人大來(lái)行使國(guó)家權(quán)力，另一方面是在基層實(shí)行群眾自治，群眾自己的事情由群眾自己依法去辦，這是國(guó)家政治體制的一項(xiàng)重大改革”*彭真：《彭真文選》，人民出版社1991年版，第607頁(yè)。。那么，在具體的村民自治中就應(yīng)該貫徹落實(shí)群眾的自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督，真正讓群眾能夠自主、自力和自律，從而實(shí)現(xiàn)村民自治的群眾性。

二是直接性。相比于國(guó)家治理而言，村民自治最大的特點(diǎn)是直接民主性，由村民自己管理自己，直接行使民主權(quán)利，創(chuàng)造屬于自己的幸福生活。這是由村民自治的內(nèi)在特點(diǎn)所決定的，村民自治既源于村民生活的需要，又與村民生活息息相關(guān)。與村民利益相關(guān)的大小事情都可以成為村民自治的事務(wù)。

三是平等性。在村民自治中，每一個(gè)主體自主支配自己的行為，在基本的制度框架下均是平等的個(gè)體，有不為外力所強(qiáng)制的權(quán)利。當(dāng)然，這種平等不只是法律規(guī)定下的平等身份，更應(yīng)該是在具體的參與過(guò)程中擁有參與能力和影響力。因此，在實(shí)際的村民自治過(guò)程中，每個(gè)人都是平等的，既包括參與機(jī)會(huì)的平等，又包括參與資源的平等。

二、代議民主框架下村民自治有效實(shí)現(xiàn)的若干途徑

圍繞村民自治的群眾性、直接性、平等性，在最初的法律制定和制度設(shè)計(jì)思路上追求的是直接民主的理想，村民會(huì)議在整個(gè)村民自治體系中占據(jù)主要地位。為此，最初村民自治制度體系中只有村民會(huì)議，而沒(méi)有村民代表會(huì)議一說(shuō)，只是到后來(lái)的具體實(shí)踐中，尤其是撤社建鄉(xiāng)后，村民委員會(huì)在生產(chǎn)大隊(duì)一級(jí)建立起來(lái)，為了與公社體制接軌，村民自治的單元逐漸擴(kuò)大，作為中國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治和基層直接民主的有效形式，村民代表會(huì)議才逐漸成為村民自治和基層民主制度不可缺少的重要組成部分。*當(dāng)時(shí)圍繞直接民主和村民代表制度曾經(jīng)有過(guò)爭(zhēng)論，最開(kāi)始的時(shí)候因?yàn)橹苯用裰髋c馬列主義民主理論所倡導(dǎo)的群眾自己從下面管理整個(gè)國(guó)家，讓群眾實(shí)際地參加各方面的生活，讓群眾在管理國(guó)家中起積極的作用理念相契合。另外，高層領(lǐng)導(dǎo)也寄希望于通過(guò)群眾自治實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層的直接民主。具體參閱任路：《村民代表制的起源與國(guó)家制度創(chuàng)新》，中國(guó)人民大學(xué)“代表制與國(guó)家治理——紀(jì)念人民代表大會(huì)制度建立60周年”學(xué)術(shù)研討會(huì)會(huì)議論文，2014年12月6日-7日。顯然，此后村民自治更多地從村委會(huì)和村民代表會(huì)議出發(fā)，以選舉為重點(diǎn)來(lái)推進(jìn)整個(gè)村民自治的發(fā)展。具體來(lái)看大致有以下幾種途徑：

1.制度建構(gòu)視角下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)

村民自治的屬性從一開(kāi)始就面臨著諸多的爭(zhēng)議，一是將村民自治的建立歸于公社解體后重建社會(huì)秩序的嘗試，二是作為克服公社體制下國(guó)家代理人半官僚化和內(nèi)卷化功能障礙，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層組織建設(shè)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。*王金洪：《中國(guó)農(nóng)村村民自治制度的民主屬性何以成立》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2002年第3期。不過(guò)，作為中國(guó)基層民主政治建設(shè)的發(fā)軔，中國(guó)農(nóng)村村民自治制度的建立，是出于一種民主取向。*徐勇：《中國(guó)農(nóng)村村民自治》，華中師范大學(xué)出版社1997 年版，第1-14頁(yè)。村民自治制度的基本架構(gòu)具有代議民主制的屬性。因而，村民自治的有效性主要表現(xiàn)在其內(nèi)在的民主價(jià)值，又以代議民主為制度原型。于是，在村民自治興起的時(shí)候，理論界以代議民主來(lái)觀察和分析村民自治，具體表現(xiàn)在試圖通過(guò)《村民委員會(huì)組織法》的立法和修訂，以及相關(guān)政策制度的制定來(lái)提升村民選舉的競(jìng)爭(zhēng)性、參與性和程序性，進(jìn)而為推動(dòng)村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)建設(shè)和社會(huì)秩序穩(wěn)定，以及提升政府財(cái)政整合和政策執(zhí)行能力等。*王紹光從村民自治的民主試驗(yàn)看到民主制度建設(shè)與政府財(cái)政動(dòng)員能力之間似乎存在某種良性互動(dòng)的關(guān)系。參閱王紹光：《公共財(cái)政與民主政治》，《戰(zhàn)略與管理》，1996年第2期。王旭認(rèn)為基層民主實(shí)踐產(chǎn)生國(guó)家和社會(huì)互強(qiáng)的效果，同時(shí)加強(qiáng)村民的民主自治能力和國(guó)家在農(nóng)村地區(qū)貫徹其政策的能力。參閱王旭：《鄉(xiāng)村中國(guó)的基層民主：國(guó)家與社會(huì)的的權(quán)力互強(qiáng)》，《二十一世紀(jì)》1997年4月號(hào)。此時(shí)，村民自治的發(fā)展路徑是從制度建構(gòu)入手，逐步完善村民自治制度，例如：村民代表制度、村務(wù)公開(kāi)制度、財(cái)務(wù)監(jiān)督制度、民主評(píng)議制度等，以此作為提升村民自治有效性的主要方式。

2.權(quán)利保障視角下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)

在制度建構(gòu)的同時(shí)，學(xué)者們也注意到制度也不能夠代替作為主體的人，于是，有學(xué)者從精英主義的角度出發(fā)將村民自治主體分為若干類(lèi)型，包括村干部、村莊能人、普通農(nóng)民等，分別加以研究，重視治理精英在村民自治中的作用。一方面是對(duì)村莊能人以及新經(jīng)濟(jì)群體作為新的治理精英的分析，希望通過(guò)治理精英的轉(zhuǎn)型來(lái)提升村民自治的質(zhì)量，推動(dòng)村莊善治。另一方面則是對(duì)治理精英進(jìn)行角色分析，洞察背后的體制性矛盾。村民自治在實(shí)施過(guò)程中之所以引出截然不同的意見(jiàn)，其中一個(gè)重要的原因是與村干部扮演的雙重角色存在著矛盾，其深刻的宏觀社會(huì)背景則是國(guó)家與社會(huì)、行政權(quán)與自治權(quán)的沖突。*徐勇：《村干部的雙重角色：代理人與當(dāng)家人》，《二十一世紀(jì)》1997年8月號(hào)，第151頁(yè)。顯而易見(jiàn)，只有逐步解決行政權(quán)和自治權(quán)之間的沖突，才能真正推動(dòng)村民自治的深入發(fā)展。不過(guò)，大多數(shù)學(xué)者仍然從民主取向出發(fā)，聚焦于農(nóng)民的主體權(quán)利。隨著村民自治的發(fā)展，作為一種外部性制度安排，村民自治正在內(nèi)化為億萬(wàn)農(nóng)民不可剝奪和不可轉(zhuǎn)讓的民主權(quán)利。盡管部分農(nóng)民可能不會(huì)參與具體的選舉、決策、管理和監(jiān)督活動(dòng)，但作為一項(xiàng)權(quán)利，是其他力量不可剝奪的。*徐勇：《村民自治的深化：權(quán)利保障與社區(qū)重建——新世紀(jì)以來(lái)中國(guó)村民自治發(fā)展的走向》，《學(xué)習(xí)與探索》，2005年第4期。在此基礎(chǔ)上，希望通過(guò)健全農(nóng)民的權(quán)利保障體系，消除體制性障礙、完善法律制度、建構(gòu)多層次的權(quán)利救助機(jī)制，推動(dòng)村民自治向前發(fā)展。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)缺乏民主傳統(tǒng)的國(guó)度，對(duì)于微觀改革與宏觀改革不相配套的治理體制，對(duì)于經(jīng)濟(jì)文化相對(duì)落后的農(nóng)村，村民自治權(quán)利的保障更為重要。*徐勇：《村民自治的深化：權(quán)利保障與社區(qū)重建——新世紀(jì)以來(lái)中國(guó)村民自治發(fā)展的走向》，《學(xué)習(xí)與探索》，2005年第4期。受制于農(nóng)民的權(quán)利觀念和民主意識(shí)，作為應(yīng)然狀況的民主權(quán)利，并不能自然轉(zhuǎn)化為實(shí)際的民主行動(dòng)，因?yàn)檗r(nóng)民還缺少必要的表達(dá)、合作、組織、參與等能力，這就需要從培育農(nóng)民民主能力著手，擴(kuò)大村民的參與，為村民自治提供內(nèi)在動(dòng)力。*參閱徐勇、馬華：《南農(nóng)實(shí)驗(yàn)：農(nóng)民的民主能力建設(shè)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2011年版。

3.社會(huì)資本視角下村民自治有效實(shí)現(xiàn)

在自治主體之外，部分學(xué)者也積極關(guān)注農(nóng)村鄉(xiāng)土傳統(tǒng)文化，從更寬廣的社會(huì)背景來(lái)分析村民自治面臨的困境及其未來(lái)發(fā)展。一些學(xué)者在研究傳統(tǒng)社會(huì)的時(shí)候，認(rèn)為傳統(tǒng)文化可以作為農(nóng)村治理的資源，促進(jìn)社會(huì)自治。漢人宗族真正合理的前景，也許應(yīng)該是逐漸自愿地消除其殘余的強(qiáng)制性，在保持自己的本體性需求的同時(shí)，將其功能目標(biāo)盡可能充分地納入與社會(huì)公共生活準(zhǔn)則相適應(yīng)的軌道中來(lái)。*錢(qián)杭：《當(dāng)代農(nóng)村宗族的發(fā)展現(xiàn)狀和前途選擇》，《戰(zhàn)略與管理》，1994年第1期。與之相對(duì)，有學(xué)者認(rèn)為傳統(tǒng)的家族組織不可能為村民自治提供所需要的組織資源,反而會(huì)扭曲村民自治的精神。只有市場(chǎng)化過(guò)程中形成的理性化社會(huì)和農(nóng)民的自我組織,以及在民主自治實(shí)踐中培育的農(nóng)村公民社會(huì),才能為村民自治的成長(zhǎng)提供必要的社會(huì)條件。*徐勇：《村民自治的成長(zhǎng)：行政放權(quán)與社會(huì)發(fā)育——1990年代后期以來(lái)中國(guó)村民自治發(fā)展進(jìn)程的反思》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》，2005年第2期。隨后，從具體的文化分析聚焦于社會(huì)資本，中國(guó)社會(huì)資本的特點(diǎn)是傳統(tǒng)社會(huì)資本豐富而現(xiàn)代社會(huì)資本不足。因此，村民自治制度在農(nóng)村地區(qū)的貫徹落實(shí)就不可避免地受到傳統(tǒng)社會(huì)資本的影響。*苗月霞：《社會(huì)資本視閾下的中國(guó)農(nóng)村村民自治運(yùn)行績(jī)效》，《河北學(xué)刊》，2005年第3期。為此，村民自治要消除傳統(tǒng)社會(huì)資本影響，通過(guò)民間組織來(lái)培育現(xiàn)代社會(huì)資本，增強(qiáng)村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)。還有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前村民自治困境的重要原因就是農(nóng)村缺少相應(yīng)的自治文化基礎(chǔ)。為此，構(gòu)建相應(yīng)的政治文化，使村民自治所需的平等觀念、民主意識(shí)、法治精神內(nèi)化為村民的心理結(jié)構(gòu)、價(jià)值取向和行為模式，就成了擺脫村民自治困境的一種重要選擇。*戴玉琴：《政治文化視野下對(duì)村民自治發(fā)展困境的解讀》，《貴州社會(huì)科學(xué)》，2007年第6期。

4.條件-形式視角下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)

經(jīng)過(guò)上述一系列的價(jià)值-制度、文化-主體討論之后，村民自治研究經(jīng)過(guò)一段沉寂后，伴隨著各地村民自治實(shí)踐的不斷發(fā)展，又重新回歸到村民自治本體的討論。隨著國(guó)家建設(shè)背景的轉(zhuǎn)換，村民自治必然會(huì)回歸村民自治本身的價(jià)值和意義。中央1號(hào)文件提出探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，就體現(xiàn)了這一走向，為村民自治研究開(kāi)拓了廣闊的空間。*徐勇：《拓展村民自治研究的廣闊空間》，《東南學(xué)術(shù)》，2016年第2期。以此為起點(diǎn)，從村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)出發(fā)，開(kāi)啟了村民自治的條件-形式研究。村民自治是一項(xiàng)植根于群眾實(shí)踐中的制度和活動(dòng)，對(duì)實(shí)踐的“社會(huì)土壤”要求特別高。只有合適的“社會(huì)土壤”，村民自治的實(shí)現(xiàn)形式才是有效的。這些條件包括利益相關(guān)、地域相近、文化相連、群眾自愿、便于自治等，涉及產(chǎn)權(quán)關(guān)系、社會(huì)聯(lián)系、文化認(rèn)同、自治能力等深層領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)。*徐勇：《找回自治：對(duì)村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的探索》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》，2014年第4期。一些研究者陸續(xù)圍繞地域相近、利益相關(guān)、文化相連、規(guī)模適度、群眾自愿等主題進(jìn)行相應(yīng)的研究，并主張根據(jù)不同的條件探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，努力建構(gòu)多層次多類(lèi)型的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式體系。

5．基本單元視角下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)

在條件-形式范式影響下，一批學(xué)者在實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)村民小組、村落、院落等次一級(jí)的村民自治單元相對(duì)于建制村更滿(mǎn)足村民自治有效實(shí)現(xiàn)的諸多條件，更加具有自治的活力，由此提出村民自治重心下移的理論命題，逐步發(fā)展成為對(duì)村民自治基本單元的討論，即什么樣的單元最有利于村民自治的發(fā)展。*相關(guān)論文有鄧大才：《中國(guó)農(nóng)村村民自治基本單元的選擇：歷史經(jīng)驗(yàn)與理論建構(gòu)》，《學(xué)習(xí)與探索》，2016年第4期；郝亞光、徐勇：《讓自治落地：厘清農(nóng)村基層組織單元的劃分標(biāo)準(zhǔn)》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2015年第9期。村民自治應(yīng)打破以行政村為統(tǒng)一單位的村莊自治， 根據(jù)利益相關(guān)、文化相連、地域相近、規(guī)模適宜、群眾自愿等條件尋找可以實(shí)施直接民主的自治單元， 大力推進(jìn)村民小組自治、灣沖自治、屯自治及各種活動(dòng)自治、載體自治， 尋找多種類(lèi)型、多樣化的村民自治實(shí)現(xiàn)形式建構(gòu)多元化、多層次、多樣化的中國(guó)農(nóng)村村民自治體系， 真實(shí)有效地實(shí)現(xiàn)村民自治。*鄧大才：《村民自治有效實(shí)現(xiàn)的條件研究——從村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)視角來(lái)考察》，《政治學(xué)研究》，2014年第6期。進(jìn)而將其擴(kuò)展為一種新的村民自治形式，即“微自治”?！拔⒆灾巍币愿母镩_(kāi)放以來(lái)的村居民自治為前提和基礎(chǔ)，又是對(duì)它的超越與發(fā)展，主要表現(xiàn)在：自治范圍不斷下移，自治內(nèi)容更具體；自治方式趨于細(xì)化；賦予自治主體以更大的空間和自由度，從而更好地發(fā)揮廣大基層的民主自治功能， 將人民群眾的自治水平與創(chuàng)新能力提升到一個(gè)新高度。*趙秀玲：《“微自治”與中國(guó)基層民主治理》，《政治學(xué)研究》，2014年第5期。

總的來(lái)看，上述研究視角的整體制度框架仍然是代議民主的，即具有權(quán)利意識(shí)和行動(dòng)能力的村民在各種形式的組織單元內(nèi)通過(guò)各種委托-代理制度選擇村干部和村民代表來(lái)管理公共事務(wù)，以實(shí)現(xiàn)公共秩序和提供公共服務(wù)。在代議民主框架下，村民自治得以確立其民主屬性，并作為一種國(guó)家制度推行全國(guó)。然而，在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中，村民自治的群眾性、直接性和平等性只是一種應(yīng)然狀態(tài)，事實(shí)上的村民自治與之還是有一定的差距。比如：作為村民自治載體的村民委員會(huì)日益行政化，變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“腳”，承接過(guò)多的行政管理事務(wù)，他治代替自治。在村民自治中，部分村民對(duì)村莊事務(wù)不感興趣，導(dǎo)致村民參與不足，村民自治空轉(zhuǎn)。歸根結(jié)底，這是因?yàn)榇迕褡灾问芡緩胶蜋C(jī)制的約束，自治的內(nèi)在價(jià)值不能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的行動(dòng)，無(wú)法讓村民自治有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。此外，伴隨著農(nóng)村社會(huì)利益關(guān)系日趨復(fù)雜，利益主體日益多元，利益訴求更加多樣，以代議制度為主的村民自治制度體系需要容納多元主體、開(kāi)放平臺(tái)、復(fù)雜決策和跨區(qū)議事等內(nèi)容。為了達(dá)到更多的民主真實(shí)性、更好的公共理性和更高決策合法性*張敏：《協(xié)商治理：一個(gè)成長(zhǎng)中的新公共治理范式》，《江海學(xué)刊》，2012年第5期。，有必要從協(xié)商民主的角度出發(fā)，在村民自治過(guò)程中實(shí)現(xiàn)村民彼此之間，以及與村干部、公共機(jī)構(gòu)之間經(jīng)特定的協(xié)商程序，通過(guò)自由平等的對(duì)話、討論、辯論以及聽(tīng)取相關(guān)的背景知識(shí)等話語(yǔ)交往方式進(jìn)行更具理性的公民參與，進(jìn)而在村莊決策中發(fā)揮更大的作用。為了將應(yīng)然的自治發(fā)展為實(shí)然的自治，必須在新的基礎(chǔ)上探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)的路徑和機(jī)制。

三、協(xié)商民主與村民自治有效實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性

近年來(lái)，基于協(xié)商民主理念的村民自治實(shí)踐正好為我們提供了村民自治有效運(yùn)轉(zhuǎn)的成功案例和經(jīng)驗(yàn)啟示。協(xié)商民主之所以能夠推進(jìn)村民自治的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，其重要的原因來(lái)自于協(xié)商民主的價(jià)值與村民自治內(nèi)在要求相契合。協(xié)商民主指的是自由平等的公民基于權(quán)利和理性，在一種有民主憲法規(guī)范的權(quán)力相互制約的政治共同體中，通過(guò)集體與個(gè)體的反思、對(duì)話、辯論等過(guò)程，形成合法決策的民主體制、治理形式。*陳家剛：《協(xié)商民主與當(dāng)代中國(guó)政治》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第1頁(yè)。協(xié)商民主包括三種形式：一是政府形式的協(xié)商民主，即為政治生活的理性討論提供基本空間的民主政府；二是決策形式的協(xié)商民主，容納每個(gè)受決策影響的公民，實(shí)現(xiàn)參與的實(shí)質(zhì)性政治平等及決策方法和確定議程上的平等，自由、公開(kāi)的信息交流，以及賦予理解問(wèn)題和其他觀點(diǎn)的充分理由；三是治理形式的協(xié)商民主，以公共利益為取向，主張通過(guò)對(duì)話實(shí)現(xiàn)共識(shí)，明確責(zé)任，進(jìn)而做出得到普遍認(rèn)同的決策。*陳家剛：《協(xié)商民主與當(dāng)代中國(guó)政治》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第23-24頁(yè)。對(duì)于村民自治而言，協(xié)商民主的治理意義更為突出。協(xié)商民主的治理是一種新的治理機(jī)制，政府搭一個(gè)協(xié)商民主的平臺(tái)，通過(guò)理性討論使百姓發(fā)生思想變化，最后公民自身做出解決難題的方案。*參閱何包鋼：《民主理論：困境和出路》，法律出版社2008年版；何包鋼：《協(xié)商民主：理論、方法和實(shí)踐》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2008年版。顯然，貼近于農(nóng)村生活的村民自治正是作為治理形式的協(xié)商民主的重要場(chǎng)域。

協(xié)商民主將開(kāi)辟村民自治有效實(shí)現(xiàn)的路徑。村民自治是一個(gè)階段性的發(fā)展過(guò)程，不同階段有不同的實(shí)現(xiàn)形式，具體來(lái)看主要有改革開(kāi)放后自生自發(fā)的村民自治、規(guī)范規(guī)制階段的村民自治。*徐勇：《找回自治：對(duì)村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的探索》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》，2014年第4期。廣西宜州合寨村誕生第一個(gè)村民委員會(huì)，當(dāng)時(shí)村民委員會(huì)主要是公社體制解體后社會(huì)失序，村民自我組織起來(lái)建立公共秩序，并力所能及地解決一些公共服務(wù)問(wèn)題。此一階段的村民自治仍然屬于基層社會(huì)的自生自發(fā)之舉。后來(lái)，伴隨著村民委員會(huì)作為一種法律制度在全國(guó)范圍內(nèi)推行之后，取代人民公社體制而形成“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村基層社會(huì)管理體制，在逐步規(guī)范村民委員會(huì)的同時(shí)，無(wú)形之中也受制了國(guó)家權(quán)力的規(guī)則，村民委員會(huì)逐漸成為基層政府的延伸，承擔(dān)越來(lái)越多的行政工作，以至于出現(xiàn)明顯的行政化傾向。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)村民的廣泛參與，以此來(lái)打破行政權(quán)力對(duì)于村莊公共事務(wù)的壟斷，賦予村民更多的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，有助于村民自治從政府規(guī)劃引導(dǎo)型向村民內(nèi)生參與型轉(zhuǎn)變，符合村民自治的發(fā)展要求。

協(xié)商民主將豐富村民自治有效實(shí)現(xiàn)的方式。村民自治源于村莊生活，有著豐富多樣的自治事務(wù)。村民委員會(huì)雖然是村民自治的權(quán)威性組織，但是其方式和手段有限，面對(duì)紛繁復(fù)雜的村莊事務(wù)，任何單一化的治理手段都有可能失效，必須根據(jù)不同的自治事務(wù)選擇靈活的方式來(lái)處理。在以往的村民自治中，選舉、投票、表決、命令、說(shuō)服教育等已經(jīng)不適合于內(nèi)生型村民自治的發(fā)展要求，也與農(nóng)村村民的觀念和態(tài)度不相適應(yīng)。協(xié)商民主提倡平等主體間的協(xié)商，包含更加豐富的方式和手段，比如：公開(kāi)發(fā)言、平等對(duì)話、持續(xù)溝通、多方討論等。同時(shí)，協(xié)商民主關(guān)注的是相互理解基礎(chǔ)上的妥協(xié)，形成集體的理性，而不是少數(shù)服從多數(shù)的強(qiáng)制性方式。顯然，在村莊共同體內(nèi)部，任何強(qiáng)制性的自治方式都可能影響村民自治的有效性，因?yàn)槊恳粋€(gè)村民都是自治的不可或缺的主體。只有在村民共識(shí)的前提下，村民才能積極參與到自治中，真正讓村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。

協(xié)商民主將激發(fā)村民自治有效實(shí)現(xiàn)的動(dòng)力。村民自治說(shuō)到底是村民的自主管理，離不開(kāi)村民的參與。之所以出現(xiàn)村民自治空轉(zhuǎn)，主要原因是缺少村民的積極參與，自治的內(nèi)在動(dòng)力不足。在未來(lái)村民自治發(fā)展中，隨著村民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，村民參與村莊事務(wù)和活動(dòng)已變得越來(lái)越重要，將成為村民自治得以運(yùn)轉(zhuǎn)的重要?jiǎng)恿?，更為關(guān)鍵的是，參與一直是村民自治的內(nèi)在價(jià)值和重要目標(biāo)。當(dāng)前，村民自治中村民參與乏力，這既與村民參與意識(shí)和參與能力薄弱有關(guān)，又受到原有參與渠道和參與機(jī)制的影響。與之相對(duì)，農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，村莊的發(fā)展所帶來(lái)的利益調(diào)整和矛盾沖突日漸增加，意味著在將來(lái)的村民自治中存在著大量的參與需求和參與空間。不論是從現(xiàn)實(shí)困境還是未來(lái)發(fā)展來(lái)看，村民自治的深化有賴(lài)于村民參與的擴(kuò)展。協(xié)商民主鼓勵(lì)村莊內(nèi)外的利益相關(guān)者積極參與村莊公共事務(wù)，并將其作為協(xié)商合法性的來(lái)源，同時(shí)尊重協(xié)商程序，把參與納入到有序的制度化渠道，堅(jiān)持參與過(guò)程公開(kāi)，打破決策的“黑箱”，在協(xié)商過(guò)程中從公共利益出發(fā)努力形成最為廣泛的共識(shí)與合作。村民參與意識(shí)和參與能力也在協(xié)商實(shí)踐中得到學(xué)習(xí)和鍛煉，逐步提高村民的參與水平，為村民自治有效實(shí)現(xiàn)提供源源不斷的動(dòng)力。

四、在協(xié)商民主中推進(jìn)村民自治的有效實(shí)現(xiàn)

雖然肯定協(xié)商民主與村民自治的關(guān)聯(lián)性，以及協(xié)商民主對(duì)于村民自治的意義，但是這并不意味著否定代議民主對(duì)于村民自治的基礎(chǔ)性作用，而是在新的視角下推進(jìn)村民自治的有效實(shí)現(xiàn)，將協(xié)商民主的理論資源嵌入到已有的村民自治制度框架之中，將以前所忽視的開(kāi)放包容、平等參與、重疊共識(shí)、多方協(xié)調(diào)等協(xié)商民主的因素置于村民自治的運(yùn)行過(guò)程之中，對(duì)村民自治進(jìn)行路徑轉(zhuǎn)換和機(jī)制重塑，以更好地體現(xiàn)和發(fā)展村民自治的群眾性、直接性、平等性。

1.村民自治從選舉民主到有效治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

現(xiàn)代代議民主對(duì)文化多元的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)缺乏應(yīng)對(duì)性，如果不加以改造，多元文化主義的訴求亦很難得以滿(mǎn)足。因此，現(xiàn)代代議民主必須更新其制度形式從而適應(yīng)多元文化主義的要求。以代議民主為制度原型的村民自治誕生之初，主要的目標(biāo)是建立和完善村委會(huì)組織，對(duì)于村民自治有效性的界定更多地是從民主選舉的角度出發(fā)，包括選民資格、后候選人條件、提名、競(jìng)選、正式選舉等，集中表現(xiàn)在相關(guān)法律、制度的制定之上。隨著村民自治制度體系的逐步完善，尤其是新農(nóng)村建設(shè)以來(lái)，大量的公共資源需要分配、大量的公共問(wèn)題需要處理、大量的公共事業(yè)需要興辦?；谶@樣的現(xiàn)實(shí)需要，村民自治的有效性應(yīng)該轉(zhuǎn)移到解決與村民利益相關(guān)的資源分配、公共事業(yè)建設(shè)之上，讓村民在選舉之外獲得更為廣泛的參與，從而使得村民自治更有助于解決基層各種實(shí)際問(wèn)題。

2.在村民會(huì)議制度基礎(chǔ)上建立更開(kāi)放的協(xié)商議事平臺(tái)

中國(guó)農(nóng)村村民自治制度的基本架構(gòu)是:村民會(huì)議是村最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，不召開(kāi)村民會(huì)議時(shí)，由村民代表會(huì)議代行村民會(huì)議職權(quán)。村民委員會(huì)和村民小組是村民自治組織的工作機(jī)構(gòu)，執(zhí)行村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的決定，對(duì)它負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督……村委會(huì)成員的權(quán)力來(lái)自村民的授予，村民有權(quán)撤換或罷免不稱(chēng)職的村委會(huì)成員。*王金洪：《中國(guó)農(nóng)村村民自治制度的民主屬性何以成立》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2002年第3期。正是由于村民自治有效性的重新界定，為了將協(xié)商民主的要素融入到村民自治之中，必須在原有的村民自治組織體系之外，建立新的協(xié)商議事的組織。在堅(jiān)持村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的同時(shí)，積極鼓勵(lì)各種類(lèi)型的村民議事會(huì)、村民理事會(huì)、村民論壇、懇談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等，為村民提供更為開(kāi)放、更具有彈性的協(xié)商議事平臺(tái)。

3.在利益相關(guān)的前提下賦予多元主體協(xié)商議事權(quán)利

在原有的村民自治體系中，參與村莊公共事務(wù)的主體主要限定在具有村民資格的的村民，具有很強(qiáng)的排他性和封閉性，為了適應(yīng)日益開(kāi)放的村莊邊界，兼顧到更為廣泛的利益相關(guān)者的利益，在新的協(xié)商議事平臺(tái)中，村民、村民代表、黨員、黨員代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、社會(huì)組織、駐村企業(yè)等應(yīng)該有參與與其直接利益相關(guān)的公共事務(wù)的權(quán)利，同時(shí)對(duì)發(fā)言權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)等進(jìn)行區(qū)分，賦予不同主體以對(duì)應(yīng)的協(xié)商議事權(quán)利，從而打破原來(lái)相對(duì)封閉的村民自治體系，建立更具包容性的村民自治。

4.在村民投票聚合之前通過(guò)充分討論尋求重疊共識(shí)

重建以議事為中心的村民自治進(jìn)程，具體包括公共議題的確定、協(xié)商主體的意見(jiàn)表達(dá)、協(xié)商主體意見(jiàn)的綜合、多輪交互的討論、投票聚合、決策實(shí)施、決策反饋。為了達(dá)到相對(duì)高效的議事效果，必須從公共利益出發(fā)，通過(guò)廣泛的信息溝通，確定公共議題的類(lèi)屬，并選擇合適的話語(yǔ)表達(dá)，由黨組織、村委會(huì)、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、議事會(huì)、理事會(huì)等來(lái)對(duì)議題進(jìn)行排序，選擇合適的議題納入議程。在公共議題確定之后，相關(guān)參與者可以通過(guò)黨組織、村委會(huì)、村民會(huì)議、議事會(huì)、理事會(huì)、論壇來(lái)進(jìn)行意見(jiàn)的表達(dá)。在意見(jiàn)表達(dá)之后，通過(guò)協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)來(lái)進(jìn)行意見(jiàn)的綜合，每次協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)前后進(jìn)行多輪交互式的討論，讓村民的決策偏好逐漸集中，并就相關(guān)議題內(nèi)容達(dá)成重疊共識(shí)。對(duì)于那些通過(guò)協(xié)商無(wú)法解決或存在較大爭(zhēng)議的問(wèn)題或事項(xiàng)，可以經(jīng)由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議進(jìn)行投票聚合，形成最終的決策。在完成一系列決策程序之后，決策的執(zhí)行和反饋交由村委會(huì)承擔(dān)，進(jìn)而將協(xié)商民主的要素嵌入到整個(gè)村莊決策過(guò)程之中，并成為村民自治中重要的一環(huán)。

5.在兩輪協(xié)商之中實(shí)現(xiàn)村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的銜接

協(xié)商治理包括村民內(nèi)部的協(xié)商以及村民與公共機(jī)構(gòu)之間的協(xié)商，通過(guò)兩輪協(xié)商實(shí)現(xiàn)村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的銜接。第一個(gè)環(huán)節(jié)上的協(xié)商是村民參與者之間的協(xié)商，在這一環(huán)節(jié)中，參與者在一定形式的信息和知識(shí)支持下相互討論而就村莊政策達(dá)成某種較為理性的認(rèn)識(shí)。第二個(gè)環(huán)節(jié)是達(dá)成較為理性認(rèn)知的參與者與公共機(jī)構(gòu)之間，相互傾聽(tīng)對(duì)方的意見(jiàn)和需要，從而在參與者代表的村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)之間形成某種共識(shí)。借助于兩個(gè)協(xié)商環(huán)節(jié)，在村民內(nèi)部達(dá)成意見(jiàn)綜合的基礎(chǔ)上，與公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通，實(shí)現(xiàn)下情上達(dá)和上情下達(dá)的結(jié)合，在村民參與的情況下將協(xié)商理性納入到行政理性之中，形成更具有公共理性的決策。

6.在堅(jiān)持跨區(qū)協(xié)商議事中探索適度規(guī)模的村民自治單元

著力推動(dòng)跨村民小組、跨村、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的協(xié)商議事，打破以往單一的組織體系和封閉的參與主體的限制，在更加靈活的范圍內(nèi)進(jìn)行協(xié)商議事，對(duì)原來(lái)以村莊邊界為主的村民自治活動(dòng)進(jìn)行調(diào)整，針對(duì)不同層次的相關(guān)利益，選擇適度規(guī)模的村民自治單元。不僅可以將村民自治延伸到村民小組等有建制邊界的單位，還可以擴(kuò)展到臨村之間，乃至臨鎮(zhèn)臨村之間等彈性邊界或特定群體的社會(huì)自治活動(dòng)，進(jìn)而將現(xiàn)有的村民自治的范圍逐漸擴(kuò)大，而不必受限于原有的村莊邊界，以適應(yīng)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要?！?/p>

(責(zé)任編輯：徐東濤)

2016-07-19

任路，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院助理研究員，主要研究方向?yàn)橹袊?guó)農(nóng)村政治和社會(huì)發(fā)展。

華中師范大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)“丹桂計(jì)劃”項(xiàng)目(編號(hào)：CCNU16A03010)。

D668

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1007-9092(2016)05-0054-007