□　汪　瑋

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權(quán)力清單制度建設(shè)中的公民參與

——基于浙江實(shí)踐的研究

□汪瑋

權(quán)力清單制度建設(shè)是黨的十八屆三中全會作出的一項(xiàng)重要部署，是當(dāng)前深化改革、建設(shè)服務(wù)型政府和法治政府的關(guān)鍵內(nèi)容。在這項(xiàng)為權(quán)力“瘦身”和“健身”的改革過程中，浙江積極推進(jìn)公民參與，發(fā)揮專家智庫和公民監(jiān)督的作用，充分體現(xiàn)出政治過程的民主化特征，通過公民參與行政管理、行政監(jiān)督，提高政府行政效率，并為行政過程及其結(jié)果提供合法性資源。當(dāng)然，要進(jìn)一步推進(jìn)權(quán)力清單制度建設(shè)，浙江還面臨諸多問題：一是公民參與政府績效評估剛性規(guī)定不夠；二是政府職權(quán)清理下放中社會組織承接能力有待于提高。諸如此類，都是浙江進(jìn)一步推進(jìn)權(quán)力清單建設(shè)、加快政府簡政放權(quán)的改革中需要深入思考和探索的問題。

權(quán)力清單；公民參與；依法行政；依法治國；全面深化改革；法治政府建設(shè)；政府績效評估；信息公開

權(quán)力清單制度建設(shè)是黨的十八屆三中全會作出的一項(xiàng)重要部署，在《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，中央首次提出“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”；之后，黨的十八屆四中全會在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的報告中進(jìn)一步明確“推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”，以“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”。應(yīng)該說，權(quán)力清單制度建設(shè)是當(dāng)前深化改革、建設(shè)服務(wù)型政府和法治政府關(guān)鍵性的第一步，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。這項(xiàng)屬于政府結(jié)構(gòu)和行政過程的改革，是中央對政府提出的明確要求，是一場政府的自我革命，同時也與市場經(jīng)濟(jì)、與公民社會密切相關(guān)。本文從公民參與的角度關(guān)注權(quán)力清單制度建設(shè)，正是因?yàn)殡S著公眾權(quán)利意識日益提升，黨和各級政府對執(zhí)政合法性有了更高的認(rèn)識和新的轉(zhuǎn)變，提出要“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”，而在權(quán)力清單制度建設(shè)過程中，正是體現(xiàn)出了公民參與在政府決策中的重要作用?；诖?，本文以公民參與為突破口，分析和總結(jié)浙江在權(quán)力清單制度建設(shè)中的成功經(jīng)驗(yàn)，這不僅有利于推進(jìn)浙江的改革實(shí)踐，再創(chuàng)浙江發(fā)展新優(yōu)勢，而且對該問題的研究，還可以發(fā)展基于中國特色公民參與的本土化理論框架，為我國的政治參與實(shí)踐提供理論指導(dǎo)。

一、問題的提出

(一)國內(nèi)外相關(guān)研究文獻(xiàn)綜述

所謂制度化的公民參與，是指公共權(quán)力在進(jìn)行立法、決策或公共治理時，促使公民及公共組織能夠通過一定的參與渠道，充分參與對公民自身生活產(chǎn)生各種影響的立法、政策和決策的制訂，并監(jiān)督其執(zhí)行。它所強(qiáng)調(diào)的是決策者和公眾的雙向溝通和對話合作，其目的是在公眾中建立起對改革和發(fā)展戰(zhàn)略的共識，促進(jìn)知識信息共享，推動政府依法行政、規(guī)范行政和高效行政。近年來，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)于行政過程中的公民參與研究已經(jīng)積累了豐厚的成果，關(guān)注到了公民參與的各個問題。首先，對于公民參與的原因，理性選擇理論認(rèn)為，公民參與的動力來自于利益關(guān)聯(lián)程度、行動能力以及占有社會資源的狀況；共和主義則強(qiáng)調(diào)了美德、共同的善的作用；在實(shí)證層次，則關(guān)注公民參與的動力系統(tǒng)，分為內(nèi)在的精神激勵和外部的目標(biāo)激勵*Michael W.Neidhart，Participation:“A Model of Individual Willingness to Participate in the Transportation Planning Process.”2005.UMI.3178957.P.48.。楊(Yang)和卡拉漢(Callahan)在構(gòu)建一個“行政回應(yīng)”框架的基礎(chǔ)上，通過對問卷的數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)政府選擇讓公眾參與決策制定是其對參與價值、利益相關(guān)者壓力與行政實(shí)踐回應(yīng)的結(jié)果。*Kaifeng Yang, Kathe Callahan，“Citizen Involvement Efforts and Bureaucratic Responsiveness: Participatory Values,Stakeholder Pressures & Administrative Practicality”.Public Administration Review,2007,67(2).

對于公民的參與程度，阿恩斯坦提出了“公民參與階梯論” ( Ladder of citizen Participation)，從而為公民參與成為可操作的技術(shù)奠定了基礎(chǔ)。安德魯·亞克蘭在研究阿恩斯坦的理論基礎(chǔ)上，提出了更易于操作的參與層次：信息交流(包括信息提供和信息收集)，咨詢、參與、協(xié)作和授權(quán)決策*參見蔡定劍：《公眾參：歐洲的制度和經(jīng)驗(yàn)》，法律出版社2009年版，第15-19頁。；托馬斯指出，“界定公民參與的適宜度主要取決于最終決策中政策質(zhì)量要求(quality) 和政策可接受性要求(acceptability) 之間的相互限制”，并由此提出了一個公民參與的有效決策模型。*參見[美]約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》，孫柏瑛等譯，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第28-36頁。蔡定劍和孫柏瑛在阿恩斯坦的理論基礎(chǔ)上做了階段的重新劃分，孫柏瑛認(rèn)為，政策問題的結(jié)構(gòu)化程度、政府制定公共政策所需要的信息、政策的公眾可接受性等決定了公民參與程度*參見孫柏瑛：《當(dāng)代地方治理——面向21 世紀(jì)的挑戰(zhàn)》，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第241-243頁。；也有學(xué)者把政策問題結(jié)構(gòu)與公民參與結(jié)合起來探討,認(rèn)為公民參與政府決策的范圍和程度不可避免地受到政策問題結(jié)構(gòu)的影響*張進(jìn)軍：《政策問題結(jié)構(gòu)視角下的公民參與》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》，2010年第3期。。

對于公民參與的類型，阿恩斯坦按照非參與、象征性、實(shí)質(zhì)性三個標(biāo)準(zhǔn)，把公民參與的形式分為八種*這八種參與方式是指操縱、治療、告知、咨詢、安撫、伙伴關(guān)系、授權(quán)和公民控制。。之后的研究歸納起來可以概括為三種方式，即告知、咨詢和積極參與。國內(nèi)的相關(guān)研究，在理論層面上主要是借鑒和總結(jié)國外理論和實(shí)踐以及總結(jié)中國實(shí)踐中的參與形式，如相關(guān)研究機(jī)構(gòu)歸納出意見表達(dá)型、行動組織型、權(quán)利維護(hù)型和網(wǎng)絡(luò)等新興參與方式四種。*參見中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心、北京大學(xué)中國政府創(chuàng)新研究中心：《公共參與手冊：參與改變命運(yùn)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第15-24頁。汪錦軍對公共服務(wù)中的公民參與進(jìn)行了分類，將公共服務(wù)分為公共服務(wù)決策和公共服務(wù)提供，提出要根據(jù)需要，有限度地選擇公民參與的范圍和程度。*汪錦軍：《公共服務(wù)中的公民參與模式分析》，《政治學(xué)研究》，2011年第4期。而根據(jù)行政過程對公民參與進(jìn)行分類，大致又可以分為決策前的咨詢、決策參與以及政府績效評估的參與，與范圍廣泛的前兩種參與相比，政府績效評估中的公民參與限于特定的舞臺，由此決定了其獨(dú)特范圍、方式以及相關(guān)主體之間的獨(dú)特關(guān)系。政府績效評估中的公民參與可以分為公民獨(dú)立實(shí)施的政府績效評估和政府績效評估中的公民介入。*參見周志忍：《政府績效評估中的公民參與：我國的實(shí)踐歷程與前景》，《中國行政管理》，2008年第1期。

對于公民參與的效果，從影響公民參與的效果機(jī)制看，主要包括社會結(jié)構(gòu)、組織管理和個體心理等因素(Tomas M．Koontz，2005；Kristi M．Branch & Judith A． Bradbury，2006；Renée A．Irvin & John Stansbury，2004)。從公民參與的發(fā)生機(jī)制看，政府愿意并允許公民參與和公民愿意并實(shí)際參與是參與發(fā)生的兩個必不可少的環(huán)節(jié)，因此，一方面政府官員對參與的態(tài)度和行為直接影響參與效果(Kaifeng Yang，2006，2007，2012)；另一方面，政府的績效或管理質(zhì)量影響公民參與意愿，進(jìn)而間接影響參與效果(Eran Vigoda，2002；Eran Vigoda—Gadot & Shlomo Mizrahi，2008)。對于參與活動如何才能產(chǎn)生好的效果，King，Thomas Webler 、Seth Tuler等從改善公民參與的程序設(shè)計、變革公民與官員的角色及其相互關(guān)系來提出改進(jìn)意見；Lawrence C．Walters，James Aydelotte，Jessica Miller等則提出要根據(jù)公民參與的具體情境選擇合適的公民參與機(jī)制。還有學(xué)者專門對公民參與效果的評估進(jìn)行研究：第一，確立評估框架，提高參與效果(Kathleen E.Halvorsen,2003)；第二，評估的標(biāo)準(zhǔn)，目前對評估標(biāo)準(zhǔn)的研究集中在規(guī)范、定性和操作化概念、定量兩個方面，前者引入了民主治理和協(xié)商民主的價值，后者強(qiáng)調(diào)評估過程對數(shù)據(jù)、資料和社會事實(shí)的收集；第三，評估的測量，如托馬斯在《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》中依據(jù)大量的公民參與案例，運(yùn)用多元回歸分析構(gòu)建了解釋決策有效性的模型*參見[美]約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》，孫柏瑛等譯，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第121頁。。

(二)結(jié)合浙江經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)新公民參與的理論研究框架

可以看出，國內(nèi)外關(guān)于公民參與的研究成果豐厚。西方學(xué)者不僅從各學(xué)科豐富了公民參與的理論基礎(chǔ)，而且還基于不同的理論和分析視角發(fā)展了公民參與理論，提出了各種理論分析模型；在研究方法上，除了少部分分析性研究或綜述性研究外，絕大部分研究屬于經(jīng)驗(yàn)研究，多案例比較是最主要的研究途徑；在研究指向上，很多研究的問題導(dǎo)向直接是改善公民參與實(shí)踐或是為公民參與實(shí)踐提供程序設(shè)計方法；此外，也有一些學(xué)者采用扎根理論的策略尋找問題和發(fā)展理論。國內(nèi)的研究不僅引入、吸收和借鑒了西方公民參與研究的代表性成果，而且對我國公民參與實(shí)踐開展了較為廣泛和深入的探討，由此推進(jìn)了我國公民參與理論的發(fā)展，也為本文的研究問題提供了豐富的理論資源。但是，西方的公民參與理論并不完善，各流派之間也存在爭論與分歧，在如何推動公民參與，化解參與精神的缺失、制度結(jié)構(gòu)的限制等等問題上，公民參與理論并沒有給出完備的答案。因此，我們需要把公民參與置于豐富的實(shí)踐中進(jìn)一步深入和完善。而從國內(nèi)研究現(xiàn)狀看，已有的研究在理論構(gòu)建與理論對話上稍顯薄弱，我們應(yīng)該尤其關(guān)注具有中國特色的公民參與實(shí)踐和問題，基于扎實(shí)的實(shí)證研究來發(fā)展本土化的概念工具與理論框架，從而為公民參與實(shí)踐提供理論指導(dǎo)，提升參與效果。我們關(guān)注的問題是：政府為什么要選擇公民參與？政府對公民參與的策略選擇有哪些？公民參與到何程度？本文嘗試在已有研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合浙江權(quán)力清單制度建設(shè)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)層面的分析與闡釋，從實(shí)踐層面創(chuàng)新公民參與的理論研究框架。

二、浙江權(quán)力清單制度建設(shè)中的公民參與實(shí)踐

推行權(quán)力清單制度，是黨的十八屆三中全會作出的一項(xiàng)重要部署，而在中央部署之前，浙江已悄然開始了這一場“自我革命”。在杭州富陽*2014年12月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，撤銷富陽市，設(shè)立杭州市富陽區(qū)。率先開展縣級政府權(quán)力清單制度試點(diǎn)之后，2013年11月，浙江開始推開省級層面的職責(zé)清理工作，并在省委十三屆四次全會的《決定》中將“建立公開政府權(quán)力清單制度”作為浙江省近期重點(diǎn)突破的改革項(xiàng)目，著力打造有限、有為、有效的法治政府和服務(wù)型政府。在這項(xiàng)為權(quán)力“瘦身”和“健身”的改革過程中，浙江積極推進(jìn)公民參與，發(fā)揮專家智庫和公民監(jiān)督的作用，充分體現(xiàn)出政治過程的民主化特征，通過公民參與行政管理、行政監(jiān)督，提高政府行政效率，并為行政過程及其結(jié)果提供合法性資源。

在網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)環(huán)境下，教師一般可以自覺利用一些學(xué)習(xí)網(wǎng)站進(jìn)行自主學(xué)習(xí)。閱讀在線文章和觀摩在線課程等形式的自主式學(xué)習(xí)均可以達(dá)到一定的學(xué)習(xí)目標(biāo)。在學(xué)習(xí)和探究的過程中可以結(jié)合自己的教學(xué)科研活動，發(fā)現(xiàn)、提出和解決新問題。這種學(xué)習(xí)是以滿足教師個人需求為目的的。

(一)堅持公開透明的原則，向社會公開政府權(quán)力的基本信息

參與的實(shí)現(xiàn)以有效信息的獲取為前提，而一般政治過程存在著普遍的“信息不對稱”，公眾在信息資源的擁有上處于明顯的弱勢。因此，只有通過制度層面的信息開放和“透明度”建設(shè)才能改變信息配置的非均衡狀態(tài)。浙江在權(quán)力清單制度建設(shè)中為保證公民參與的真實(shí)性和有效性，尤其注意做到信息的公開透明，著力打造一個“透明性”政府?！墩憬∪嗣裾P(guān)于全面開展政府職權(quán)清理推行權(quán)力清單制度的通知》中明確提出，開展政府職權(quán)清理，推行權(quán)力清單制度要堅持“公開透明原則”，“政府行使行政權(quán)力(除涉及國家秘密及依法不予公開外)，應(yīng)當(dāng)完整、準(zhǔn)確地向社會公開權(quán)力的基本內(nèi)容、運(yùn)行流程等信息，接受社會監(jiān)督”*參見《浙江省人民政府關(guān)于全面開展政府職權(quán)清理推行權(quán)力清單制度的通知》，浙政發(fā)〔2014〕8號。。在實(shí)踐中，浙江的做法是在“清權(quán)”、“確權(quán)”、“配權(quán)”的基礎(chǔ)上，通過“曬權(quán)”以更好地“制權(quán)”，“曬權(quán)”由此也成為浙江權(quán)力清單制度建設(shè)中被高度強(qiáng)調(diào)的一個環(huán)節(jié)。借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，省政府要求各個部門編制了權(quán)力運(yùn)行流程圖，打造網(wǎng)上政務(wù)大廳，向社會公布行政權(quán)力清單中所列的行政權(quán)力，包括每一項(xiàng)權(quán)力的授予依據(jù)、名稱編號、辦事流程、責(zé)任單位等，同時按照網(wǎng)上辦理的規(guī)范要求還要對流程作進(jìn)一步的細(xì)化，包括辦事指南、外部運(yùn)行流程圖、內(nèi)部運(yùn)行流程圖等。除了公開這些靜態(tài)信息，平臺還具備在線咨詢、在線查詢、在線申辦、在線投訴、在線監(jiān)察等功能，以實(shí)現(xiàn)材料網(wǎng)上審核、環(huán)節(jié)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、數(shù)據(jù)網(wǎng)上共享、過程網(wǎng)上監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，浙江還建立了政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，專設(shè)“權(quán)力清單”一欄，統(tǒng)一公布省級權(quán)力清單和中央垂直部門在浙機(jī)構(gòu)權(quán)力清單(這一項(xiàng)目前還是征求意見稿)。實(shí)行行政權(quán)力全程公示、公開運(yùn)行，既可以方便群眾辦事，又可以通過群眾對權(quán)力運(yùn)行過程的監(jiān)督，來促進(jìn)政府權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，減小權(quán)力異化的空間。

(二)建立意見建議征集機(jī)制，組織專家團(tuán)隊進(jìn)行咨詢論證

為了提高權(quán)力清單編制的針對性和有效性，確保讓企業(yè)和群眾得到真正的實(shí)惠和好處，浙江在權(quán)力清單的前期梳理編制工作中，突出問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，積極推進(jìn)公民參與，廣泛聽取專家和群眾的意見，進(jìn)行多方分析論證。浙江省政府下發(fā)的《浙江省人民政府關(guān)于全面開展政府職權(quán)清理推行權(quán)力清單制度的通知》明確提出了“認(rèn)真審核把關(guān)”的要求，指出“在組織相關(guān)職能部門開展審核基礎(chǔ)上，邀請人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者等參與審核。同時，建立社會參與機(jī)制，拓寬公眾參與渠道，對于群眾和企業(yè)反映強(qiáng)烈的權(quán)力事項(xiàng)，應(yīng)通過座談會、論證會等方式充分征求意見，進(jìn)一步凝聚各方共識，形成改革合力?！?參見《浙江省人民政府關(guān)于全面開展政府職權(quán)清理推行權(quán)力清單制度的通知》，浙政發(fā)〔2014〕8號。另外，《浙江省機(jī)構(gòu)編制委員會關(guān)于開展政府部門職責(zé)清理規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行工作的通知》也對各部門報送的履職分析報告、重點(diǎn)領(lǐng)域調(diào)研報告和《部門職責(zé)梳理情況表》、《部門職權(quán)清單總表》等一系列表格、附件資料的審核確認(rèn)提出要求，并指出“由各類專家組成的咨詢小組以及由監(jiān)察、法制、政策研究等部門組成的評審小組，對部門提出的整合保留和取消、轉(zhuǎn)移、下放的職權(quán)清單以及理順交叉職能的意見建議逐項(xiàng)逐條進(jìn)行合法性、合規(guī)性、合理性和必要性審查論證，提出咨詢評審意見”。*參見《浙江省機(jī)構(gòu)編制委員會關(guān)于開展政府部門職責(zé)清理規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行工作的通知》，浙編〔2013〕22號。在實(shí)踐中，浙江權(quán)力清單的清理流程堅持基層導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，結(jié)合基層的發(fā)展需求、承接下放事項(xiàng)的能力等充分征集基層群眾和企業(yè)的意見建議。另外，在職權(quán)清理中還建立了專家咨詢機(jī)制和顧問機(jī)制。一方面，依托省高等院校和相關(guān)研究機(jī)構(gòu)，組建由經(jīng)濟(jì)、法律、行政管理、教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域?qū)＜覙?gòu)成的咨詢團(tuán)隊，提供決策咨詢服務(wù)，以推動權(quán)力清理的專業(yè)化和科學(xué)化。在審核期間，專家咨詢團(tuán)隊提出了涉及簡政放權(quán)的意見多達(dá)5000多條，同時還組織舉辦了多次研討重點(diǎn)難點(diǎn)問題的研究沙龍，這都為改革的順利推進(jìn)提供了很好的理論支持。另一方面，省里還聘請了部分退下來的地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)和省級部門的廳局長作為咨詢顧問，由于他們熟悉政府工作、經(jīng)驗(yàn)豐富，可以幫助審核把關(guān)，強(qiáng)化決策的正當(dāng)性、合理性和必要性。除此之外，浙江省在清權(quán)的內(nèi)部工作嚴(yán)格執(zhí)行“三報三審三回”*“三報三審三回”流程：省級部門開展職權(quán)清理和履職分析，上報職權(quán)清理資料；省編委征求市縣政府、專家意見，研究匯總后反饋省級部門，這是“一報一回”；省級部門根據(jù)“一回”反饋意見對需要調(diào)整的權(quán)力事項(xiàng)等研究提出補(bǔ)充答復(fù)意見，再次上報清理資料，省編委辦會同監(jiān)察、法制、政策研究等部門開展審核，并召開人大代表、政協(xié)委員和基層代表、有關(guān)專家等參加的座談會、論證會，充分聽取各方意見，研究匯總后再次反饋省級部門，這是“二報二回”；省級部門對反饋的重點(diǎn)事項(xiàng)和問題進(jìn)行研究，進(jìn)一步調(diào)整完善相關(guān)資料，第三次上報清理資料，由省法制辦開展權(quán)力事項(xiàng)合法性審查，逐項(xiàng)提出合法性審查意見，省編委辦研究后形成部門權(quán)力清單報省政府核準(zhǔn)，省政府核準(zhǔn)后，各部門通過門戶網(wǎng)站等載體向社會公布權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程，這是“三報三回”。的流程。

(三)健全行政問責(zé)機(jī)制，倡導(dǎo)群眾參與監(jiān)督

監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)行光靠政府自身力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，浙江的實(shí)踐是針對權(quán)力清單中確認(rèn)的行政權(quán)力，通過建立數(shù)字監(jiān)察系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對行政審批、行政處罰、公共資源交易等行政權(quán)力運(yùn)行平臺的全程監(jiān)督、實(shí)時監(jiān)控，同時建立起黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督相結(jié)合的制度合力，對于廉政風(fēng)險點(diǎn)尤其要重點(diǎn)監(jiān)控。富陽作為浙江權(quán)力清單制度建設(shè)的試點(diǎn)，自2013年開始，就從制度建設(shè)出發(fā)，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督，積極搭建電話投訴、網(wǎng)絡(luò)投訴、媒體投訴、來訪來信投訴等各種平臺，暢通群眾投訴渠道，鼓勵引導(dǎo)群眾參與監(jiān)督政府正確規(guī)范行使權(quán)力。同時結(jié)合浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的建設(shè)，對權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行全程、實(shí)時監(jiān)控。在行政問責(zé)方面，富陽通過建立健全行政問責(zé)制度，完善問責(zé)程序，公開問責(zé)過程，明確問責(zé)主體和對象，來增強(qiáng)行政問責(zé)的可操作性。為進(jìn)一步優(yōu)化行政審批服務(wù)考核工作，提高行政審批效率，提升行政服務(wù)質(zhì)量，富陽區(qū)監(jiān)察局與市行政服務(wù)中心在廣泛征求各審批部門意見建議的基礎(chǔ)上，還修訂完善了《富陽市行政審批效能指數(shù)考核辦法》，其中群眾滿意率是根據(jù)短信回訪平臺向群眾發(fā)送評議短信，以及向服務(wù)對象隨機(jī)發(fā)放群眾評議表得到的反饋來計算，并最終根據(jù)10項(xiàng)動態(tài)效能指標(biāo)對各部門的行政審批效能進(jìn)行月度排位*這10項(xiàng)指標(biāo)包括人均辦件量、即辦率、承諾件提前辦結(jié)率、一審一核率、月度重點(diǎn)工作、上網(wǎng)率、滿意率、工作紀(jì)律、辦理規(guī)范、工作創(chuàng)新。。

三、權(quán)力清單制度建設(shè)中公民參與的理論分析

(一)公民參與的發(fā)生機(jī)制分析

公民參與活動的發(fā)生取決于：(1)公民愿意并實(shí)際參與；(2)政府愿意并允許公民參與。這兩者缺少其中的任何一方，參與活動都不能發(fā)生。從公民的角度來說，市場經(jīng)濟(jì)塑造了現(xiàn)代公民，有機(jī)的利益互動關(guān)系正在取代固有的血緣、地緣關(guān)系，民眾的權(quán)利意識逐步形成，由此催生了公民不斷參與到影響利益分配的政治生活中去。對于公民來說，其參與意愿及實(shí)際參與主要原因包括：其一，公民為了實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)，體現(xiàn)自身的價值；其二，現(xiàn)實(shí)政府的政策及行政過程并不一定總是能夠傾向于公共利益的實(shí)現(xiàn)，而是常常出現(xiàn)政策偏離公共利益或效率不高的情況，因此公民會通過政治參與來監(jiān)督、約束政府行為，保證社會公共利益的實(shí)現(xiàn)；其三，公民通過政策結(jié)果的反饋機(jī)制，向政府表達(dá)意見和主張，彌補(bǔ)政策缺陷，以促成政府按照其意愿修正調(diào)整或終結(jié)政策，或者使實(shí)際政策執(zhí)行過程向其主張的政策意見的方向轉(zhuǎn)變。

另一方面，從政府的角度來說，公民參與可以監(jiān)督政府，提高政府的合法性與有效性。首先，公民參與可以實(shí)現(xiàn)對國家公共權(quán)力的有效制約。依法制權(quán)是權(quán)力清單制度建設(shè)的根本理念，但在這樣一場自我革命的改革中，光靠政府自覺難以保證改革的徹底性。在參與式民主理論看來，政治體制上的權(quán)力制約權(quán)力和法律意義上的權(quán)利制約權(quán)力固然有著重要的意義，但是這只是一種消極的權(quán)力制約方式，由此參與式民主理論提出一種“社會制約權(quán)力”的途徑。*董石桃：《尋求民主發(fā)展與公民參與的統(tǒng)——一種參與式民主的進(jìn)路》，《科學(xué)社會主義》，2010年第3期。事實(shí)上，沒有公民持續(xù)性的參與和監(jiān)督，國家層面的權(quán)力制衡方式就會缺乏現(xiàn)實(shí)的力量和社會基礎(chǔ)，也難以真正發(fā)揮有效的作用。其次，公民參與可以提高政府公共服務(wù)的有效性。社會性或公共性是政府行政的基礎(chǔ)和基本內(nèi)容。*喬耀章：《略論行政的社會性與社會化——行政不僅僅是政府的事》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》，2013年第3期。隨著社會結(jié)構(gòu)和行政生態(tài)越來越復(fù)雜，能力“有限”的政府迫切需要擺脫“全能”的帽子進(jìn)行自我減負(fù)，推進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新。政府以制度為保障釋放社會活力，向社會“借力”彌補(bǔ)政府“失靈”，可以有效提高政府的行政效率。浙江通過“減權(quán)放權(quán)”，將一部分權(quán)力轉(zhuǎn)移給社會組織，既可以改變政府管得過多過泛，又能保證該管的事管住管好。第三，公民參與能夠消解政府的合法性危機(jī)。由于公共服務(wù)和公共政策涉及社會復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整, 政府在行政過程中不可避免地會面臨各種不同利益沖突和矛盾，由此也會不同程度地遭遇合法性危機(jī)。而通過公民參與其中，政府可以更好地協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，提供更讓公民滿意的服務(wù)，輸出符合最大多數(shù)公民意志的公共決策,從而增加公民的認(rèn)同感，增強(qiáng)和鞏固合法性基礎(chǔ)。

(二)公民參與模式的框架分析

上述在對浙江權(quán)力清單制度建設(shè)進(jìn)行梳理的過程中可以發(fā)現(xiàn)，其公民參與機(jī)制是有一個制度化的體現(xiàn)的。王錫鋅曾提出過一個公民參與的基本評估框架，即公眾參與制度建設(shè)包括完善的基礎(chǔ)性制度、程序性制度和支持性制度三個層面。*基礎(chǔ)性制度主要包括信息公開和組織化兩個基本制度。程序性制度主要圍繞以下問題：(1)提供公民參與的有效平臺，明確規(guī)定參與途徑和方式，進(jìn)行基本的類型化和梯度設(shè)計；(2) 明確公民參與的程度、標(biāo)準(zhǔn)和具體步驟；(3)立法和決策過程公開透明；(4)政府對公眾評論和意見應(yīng)有“回應(yīng)機(jī)制”；等等。支持性制度主要包括專家咨詢制度以及信息技術(shù)的利用。參見王錫鋅：《公眾參與和行政過程——一個理念和制度分析的框架》，中國民主法制出版社2007年版，第69-70頁。雖然這一體系還不夠細(xì)致，但已經(jīng)基本勾勒出了公眾參與的制度體系，并可以作為指標(biāo)來對某一公民參與事件有關(guān)制度的完整性和有效性進(jìn)行評估。在此，本文以該制度框架為指標(biāo)，對浙江權(quán)力清單制度建設(shè)中的公民參與效度進(jìn)行分析和評估。

1.公民參與的基礎(chǔ)性制度。實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力機(jī)關(guān)的政務(wù)信息公開和決策透明，為公民提供足夠的信息以保障公民的知情權(quán)，這是保證公民參與的前提條件，同時對于建設(shè)服務(wù)型政府和推進(jìn)治理現(xiàn)代化也具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義?，F(xiàn)代化的治理對信息公開提出了比以往更高的要求，表現(xiàn)在：信息公開要深入到行政過程中，滿足公眾的參與需求和監(jiān)督需求；信息的輸出要及時、準(zhǔn)確，與“信息輸入”一同構(gòu)成信息的良性循環(huán)，形成開放、透明的政府治理；網(wǎng)絡(luò)公共空間的形成為公眾參與提供了在場的平臺，使得公眾之間信息交流空間快捷，這要求政府及時地輸出信息，回應(yīng)民眾的要求。*參見王錫鋅主編：《公眾參與和中國新公共運(yùn)動的興起》，中國法制出版社2008年版，第110頁。這就意味著實(shí)質(zhì)意義上的政府信息公開不僅具備全面的、實(shí)質(zhì)的、可得的靜態(tài)信息，還包括政治過程的動態(tài)信息。據(jù)此可以看出，浙江權(quán)力清單建設(shè)中的信息公開制度有以下特點(diǎn)：

一是信息的全面性。信息的全面性涉及“哪些信息應(yīng)該公開”的問題，一方面需要確定“公開原則”，也就是推定政府信息在一般情況下都是應(yīng)該公開的；另一方面，要明確免于公開的例外情況。在《浙江省人民政府關(guān)于全面開展政府職權(quán)清理推行權(quán)力清單制度的通知》中，明確提出了“依法公開權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程，推進(jìn)行政權(quán)力公開規(guī)范運(yùn)行”這樣的指導(dǎo)思想，并說明“政府行使行政權(quán)力(除涉及國家秘密及其他依法不予公開外)，應(yīng)當(dāng)完整、準(zhǔn)確地向社會公開權(quán)力的基本內(nèi)容、運(yùn)行流程等信息，接受社會監(jiān)督?！?《浙江省人民政府關(guān)于全面開展政府職權(quán)清理推行權(quán)力清單制度的通知》，浙政發(fā)〔2014〕8號。依據(jù)文件的要求，除了將免于公開的例外情況予以明確，浙江在職權(quán)清理過程中，積極推行電子政務(wù)，建立起“浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”，其中設(shè)置了辦事指南、辦事進(jìn)度、信件答復(fù)、地圖服務(wù)、信用信息、權(quán)力清單、辦件公告、重點(diǎn)事項(xiàng)、績效考評等專欄，以方便公眾查詢行政審批的具體要求、流程和進(jìn)度；權(quán)力清單按照“省級保留”、“市、縣(市、區(qū))屬地管理”、“共性權(quán)力”和“審核轉(zhuǎn)報”對行政權(quán)力機(jī)關(guān)的各項(xiàng)權(quán)力予以公布*所謂“省級保留”的行政權(quán)力，是指省級部門直接行使和委托(含部分委托)下放市、縣(市、區(qū))政府主管部門行使的行政權(quán)力?！笆?、縣(市、區(qū))屬地管理”的行政權(quán)力，是指依法列入省級部門行政權(quán)力清單，今后原則上由市、縣(市、區(qū))政府主管部門 屬地管理，省級部門除重大事項(xiàng)外一般不再直接行使的行政權(quán)力。屬地管理的權(quán)力事項(xiàng)計入省級權(quán)力事項(xiàng)總數(shù)?！肮残詸?quán)力”是指省級有關(guān)部門均擁有的行政權(quán)力，計入省級部門行政權(quán)力總數(shù)?！皩徍宿D(zhuǎn)報事項(xiàng)”是指省級部門審核并轉(zhuǎn)報國家部委，由國家部委作出最終行政決定的管理服務(wù)事項(xiàng)，不列入省級部門行政權(quán)力清單。，每一項(xiàng)審批權(quán)都在類別、實(shí)施主體、行使層級、實(shí)施依據(jù)上予以明確，并附有具體操辦的流程圖?？梢?，政府通過互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)布政策、法規(guī)信息，公開機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能運(yùn)行、工作程序等供公民查詢和知曉，滿足了公民的知情權(quán)，也拓寬了公民參政的渠道和信息溝通渠道，實(shí)現(xiàn)了信息的互動。

二是信息的可得性。這是涉及信息“流通管道”是否暢通的問題，包括獲得信息的方式、程序等設(shè)計是否科學(xué)、合理、便民。政府在信息公開的方式上基本由“主動公開”與“依申請公開”構(gòu)成。主動公開對政府的要求較高，需要政府自覺的民主意識和責(zé)任意識，而對公民來說則相對成本很小。前文所述的“浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”的行政信息都是政府主動公開的行為。依申請公開是主動公開的有效補(bǔ)充，尤其對于個人，依申請公開的意義重大，可以獲得政府不便主動公開的關(guān)于個體的信息，一般是涉及到特定人關(guān)于特定方面的信息。*參見王錫鋅主編：《公眾參與和中國新公共運(yùn)動的興起》，中國法制出版社2008年版，第118頁。在“依申請公開”的程序設(shè)置上，“浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”設(shè)有“依申請公開”一欄，并有具體流程說明。由此可見，公民在信息獲取的途徑上是暢通無礙的。

2.公民參與的程序性制度。在浙江權(quán)力清單制度建設(shè)中，公民參與的程序性制度主要體現(xiàn)為政府對公民意見的回應(yīng)、公民對行政權(quán)力梳理和行使的監(jiān)督以及公民參與行政審批的績效評估。政府的回應(yīng)是決定參與積極有效的關(guān)鍵，而“公眾訴求——政府回應(yīng)”也是服務(wù)型政府行政過程的基本行為樣態(tài)。公民在參與中最關(guān)注的問題不是參與的形式，而是參與的效果。如果公民的參與得不到政府的有效回應(yīng)，不僅會打擊其參與積極性，也會影響到政府的公信力。王巍構(gòu)建了一個“服務(wù)型政府回應(yīng)機(jī)制流程”(見圖1)*王?。骸豆娀貞?yīng)性：服務(wù)行政的核心特征——服務(wù)型政府回應(yīng)機(jī)制的流程與制度設(shè)計》，《行政論壇》，2004年第5期。：

圖1　服務(wù)型政府回應(yīng)機(jī)制流程

由圖1可以看到，信息公開和信息反饋渠道暢通是回應(yīng)制度成立的基礎(chǔ)，這在基礎(chǔ)性制度中已有論證?；貞?yīng)制度的主要過程是政府對公眾訴求的反應(yīng)過程和回復(fù)過程，“積極而靈敏”的反應(yīng)過程要求政府必須主動地通過各種渠道尋求公民意見和建議，“負(fù)責(zé)而有效”的回復(fù)過程則要求政府應(yīng)將回復(fù)作為履行政治和法律職責(zé)的必要過程，同時對公民的訴求必須做出有約束力的具體安排，不能“對實(shí)質(zhì)性問題做出象征性回應(yīng)”*拉雷·N·格斯頓：《公共政策的制定》，朱子文譯，重慶出版社2001年版，第7-8頁。。浙江在開展政府職權(quán)清理過程中，秉持了“認(rèn)真審核把關(guān)”的要求，在組織相關(guān)職能部門開展審核基礎(chǔ)上，還建立社會參與機(jī)制，拓寬公眾參與渠道，對于群眾和企業(yè)反映強(qiáng)烈的權(quán)力事項(xiàng)，應(yīng)通過座談會、論證會等方式充分征求意見。最后，回應(yīng)制度還包括公眾對政府回應(yīng)的評價，以及政府對公眾評價的再反饋。在政務(wù)網(wǎng)上，專設(shè)有“我要問”一欄，公眾可以通過智能問答、人工問答、我要咨詢、我要投訴等對話框與政府進(jìn)行對話并監(jiān)督政府的行政行為，而每一個辦件事項(xiàng)都設(shè)有“評價”這一項(xiàng)，通過“滿意度”和“綜合評分”對政府的服務(wù)和回應(yīng)進(jìn)行測評。另外，經(jīng)過權(quán)力梳理，省環(huán)保廳對7大類68個類別的項(xiàng)目不再進(jìn)行環(huán)評審批，而將96%省級審批權(quán)限下放至市縣，同時建立了環(huán)評備案監(jiān)督制、環(huán)評中介機(jī)構(gòu)信用評價制、環(huán)評承諾與責(zé)任追究制等事中事后監(jiān)管制度。

公民參與行政審批的績效評估是程序性制度的重要內(nèi)容。公民參與政府績效評估主要包括兩種方式：一是政府評估中公民介入，二是公民獨(dú)立實(shí)施評估。浙江的權(quán)力清單制度建設(shè)主要采用的是公民介入的方式，通過引入公眾評價來改進(jìn)和提升公共服務(wù)的質(zhì)量。公民參與被納入政府績效評價主要是基于外部考慮和政府系統(tǒng)內(nèi)部的考慮兩方面原因的推動。*基于外部考慮：(1)公民作為公共服務(wù)的使用者最有資格進(jìn)行評判，有助于實(shí)現(xiàn)政府供給與社會需求的吻合。(2)績效評估作為一種政府和公眾進(jìn)行交流的方式，通過公民參與績效評估，增進(jìn)公民對政府的支持、信任和合作?；谡陨砜紤]，績效評價被期望成為政府自我更新的契機(jī)。(3)對政府人員及活動形成良性激勵，使政府活動更有成效。(4)借助公民監(jiān)督，查找內(nèi)部問題與不足，促進(jìn)自我改進(jìn)和完善。參見王錫鋅：《公眾參與和行政過程——一個理念和制度分析的框架》，中國民主法制出版社2007年版，第323-325頁。浙江的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)專門有“績效考核”一欄，對全省各級各部門的建設(shè)運(yùn)行情況進(jìn)行績效考核，分別從服務(wù)進(jìn)駐率、服務(wù)整合度、查詢便捷度三方面進(jìn)行排名并公示。富陽修訂完善了《富陽市行政審批效能指數(shù)考核辦法》，結(jié)合群眾的評議短信和評議表，對各部門的行政審批效能進(jìn)行月度排位，以此促進(jìn)服務(wù)效率。對于公眾投訴，《辦法》規(guī)定了“每張不滿意票扣1分”，“群眾向96666(市效能辦)、市長電話投訴或上訪的，經(jīng)查屬有責(zé)投訴每次扣3分；因整改不到位引起重復(fù)有責(zé)投訴的每件扣5分”*參見《關(guān)于下發(fā)富陽市行政審批效能指數(shù)考核辦法的通知》，富監(jiān)〔2013〕1號。。通過公民評分納入到政府績效評估的分值中，一方面有利于促進(jìn)政府以評分作為自查手段，提高服務(wù)質(zhì)量和效率；另一方面也促進(jìn)了政府和公民之間的交流，增進(jìn)了互信與合作。

3.公民參與的支持性制度。在“公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合”的決策體制背景下，專家進(jìn)入公共決策反映出了政府對于“知識”的重視，以及希望通過引入專家咨詢制度來推動決策的科學(xué)化，同時也體現(xiàn)了現(xiàn)代社會對于“理性”的渴求。要實(shí)現(xiàn)專家在公共決策中的話語權(quán)并對政府決策權(quán)行使進(jìn)行理性化制約，一方面必須以制度化的方式充實(shí)他們的參與權(quán)，另一方面要將專家由單純的信息“輸入者”改造為“對話者”、“討論者”，形成專家和公眾參與權(quán)的制衡結(jié)構(gòu)，以抑制專家“角色錯位”、“知識濫用”，而專家和公眾的“充權(quán)”，可以為公共決策提供更多的理性化和正當(dāng)化資源。浙江在權(quán)力清單建設(shè)過程中，通過建立專家咨詢機(jī)制和顧問機(jī)制來推動職權(quán)清理的專業(yè)化和科學(xué)化，在部門清理權(quán)力過程中，各類專家咨詢小組就職權(quán)清單提出整合保留和取消、轉(zhuǎn)移、下放等意見，以及逐項(xiàng)逐條地審查論證交叉職能的合法性、合規(guī)性、合理性和必要性，提出咨詢評審意見。同時，浙江堅持基層導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，將專家討論修改后的權(quán)力事項(xiàng)予以公布，廣泛聽取基層群眾和企業(yè)的意見。另外，專家咨詢制度所預(yù)期的“專家理性”要輸入決策結(jié)果，必須強(qiáng)化決策機(jī)構(gòu)對專家咨詢意見的回應(yīng)機(jī)制。浙江在制度設(shè)計上建立了“三報三審三回”機(jī)制，要求部門根據(jù)反饋意見不斷補(bǔ)充修改反復(fù)調(diào)整，最后由省政府核準(zhǔn)后，各部門通過門戶網(wǎng)站等載體向社會公布權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程。

另外，浙江的權(quán)力清單建設(shè)之所以成效顯著，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的充分運(yùn)用也是功不可沒。由省市縣三級政府打造起來的浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，是一個“互動互聯(lián)、共享共治”的綜合性服務(wù)平臺，省政府從2012年開始就和阿里巴巴集團(tuán)商討，合作建設(shè)“政務(wù)云”。政務(wù)服務(wù)網(wǎng)強(qiáng)調(diào)高起點(diǎn)、集約化，通過把省市縣三級100多個服務(wù)平臺、幾千個服務(wù)窗口集聚起來，一體化地搭在云平臺上，從而實(shí)現(xiàn)了計算資源的按需分配以及數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等多方整合。以大數(shù)據(jù)為支撐，政務(wù)服務(wù)網(wǎng)破除了“信息孤島”的困境，讓政府部門的數(shù)據(jù)資源變分散所有為集中共享，通過一站式建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了“七統(tǒng)一”*所謂“七統(tǒng)一”是：統(tǒng)一導(dǎo)航、統(tǒng)一認(rèn)證、統(tǒng)一申報、統(tǒng)一查詢、統(tǒng)一互動、統(tǒng)一支付和統(tǒng)一評價。。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展和電子政府的構(gòu)建為政府決策的公開透明以及合理化調(diào)整奠定了基礎(chǔ)，同時也為公民參與政府決策提供了新的契機(jī)，鼓勵公民積極地參與到公共政策活動中去。而以集約化、智能化的電子政務(wù)為平臺，浙江也正著力于打造一個智慧政府。

四、結(jié)　　語

浙江權(quán)力清單制度建設(shè)經(jīng)過兩年多的工作推進(jìn)，目前已完成了省市縣三級的職權(quán)清理和浙江政務(wù)網(wǎng)的初步建設(shè)，而在其建設(shè)過程中也充分彰顯了信息技術(shù)帶來的政務(wù)革命和專家、社會廣泛參與帶來的改革效果。當(dāng)然，要進(jìn)一步推進(jìn)權(quán)力清單制度建設(shè)，浙江還面臨諸多問題。一是公民參與政府績效評估剛性規(guī)定不夠。當(dāng)前的主要參與形式是滿意度測評或社會評價，這意味著公民在監(jiān)督環(huán)節(jié)僅充當(dāng)了“消息供給者”的角色，而是否必須要實(shí)施績效評估？民意評價具體占多大權(quán)重？這些都沒有成文的制度規(guī)定，目前僅有富陽在試點(diǎn)。而服務(wù)型政府的創(chuàng)建，其目標(biāo)以公眾的滿意度為衡量指標(biāo)，因此，必須全程吸納公眾意見，突出民生、民需、民意的考核導(dǎo)向，才能找準(zhǔn)坐標(biāo)，提供給民眾更多的獲得感。另外，在政府績效評估的指標(biāo)體系設(shè)計上，光憑滿意度一項(xiàng)來測定服務(wù)質(zhì)量，也略顯單一和主觀。二是政府職權(quán)清理下放中社會組織承接能力有待于提高。目前公民參與的組織化程度還不是很高，社會組織的數(shù)量少、門檻高，活動范圍有限，尤其是受托執(zhí)行和監(jiān)督執(zhí)行性社會組織弱小。因此，要有效落實(shí)簡政放權(quán)，必須增強(qiáng)社會組織的相對獨(dú)立性和活力，逐步弱化社會組織的“官辦”色彩，改善制度環(huán)境以促進(jìn)社會組織數(shù)量與規(guī)模的擴(kuò)大。諸如此類，都是浙江進(jìn)一步推進(jìn)權(quán)力清單建設(shè)、加快政府簡政放權(quán)的改革中需要深入思考和探索的問題?！?/p>

(責(zé)任編輯：王寧)

2016-03-27

汪瑋，女，中共浙江省委黨校政治學(xué)(科學(xué)社會主義)教研部講師，政治學(xué)博士，中國社會科學(xué)院馬克思主義學(xué)院科學(xué)社會主義與國際共產(chǎn)主義運(yùn)動專業(yè)2015級博士研究生，主要研究方向?yàn)槊裰骼碚撆c地方治理。

浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“政治信任對地方協(xié)商治理的影響及推進(jìn)路徑研究”(編號：16NDJC258YB)。

D621.5；D630

A

1007-9092(2016)05-0097-009