內蒙古自治區(qū)司法廳課題組

行業(yè)性專業(yè)性人民調解工作的實踐與思考*

內蒙古自治區(qū)司法廳課題組

當前，隨著內蒙古自治區(qū)經濟社會的快速發(fā)展，在征地拆遷、環(huán)境保護、醫(yī)療、道路交通、物業(yè)管理等行業(yè)性專業(yè)性方面的矛盾糾紛也隨之增多，一些糾紛呈現(xiàn)主體多元化、類型多樣化、內容復雜化的特點。因此，如何從制度設計、工作機制、工作方式上準確把握行業(yè)性專業(yè)性人民調解工作，有效預防和化解社會矛盾糾紛，是我們需要深入思考和認真研究的一個現(xiàn)實課題。

一、內蒙古自治區(qū)行業(yè)性專業(yè)性人民調解工作的實踐

黨的十八屆四中全會《決定》指出，要“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調的多元化糾紛解決機制”，要“加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調解組織建設，完善人民調解、行政調解、司法調解聯(lián)動工作體系”。對行業(yè)性專業(yè)性人民調解工作提出了新要求、新任務。內蒙古司法廳認真貫徹落實中央精神，自覺加大與自治區(qū)公安廳、衛(wèi)計委、人力資源和社會保障廳、住建廳、保監(jiān)會等部門溝通協(xié)調，通過聯(lián)合印發(fā)文件、開展調研論證、召開工作推進會等形式，推動全區(qū)行業(yè)性專業(yè)性人民調解工作實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展。

（一）行業(yè)性專業(yè)性人民調解組織建設實現(xiàn)了新發(fā)展

2010年，自治區(qū)公安廳、司法廳、保監(jiān)局聯(lián)合印發(fā)了《關于做好道路交通事故民事?lián)p害賠償糾紛人民調解工作的意見》（內公通〔2010〕29號），全區(qū)各地、各部門采取有效措施，積極推進道路交通事故民事?lián)p害賠償人民調解工作機制建設。2011年，自治區(qū)司法廳、衛(wèi)生廳、保監(jiān)局聯(lián)合印發(fā)了《關于加強醫(yī)療糾紛人民調解工作的實施意見》（內司通〔2011〕13號），醫(yī)療糾紛人民調解工作正式啟動。2015年，自治區(qū)司法廳、住建廳印發(fā)了《關于進一步加強內蒙古自治區(qū)物業(yè)糾紛人民調解工作的實施意見》的通知（內建房〔2015〕393號）。三個規(guī)范性文件從制度層面上進一步推動行業(yè)性專業(yè)性人民調解工作持續(xù)開展。2013年，自治區(qū)司法廳、衛(wèi)計委在通遼市聯(lián)合召開全區(qū)醫(yī)療糾紛人民調解工作推進會， 推動全區(qū)醫(yī)療糾紛人民調解工作實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。各盟市、旗縣（市區(qū)）司法行政機關積極爭取當?shù)攸h委、政府的重視支持，主動加強與相關部門協(xié)作配合，從實際出發(fā)，組建了不同形式的行業(yè)性專業(yè)性人民調解委員會。如烏海市委、政府出臺了《烏海市關于加強行業(yè)性專業(yè)性調解組織建設的意見》，明確了行業(yè)性專業(yè)性調解組織建設以黨委、政府統(tǒng)一領導，維穩(wěn)綜治部門牽頭，司法行政部門業(yè)務指導，職能部門組織推動，行業(yè)性專業(yè)性調委會獨立運作的工作模式。烏蘭察布市委、市政府出臺了《烏蘭察布市委辦公廳 市人民政府辦公廳關于開展行業(yè)性專業(yè)性矛盾糾紛調解工作的意見》，明確要求加強行業(yè)性專業(yè)性人民調解保障建設，市醫(yī)療糾紛調解委員會擁有獨立的辦公樓，市勞動糾紛調解委員會辦公地點設在人社綜大樓二樓服務大廳，調解人員以勞動局仲裁科人員兼職為主，環(huán)境糾紛調解委員會、物業(yè)糾紛調解委員會、婚姻家庭糾紛調解委員的辦公地點會分別設在環(huán)保局、住建委、婦女聯(lián)合會。截至目前，全區(qū)道路交通人民調解組織實現(xiàn)了盟市、旗縣（市區(qū)）全覆蓋。全區(qū)建立醫(yī)療糾紛人民調組織122個，其中盟市建立12個，旗縣（市區(qū)）建立79個，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立24個，依托行業(yè)協(xié)會等社會團體建立7個。盟市與旗縣（市區(qū)）醫(yī)療糾紛人民調解組織多數(shù)為單獨建立，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）醫(yī)療糾紛人民調組織一般與蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調解組織一套人馬、兩塊牌子。物業(yè)、環(huán)保、勞動爭議等人民調解組織也取得了積極進展。

（二）行業(yè)性專業(yè)性人民調解隊伍建設實現(xiàn)了新發(fā)展

各盟市、旗縣（市區(qū)）嚴格標準和要求，認真做好行業(yè)性專業(yè)性人民調解員選聘工作，重點從政法機關和相關部門退休人員中聘任專職調解員，從律師、公證員、基層法律服務工作者和醫(yī)療、道路交通、物業(yè)、環(huán)保等工作人員中聘任兼職調解員。有的地區(qū)立足少數(shù)民族實際，公開招聘政治合格，文化程度較高，在語言、文化、生活習慣方面熟悉當?shù)孛耧L人情的少數(shù)民族人員。目前全區(qū)初步建立了一支“專兼結合、以專為主”的調解員隊伍。如醫(yī)療糾紛人民調解工作方面，全區(qū)各盟市、旗縣（市區(qū)）醫(yī)調委共有人民調解員358名，平均每個醫(yī)調委配備6名人民調解員，基本能夠滿足基層調解工作的需要。全區(qū)各地高度重視行業(yè)性專業(yè)性人民調解員培訓，將其納入人民調解隊伍培訓總體安排，在上崗前對人民調解員開展醫(yī)學知識、道路交通、物業(yè)、勞動、環(huán)境、消費、法律知識和調解技巧等方面的培訓，提高人民調解員的業(yè)務水平和調解能力。同時，各地在道路交通、醫(yī)患糾紛、物業(yè)糾紛和勞動爭議等專業(yè)性強的調委會組建由資深律師、法官、相關專業(yè)人士等組成的專家?guī)?，負責重大、疑難、復雜醫(yī)療糾紛的咨詢、分析和論證，保證了調處工作的專業(yè)性和權威性。

（三）行業(yè)性專業(yè)性人民調解業(yè)務工作實現(xiàn)了新發(fā)展

各地嚴格遵循合法、公正、及時、便民的原則，依法化解道路交通、醫(yī)療、物業(yè)和勞動爭議等糾紛，接待群眾來訪，及時解答群眾咨詢，取得了較好效果。2013年，全區(qū)共調解道路交通事故糾紛9733件，調解醫(yī)療糾紛486件，調解物業(yè)糾紛2388件，調解成功率達90%，涉及賠付金額2734萬元。2014年，全區(qū)共調解道路交通事故糾紛11732件，調解醫(yī)療糾紛459件，調解物業(yè)糾紛3381件。2015年1~9月，全區(qū)共調解道路交通事故糾紛10026件，調解醫(yī)療糾紛366件，調解物業(yè)糾紛1638件。為維護社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。如通遼市醫(yī)調委自2012年4月設立以來，共解答電話咨詢167人次，接待來訪124人次，受理醫(yī)療糾紛57件，調解54件，調解成功52件，調解成功率達96%，履行率達100%，患方索賠額2677萬元，實際賠付999萬元，占索賠額的37%；巴彥淖爾市醫(yī)調委成立以來共接待咨詢來訪255人次，受理醫(yī)療糾紛64件，調結58件，調解成功50件，調解成功率達86%，涉及賠付金額340萬元。調解工作受到了醫(yī)療機構和患者的高度認可。

（四）行業(yè)性專業(yè)性人民調解制度建設實現(xiàn)了新發(fā)展

各行業(yè)性專業(yè)性調委會始終秉持依法調解的原則，將制度建設挺在前頭，普遍實現(xiàn)了“六統(tǒng)一”，即統(tǒng)一了名稱、印章、場所標識、徽章、工作程序、文書格式；做到了“七個有”，即有班子、有隊伍、有牌子、有印章、有標示、有場所、有設施；完善了“五項制度”，即人民調解制度、糾紛登記制度、調解責任制度、廉潔自律制度、檔案管理制度；做到了“四上墻”，將調解工作的任務、原則、紀律、糾紛當事人權利和義務等相關規(guī)定上墻，確保了調解工作的公開性。同時，按照人民調解法與行業(yè)性專業(yè)性有關規(guī)定，積極推動建立糾紛受理、調解、履行、回訪等內部工作制度；健全糾紛移交、委托等銜接工作制度，及時受理、調解有關行業(yè)部門和單位移交、委托的矛盾糾紛。有些制度專門是針對適宜少數(shù)民族地區(qū)人民調解工作制定的，使這項工作從一開始就有據(jù)可查，有據(jù)可依。

二、內蒙古自治區(qū)行業(yè)性專業(yè)性人民調解工作存在的主要困難和問題

（一）行業(yè)性專業(yè)性矛盾糾紛數(shù)量逐年增長

從調解組織近年來化解的行業(yè)性專業(yè)性矛盾糾紛來看，糾紛總數(shù)呈不同程度的增長。我們初步分析，推動人們選擇以調解的方式化解糾紛主要有五個方面原因。一是行業(yè)性專業(yè)性人民調解組織始終堅持“依法調解、公平公正”，調解員嚴格按照自愿、平等、協(xié)商原則，依據(jù)相關法律、法規(guī)和政策調解，做到居中調解、不偏不倚。二是堅持免費咨詢、免費調解，嚴禁巧立名目，向當事人收取任何費用。三是堅持人民調解工作群眾性、自治性、民間性的基本屬性和特征，既堅持原則性，又堅持靈活性。四是突出了調解的獨立第三方，在沒有行業(yè)性專業(yè)性人民調解組織成立之前，發(fā)生在醫(yī)療、道路交通、物業(yè)、環(huán)保、勞動爭議等方面的糾紛，大多都是依靠行政調解的手段解決的。例如道路交通事故糾紛，就由交警部門出警、出具事故鑒定書，并進行調解，調解不成的走訴訟程序。醫(yī)療糾紛多數(shù)由醫(yī)院或者醫(yī)院的上級衛(wèi)生主管部門來調解，勞動爭議由仲裁或勞動部門設立的機構來調解。從實踐中，這些部門的調解有的沒有得到當事人的認可，認為調解部門既是運動員，又是裁判員，有時候很難做到公平公正。人民調解的介入，最大的優(yōu)勢是調解組織屬于獨立第三方，與調解雙方當事人沒有利害關系，能夠嚴格依法律、按事實調解。五是堅持司法確認，對一些有給付義務和標的額的糾紛當事人雙方在30日內申請司法確認，提升了人民調解協(xié)議的強制執(zhí)行力。具體來看，在道路交通糾紛方面：隨著社會的快速發(fā)展，車輛明顯增多，發(fā)生交通事故的幾率也相對比較多。另外在調解道路交通糾紛時，明確的規(guī)定道路交通事故當事人之間的人身和財產損害賠償糾紛，在交管部門作出事故責任認定后，經雙方當事人申請，或一方申請經另一方同意，對符合條件的予以受理。一般人身損害和財產損失，由交警作出事故責任認定后即可受理;交通事故造成殘疾的，由司法鑒定機構確定傷殘等級后受理; 交通事故造成死亡的，調委會可以隨時受理;財產損失較大的，由有關機構做出財產損失評估后受理。對于事實清楚、爭議不大的一般案件，調解必須在30日內終結，并制作《調解終結書》；對于爭議較大的疑難案件，如當事人未放棄調解，調解員必須堅持調解。經調解員反復調解，當事人仍未達成協(xié)議的，可以向交警申請行政調解，也可以向人民法院提起訴訟，確保當事人自愿選擇的權利，促進了人民調解與行政調解、司法調解的有機銜接。由于有這些方面的規(guī)定，道路交通事故糾紛人民調解工作讓糾紛當事人有了一個解決交通事故糾紛的新途徑。一是方便了群眾。道路交通事故糾紛的調解啟動速度快，調解靈活、快速、便捷，可依當事人申請啟動，也可在征得當事人同意后主動介入;交通事故糾紛人民調解委員會直接設在交管大隊，與交通事故處理銜接緊密，調解工作不受時間、頻次限制，當事人可以深入溝通，調解員可以反復調解，提高了調解成功率，為群眾節(jié)省了時間和經濟成本。二是有利于化解矛盾糾紛。在成立道路交通事故糾紛人民調解委員會之前，處理交通事故的民警既是事故責任認定的“裁判員”，又是事故處理的“調解員”，一旦當事人一方對事故認定有異議，進入調解階段后，容易出現(xiàn)不信任或者不接受調解的不利局面，有時會成為當事人上訪的緣由。人民調解員的身份容易得到當事人的信任，當事人對調解結果的認同度也比較高，有利于化解矛盾糾紛。三是有效緩解了警力不足的狀況。人民調解員參與交通事故糾紛調解，是對交警警力的有益補充。交警可以從交通事故糾紛煩瑣的調解中解脫出來，將更多精力投入到現(xiàn)場勘察、調查及事故處理等辦案中，有利于提高辦案質量。在醫(yī)療糾紛方面：首先，隨著自治區(qū)經濟、社會、文化等各項事業(yè)的快速發(fā)展，人民群眾不斷增長的醫(yī)療服務需求與醫(yī)療服務能力、醫(yī)療保障水平的矛盾日益突出，因醫(yī)療糾紛產生的醫(yī)患矛盾呈多發(fā)態(tài)勢，成為影響社會穩(wěn)定的突出問題。其次，隨著法治進程的加快和普法依法治理工作的全面推進，群眾的維權意識明顯提高，醫(yī)患糾紛由于直接涉及群眾生命權和健康權，矛盾糾紛明顯增多。在勞動爭議等矛盾糾紛方面，受經濟下行的影響，一些企業(yè)裁員、減薪、關閉使部分工人失業(yè)，有的企業(yè)拖欠工人工資，有的違反勞動合同而引發(fā)矛盾糾紛。在土地征用和拆遷補償方面，近年來，城鎮(zhèn)發(fā)展迅速，由于擴建、修路等基礎設施建設，一些土地、草牧場被征用為城鎮(zhèn)建設用地，有時涉及到房屋拆遷。一些地方在征地和拆遷過程中，由于受經濟利益的驅動，出現(xiàn)了許多違反土地管理法規(guī)，不按國家有關規(guī)定補償安置，侵犯群眾合法權益的現(xiàn)象。一方面，農民喪失了基本的生產生活資料，由于醫(yī)療、養(yǎng)老保障制度不建全，失去了賴以生存的基礎；另一方面，有些拆遷補償工作沒有做到位，工作人員簡單粗暴，引發(fā)群眾和開發(fā)商以及黨委、政府間的矛盾，有的形成較大規(guī)模的集體性上訪事件。特別是城區(qū)的拆遷工作，矛盾尤為突出。

（二）行業(yè)性專業(yè)性矛盾糾紛的主體多元化、類型多樣化、內容復雜化、化解難度大

從行業(yè)性專業(yè)性調委會化解的矛盾來看，涉及到的矛盾糾紛已不再局限于公民個人、家庭成員、鄰里之間，公民與村組織之間，許多糾紛的主體涉及經濟組織、社會組織和行政機關。難點、熱點糾紛有所增多，矛盾糾紛的類型呈現(xiàn)多樣化。糾紛主體多元化、類型多樣化的主要原因是隨著社會主義市場經濟體制的建立和社會主義法律體系的不斷完善，產業(yè)結構調整、資源配置、分配收入、勞動關系、生產經營主體發(fā)生了變化，群眾的法治意識和維權意識不斷增強。矛盾糾紛也由民間型向社會型轉變，由單一型向復雜型轉變，由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉變。糾紛的內容呈現(xiàn)復雜化，有的糾紛民事問題、行政問題相互交織甚至與刑事問題相互疊加，內容十分復雜；有的糾紛是由于市場經濟體制不完善，主體行為不規(guī)范，管理方法不到位，社會保障體系不健全等諸多因素引起，關系復雜；有的糾紛既有歷史的、經濟的、政策的、法律的、利益的多個層面的原因，也有體制機制等方面的問題，起因復雜；有的糾紛觸點比較多，敏感性、關聯(lián)性、對抗性、破壞性明顯增強；有的糾紛當事人的合理訴求常與不合法的表達手段以及正當要求常與少數(shù)人的無理要求交織在一起。這些糾紛內容復雜、涉及面廣，基層調解組織受調解權限、調解能力和調解手段等多種因素的制約，化解起來難度較大。

（三）行業(yè)性專業(yè)性矛盾糾紛化解的協(xié)作配合機制有待進一步完善

行業(yè)性專業(yè)性矛盾糾紛涉及公安交管、醫(yī)療衛(wèi)生、司法行政、人社、住建、保險等多個部門，各部門在這項工作中都承擔著特定的職責和任務，部門間銜接配合很重要。應當說，目前行業(yè)性專業(yè)性人民調解工作中存在的許多問題，與相關部門間沒有形成工作合力有關。比如，道路交通調委會，公安局給予了大力支持，提供了辦公場所和辦公設備，但在經費上難以保障。又如，醫(yī)療糾紛調委會，按照自治區(qū)衛(wèi)生廳、司法廳、保監(jiān)局出臺《關于加強醫(yī)療糾紛人民調解工作的實施意見》，全區(qū)各級各類機構均應建立醫(yī)療責任保險制度，但目前有些地區(qū)還沒有建立，導致全區(qū)醫(yī)療機構參保率低。由于醫(yī)療責任險沒有得到普遍推廣，多數(shù)醫(yī)療機構因醫(yī)療糾紛產生的賠付由醫(yī)療機構自行負擔，出于對醫(yī)療機構聲譽等方面的考慮，醫(yī)療機構對發(fā)生的糾紛多數(shù)采取自行與患者協(xié)商處理，委托醫(yī)療糾紛人民調解組織調解的比例較低。再如，由于對這項工作的認識有差異，有些行業(yè)性專業(yè)性調解組織的主管部門存在不主動、不配合的現(xiàn)象，工作推進受到制約。所以，按照“誰主管、誰負責，誰受益、誰出力”的原則，推動這項工作有效發(fā)展，一定要加強相互間的協(xié)調配合。

（四）行業(yè)性專業(yè)性矛盾糾紛糾紛沒有建立起有效的經費保障機制

目前，全區(qū)只有少數(shù)行業(yè)性專業(yè)性調委會經費由財政撥付，多數(shù)調委會沒有穩(wěn)定的經費保障，一些調委會工作經費和調解員補貼經費無法落實，調解業(yè)務難以開展。特別是一些少數(shù)民族地區(qū)，由于受經濟發(fā)展水平、認識程度等因素的制約，經費保障與城市相比更顯薄弱，經費問題捉襟見肘。多數(shù)地區(qū)組建的調解專家?guī)欤捎跊]有經費保障，在人員的聘用、調解和咨詢方面相當困難，嚴重影響工作。受經費保障不足、部門參與配合程度不高、行業(yè)專業(yè)調解人才匱乏等因素制約，行業(yè)性專業(yè)性人民調解工作還處于不斷探索階段，人民調解在行業(yè)性專業(yè)性糾紛領域發(fā)揮的作用還十分有限。如通遼、烏海等盟市爭取政府支持，以財政專項資金作為醫(yī)調委主要經費來源，巴彥淖爾市主要通過醫(yī)療機構提供經費支持來維持醫(yī)調委運轉，包頭市通過推廣醫(yī)療責任險，從保險費中提留相應比例經費用于醫(yī)調委工作，呼倫貝爾、阿拉善等盟市主要通過司法行政或衛(wèi)生行政部門自籌解決調委會經費。盡管目前各盟市想了許多辦法，出了許多主意，但是經費問題已經成為制約這項工作創(chuàng)新發(fā)展的一個“瓶頸”。

*本文系司法部2015年全國司法行政系統(tǒng)理論研究規(guī)劃課題，項目編號15GH024。