魏淑君，張小帥

（中國浦東干部學院教學研究部，上海201204）

論“一國兩制”下中央對港澳特區(qū)的全面管治權(quán)

魏淑君，張小帥

（中國浦東干部學院教學研究部，上海201204）

我國是單一制國家，港澳特區(qū)的主權(quán)屬于中國，在“一國兩制”下，中央對港澳特區(qū)擁有全面管治權(quán)。中央對港澳特區(qū)的全面管治權(quán)以憲法和港澳基本法為規(guī)范基礎，負有維護“一國”與“兩制”的重要使命。中央全面管治權(quán)包括授予港澳特區(qū)的高度自治權(quán)和中央直接行使的權(quán)力。而中央直接行使的權(quán)力中，部分權(quán)力能夠監(jiān)督港澳特區(qū)的高度自治權(quán)，部分權(quán)力能夠變更港澳特區(qū)的高度自治權(quán)。為了維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定，中央要依法、適時行使管治權(quán)。

香港；澳門；管治權(quán)；監(jiān)督；變更

國務院新聞辦公室在2014年6月發(fā)表的《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐（白皮書）》（以下簡稱《白皮書》）中指出，中央對香港特區(qū)擁有全面管治權(quán)，其中既包括中央對香港特區(qū)直接行使的權(quán)力，亦包括授予香港特區(qū)的高度自治權(quán)，而對香港特區(qū)的高度自治權(quán)，中央則享有監(jiān)督權(quán)。《白皮書》中的論述同樣適用于中央對澳門特區(qū)的管治權(quán)。本文擬先從理論上探討中央全面管治權(quán)之政治基礎、規(guī)范基礎與價值所在，然后通過對憲法與港澳基本法的文本分析，來對中央全面管治權(quán)進行類型化研究。

一、中央全面管治權(quán)之政治基礎、規(guī)范基礎與價值所在

“一國兩制”下中央全面管治權(quán)是指在單一制的國家結(jié)構(gòu)形式下，根據(jù)憲法與港澳基本法的規(guī)定，中央對港澳特區(qū)進行管轄和治理的權(quán)力。中央全面管治權(quán)具有政治基礎和規(guī)范基礎：其政治基礎在于香港與澳門的主權(quán)屬于中國,而中國屬于單一制國家；其規(guī)范基礎在于憲法與港澳基本法所構(gòu)建的授權(quán)框架。同時，中央管治權(quán)的全面性肩負著維護“一國兩制”的重要使命。

（一）中央全面管治權(quán)之政治基礎

中央對港澳特區(qū)擁有全面管治權(quán)，其政治基礎建立在兩個方面：一個是香港與澳門的主權(quán)屬于中國；另一個是我國是單一制國家。

首先，在主權(quán)與治權(quán)的關(guān)系中，主權(quán)是治權(quán)的基礎和前提，沒有主權(quán)就沒有治權(quán)，有了主權(quán)才談得上治權(quán)。香港與澳門的主權(quán)屬于中國，這為代表國家主權(quán)的中央行使對港澳特區(qū)的管治權(quán)提供了正當性。據(jù)此，有學者將中央管治權(quán)稱為“主權(quán)性管治權(quán)”。[1]其一，中國政府堅決不承認英國、葡萄牙與晚清政府簽訂的不平等條約的效力，這直接否定了英國、葡萄牙政府對香港、澳門的主權(quán)主張的正當性。其二，1997年6月26日國務院發(fā)布的《中華人民共和國國務院關(guān)于授權(quán)香港特別行政區(qū)政府接收原香港政府資產(chǎn)的決定》規(guī)定，中央人民政府授權(quán)即將成立的香港特區(qū)政府接收和負責核對港英政府的全部資產(chǎn)和債務，并根據(jù)香港特區(qū)的有關(guān)法律自主地進行管理。1999年12月18日，國務院發(fā)布的《中華人民共和國國務院關(guān)于授權(quán)澳門特別行政區(qū)政府接收原澳門政府資產(chǎn)的決定》規(guī)定，中央人民政府授權(quán)澳門特區(qū)政府自1999年12月20日起接收和負責核對原澳門政府的全部資產(chǎn)和債務，并根據(jù)澳門特區(qū)有關(guān)法律自主地進行管理。這說明港英和葡澳政府的資產(chǎn)是先轉(zhuǎn)移給中國政府，然后由代表國家主權(quán)的中央人民政府授權(quán)港澳特區(qū)政府進行接收，而在香港特區(qū)政府與港英政府之間、澳門特區(qū)政府與葡澳政府之間并不存在私相授受的關(guān)系。[2]（P16）其三，港澳基本法中存在著諸多關(guān)于香港與澳門的主權(quán)屬于中國的規(guī)定，其中既有原則性規(guī)定，也有具體的權(quán)力分配規(guī)定。前者如港澳基本法序言載明香港、澳門自古以來就是中國的領土；后者如港澳基本法規(guī)定中央人民政府對港澳特區(qū)行政長官享有任命權(quán)等。[3]

其次，主權(quán)權(quán)力的大小決定著治權(quán)范圍的寬窄。聯(lián)邦制與單一制是對國家結(jié)構(gòu)形式的典型分類。在聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦的組成單位通過憲法授予聯(lián)邦有限的主權(quán)權(quán)力，聯(lián)邦也只有在這些有限的主權(quán)權(quán)力范圍之內(nèi)才能對各組成單位進行管轄和治理。例如，在典型的聯(lián)邦制國家美國，憲法明確規(guī)定了聯(lián)邦的權(quán)力范圍，并且規(guī)定凡未授予聯(lián)邦的權(quán)力由各州保留。[4]（P224-225）這樣，聯(lián)邦只能在憲法所規(guī)定的權(quán)力范圍之內(nèi)，對各州和美國公民進行管轄和治理，否則就可能違憲。在準國家的政治體歐盟，歐盟的成員國通過相關(guān)條約授予歐盟若干主權(quán)權(quán)力，歐盟只能在這些主權(quán)權(quán)力的范圍之內(nèi)才能夠?qū)ζ涑蓡T國及其公民進行管轄和治理。但在單一制國家，主權(quán)在中央，中央的權(quán)力是本源性、全面性的，地方?jīng)]有任何固有的權(quán)力，地方的權(quán)力來自中央的授權(quán)，并且這種授權(quán)也僅是“權(quán)力行使的轉(zhuǎn)移，而非權(quán)力本身的轉(zhuǎn)移”。[5]（P174）在授權(quán)之后，中央對授予地方的權(quán)力仍享有監(jiān)督、變更和取消之權(quán)。正是這種主權(quán)權(quán)力的本源性、全面性決定了在單一制國家，中央對地方的管治權(quán)必然是全面的。我國是單一制國家，在“一國兩制”下，港澳特區(qū)沒有任何固有的權(quán)力，其所享有的高度自治權(quán)來自代表國家主權(quán)的中央的授權(quán)。中央對港澳特區(qū)的主權(quán)權(quán)力具有全面性、本源性，同時，在授權(quán)之后，中央仍然有權(quán)監(jiān)督、變更和撤消港澳特區(qū)的高度自治權(quán)。

因此，基于港澳特區(qū)的主權(quán)屬于中國，而我國又是單一制國家，所以中央對港澳特區(qū)的管治權(quán)具有全面性。

（二）中央全面管治權(quán)之規(guī)范基礎

基于我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，在“一國兩制”方針的指導下，憲法與港澳基本法在中央與港澳特區(qū)之間構(gòu)建了一種授權(quán)框架，這一授權(quán)框架充分說明了中央對港澳特區(qū)管治權(quán)的全面性。

首先，憲法第31條構(gòu)建了憲法上的授權(quán)框架。憲法第31條規(guī)定：“國家在必要時得設立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定。”相對于憲法其他條文，第31條可以說是一個“但書”。[6]（P82）該但書具有授權(quán)性質(zhì)，實際上包含兩個層面的授權(quán)：一個是憲法層面的授權(quán)，另一個是法律層面的授權(quán)。[7]憲法層面的授權(quán)是指制憲權(quán)對憲定權(quán)的授權(quán)。制憲權(quán)與憲定權(quán)具有不同的涵義，制憲權(quán)決定著憲定權(quán)，憲定權(quán)來自制憲權(quán)?？枴な┟芴卣J為：“制憲權(quán)是一種政治意志，憑借其權(quán)力或權(quán)威，制憲權(quán)主體能夠?qū)ψ陨碚未嬖诘念愋秃托问阶鞒鼍唧w的總決斷，也就是說，能夠決定整個政治統(tǒng)一體的存在。”[8]（P84-85）“制憲權(quán)是一切權(quán)力的本源，憑借共同體的存在就當然存在，是不可分割、不可轉(zhuǎn)讓的。憲定權(quán)是派生的，可以分割，端賴憲法而存在，受憲法之制約，斷不能染指憲法。”[9]（P133）既然制憲權(quán)主體能夠決定整個政治統(tǒng)一體的存在形式，當然更有權(quán)決定該政治統(tǒng)一體中的特定部分的存在形式。就此而言，在1982年憲法頒布之時，制憲權(quán)主體完全可以在該憲法中直接規(guī)定港澳特區(qū)的存在形式。然而，由于當時“一國兩制”方針剛提出不久，還不是太成熟，香港與澳門尚處于殖民統(tǒng)治之下，港澳特區(qū)尚未成立，并且還有諸多不確定因素。因此，制憲者在頒布1982年憲法之時，無法在其中明確規(guī)定港澳特區(qū)實行什么樣的制度和政策，唯有通過第31條將此權(quán)力授予全國人大。而全國人大憑借第31條的授權(quán)則獲得一項憲定權(quán)，即要根據(jù)香港與澳門的具體情況來規(guī)定其在回歸后實行什么樣的制度和政策。同時，根據(jù)憲法第31條中的“以法律規(guī)定”的表述可知，全國人大獲得的這項憲定權(quán)實際上包含著法律保留的意思，即全國人大在構(gòu)建港澳特區(qū)實行的制度和政策時，只能采取法律的形式，而不得采用法規(guī)、規(guī)章等其他規(guī)范性文件的形式。就法律層面的授權(quán)而言，由于“一國兩制”方針要求港澳特區(qū)實行與內(nèi)地相區(qū)別的資本主義制度和政策，要求授予港澳特區(qū)高度自治權(quán)，這就要求全國人大必須制定一部授權(quán)法，授予港澳特區(qū)高度自治權(quán)，這樣一部授予港澳特區(qū)高度自治權(quán)的授權(quán)法無疑就是港澳基本法。

其次，港澳基本法中諸多的授權(quán)條款和多種授權(quán)方式構(gòu)建了港澳基本法上的授權(quán)框架。在授權(quán)條款方面，港澳基本法條款中有的直接以“授權(quán)”、有的則用“可”“自行”等來表述授權(quán)涵義。[10]（P133）如港澳基本法第2條均規(guī)定：全國人大授權(quán)港澳特區(qū)依照港澳基本法的規(guī)定實行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)；港澳基本法第23條均規(guī)定：港澳特區(qū)應自行立法禁止……在授權(quán)方式方面，港澳基本法采用了綜合性授權(quán)、具體事項授權(quán)和進一步授權(quán)等多種授權(quán)方式。[10]（P131）所謂綜合性授權(quán)，顧名思義，就是不列舉具體事項，而采取的一種概括性的授權(quán)方式，如前述港澳基本法第2條的規(guī)定。所謂具體事項授權(quán)，就是港澳基本法在授權(quán)的相關(guān)規(guī)定中具體列明了需要授權(quán)的相關(guān)事項。如香港基本法第13條第3款規(guī)定，中央人民政府授權(quán)香港特區(qū)依照本法自行處理有關(guān)的對外事務。所謂進一步授權(quán)，就是根據(jù)港澳基本法第20條的規(guī)定，港澳特區(qū)還可以享有全國人大及其常委會和中央人民政府授予的其他權(quán)力。

（三）中央全面管治權(quán)之價值所在

“目的是全部法律的創(chuàng)造者。每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種實際的動機”，“法律是根據(jù)人們欲實現(xiàn)某些可欲的結(jié)果的意志而有意識地制定的”。也就是說，“法律在很大程度上是國家為了有意識地達到某個特定目的而制定的”。[11]（P109）作為國家根本法的憲法和港澳特區(qū)憲制性法律的港澳基本法，其在港澳特區(qū)的實施同樣具有目的取向性。中央管治權(quán)是中央依據(jù)憲法和港澳基本法所享有的，國家之所以通過憲法和港澳基本法賦予中央管治權(quán)以全面性，是為了維護“一國兩制”，其中既需要維護“一國”，亦需要維護“兩制”。

在“一國兩制”中，“一國”是“兩制”存在的前提和基礎?！耙粐辈⒉皇侵敢粋€抽象的、虛擬的國家，而是指按照國家的憲法所確立的具體的、現(xiàn)實的國家。這個國家除了是民族、歷史和文化意義上的國家之外，還是政治主權(quán)意義上的國家。[12]（P34）“兩制”就是內(nèi)地實行的社會主義制度和政策，與港澳特區(qū)實行的資本主義制度和政策。中央管治權(quán)的全面性旨在維護“一國兩制”，是說中央要通過行使全面管治權(quán)，來保證港澳特區(qū)實行的資本主義制度和生活方式不得影響內(nèi)地實行的社會主義制度和生活方式，保證港澳特區(qū)的高度自治權(quán)在港澳基本法規(guī)定的軌道內(nèi)運行，不得超越高度自治權(quán)去追求“完全自治”，不得危害國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，進而危及“一國”的存在；同時也要保證內(nèi)地實行的社會主義制度和生活方式不得影響港澳特區(qū)實行的資本主義制度和生活方式。要維護“一國”就必須維護國家統(tǒng)一、增進國家認同。在近代史上，中國的國家觀逐漸由傳統(tǒng)的天下式的國家觀轉(zhuǎn)變成近現(xiàn)代意義上的主權(quán)式的國家觀。而在這個過程中，一方面正在進行現(xiàn)代意義上的主權(quán)國家建設的中國并未對香港與澳門行使過主權(quán)，另一方面生活于殖民統(tǒng)治下的港澳居民并未參與祖國由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)換過程，導致其對祖國產(chǎn)生了疏離感和國家認同危機。雖然香港與澳門的回歸解決了其主權(quán)歸屬問題，但這種對祖國的疏離感和國家認同危機并沒有隨著回歸而自動消失，甚至在近幾年有不斷惡化的趨勢。而要彌合港澳居民與祖國之間的隔閡，增進港澳居民的國家認同，單單靠授予港澳特區(qū)高度自治權(quán)難以完成，中央必須擁有全面管治權(quán)。

二、中央全面管治權(quán)之內(nèi)容

《白皮書》提到了中央直接行使的權(quán)力與中央監(jiān)督權(quán)，有學者將兩者置于并列的地位。[13]但筆者認為，在單一制的國家結(jié)構(gòu)形式下，國家對香港與澳門恢復行使主權(quán)后，中央對港澳地區(qū)即擁有了全面管治權(quán)，也正是基于此，中央才可以把其中的部分管治權(quán)授權(quán)給港澳特區(qū)，形成港澳特區(qū)的高度自治權(quán)，同時中央保留沒有授出的權(quán)力，形成中央直接行使的權(quán)力。[14]實際上，從《白皮書》的論述可以看出，中央直接行使的權(quán)力是相對于高度自治權(quán)而言的，而中央監(jiān)督權(quán)僅是中央直接行使的權(quán)力中能夠?qū)Ω郯奶貐^(qū)的高度自治權(quán)發(fā)揮監(jiān)督作用的那部分權(quán)力，因此，中央直接行使的權(quán)力與中央監(jiān)督權(quán)是包含與被包含的關(guān)系。[15]除了中央監(jiān)督權(quán)之外，中央直接行使的權(quán)力還包括中央變更權(quán)和其他權(quán)力。

（一）中央授予港澳特區(qū)高度自治權(quán)

高度自治權(quán)是港澳基本法上的主要權(quán)力形態(tài)，也是“一國兩制”中“兩制”的法律體現(xiàn)。根據(jù)港澳基本法的規(guī)定，港澳特區(qū)的高度自治權(quán)的內(nèi)容極其廣泛，包括行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)?？梢哉f，港澳特區(qū)享有的自治權(quán)的程度之高甚至要超過聯(lián)邦制國家的州。例如，聯(lián)邦制國家的州通常不享有終審權(quán)，并且要實行全國統(tǒng)一的貨幣，而港澳特區(qū)卻享有終審權(quán)，并且具有自己單獨的貨幣。但即便如此，港澳特區(qū)的高度自治權(quán)仍非其本身所固有，并非建基于主權(quán)之上，而是來自代表國家主權(quán)的中央的授權(quán)。這種授權(quán)僅是“權(quán)力行使的轉(zhuǎn)移，而非權(quán)力本身的轉(zhuǎn)移”。[14]基于中央與港澳特區(qū)的授權(quán)框架，中央在授予港澳特區(qū)高度自治權(quán)之后，仍然可以憑借其所享有的管治權(quán)來變更甚至取消港澳特區(qū)的高度自治權(quán)，將授予港澳特區(qū)的高度自治權(quán)重新收回中央。

（二）中央直接行使的權(quán)力

所謂中央直接行使的權(quán)力，顧名思義，就是中央可以直接對港澳特區(qū)行使的權(quán)力，也是沒有授予給港澳特區(qū)的權(quán)力。在這里首先區(qū)分兩個概念，即“生效”與“實施”。當中央行使管治權(quán)作出相關(guān)決定，該決定依據(jù)其本身所規(guī)定的生效時間生效之時，同樣亦開始對港澳特區(qū)生效。但對港澳特區(qū)生效，并非就意味著該決定必然可以直接在港澳特區(qū)實施。在“一國兩制”環(huán)境下，根據(jù)港澳基本法的規(guī)定，中央行使不同管治權(quán)作出的不同決定，有的可以直接在港澳特區(qū)實施，有的則必須借助于港澳特區(qū)的相關(guān)高度自治權(quán)才能在港澳特區(qū)實施。據(jù)此，可以將中央直接行使的權(quán)力分為兩類：

一類是所作決定可以直接在港澳特區(qū)實施的權(quán)力。就此類中央直接行使的權(quán)力而言，其在港澳特區(qū)的實施無須借助于港澳特區(qū)的相關(guān)高度自治權(quán)。例如，根據(jù)香港基本法第13條和第14條的規(guī)定，香港特區(qū)的國防和外交事務由中央人民政府負責，香港特區(qū)在這兩類事務中非經(jīng)授權(quán)則不享有任何權(quán)力。中央作出的國防和外交行為可以直接在香港特區(qū)生效實施。又如，全國人大設立港澳特區(qū)、全國人大對香港基本法所作的修改、全國人大常委會對香港基本法所作的解釋、中央人民政府對行政長官和香港特區(qū)政府主要官員的任免等，這些均可以直接在香港特區(qū)實施，無須借助于香港特區(qū)的相關(guān)高度自治權(quán)。此類權(quán)力還包括全國人大確定港澳特區(qū)全國人大代表的名額和產(chǎn)生辦法的權(quán)力、全國人大常委會廢除香港與澳門原有法律的權(quán)力、全國人大常委會對港澳特區(qū)戰(zhàn)爭狀態(tài)和緊急狀態(tài)的決定權(quán)、中央人民政府根據(jù)港澳基本法第18條第4款的規(guī)定將有關(guān)全國性法律在港澳特區(qū)實施的命令權(quán)，以及中央人民政府對港澳特區(qū)發(fā)出指令的權(quán)力等。

另一類是所作決定需要借助于港澳特區(qū)的相關(guān)高度自治權(quán)才能實施的權(quán)力。對這部分中央直接行使的權(quán)力而言，如果沒有港澳特區(qū)相關(guān)高度自治權(quán)的配合，盡管中央行使這部分管治權(quán)所作決定對港澳特區(qū)仍然有效，但卻無法直接在港澳特區(qū)實施。例如，根據(jù)香港基本法第18條第1、2、3款的規(guī)定，相關(guān)全國性法律可以通過列于附件三，在香港特區(qū)實施。在此過程中，全國人大常委會和香港特區(qū)均享有相應權(quán)力。其中，全國人大常委會在征詢香港特別行政區(qū)基本法委員會和香港特區(qū)政府的意見后，可以直接增減列于附件三的全國性法律。但全國人大常委會在將相關(guān)全國性法律列于附件三之后，這些全國性法律并未立即在香港特區(qū)實施，而是要待香港特區(qū)在當?shù)毓蓟蛘吡⒎ㄖ蟛拍軐嵤?。這說明，全國性法律要在香港特區(qū)實施，全國人大常委會的列入權(quán)與香港特區(qū)的公布權(quán)或者立法權(quán)必須相配合才行。缺少了香港特區(qū)的公布或者立法，全國性法律盡管被列入了附件三，仍然無法在香港特區(qū)實施。

（三）中央對港澳特區(qū)高度自治權(quán)的監(jiān)督權(quán)

所謂中央對港澳特區(qū)高度自治權(quán)的監(jiān)督權(quán)，簡稱中央監(jiān)督權(quán)，是指對港澳特區(qū)的高度自治權(quán)發(fā)揮著監(jiān)督作用的中央管治權(quán)。中央監(jiān)督權(quán)屬于中央直接行使的權(quán)力。在行使時間點上，通常是港澳特區(qū)高度自治權(quán)行使在先，中央監(jiān)督權(quán)行使在后，中央監(jiān)督權(quán)對港澳特區(qū)高度自治權(quán)的運行狀況進行監(jiān)督，中央監(jiān)督權(quán)與港澳特區(qū)高度自治權(quán)組成一個權(quán)力束，共同完成一個權(quán)力使命，即確保港澳特區(qū)的高度自治權(quán)始終在港澳基本法規(guī)定的軌道內(nèi)運行。中央監(jiān)督權(quán)主要包括基本法解釋權(quán)、港澳特區(qū)憲制發(fā)展決定權(quán)、人事任免權(quán)、法律備案審查權(quán)和特定事項備案權(quán)等權(quán)力。由于中央對香港特區(qū)的監(jiān)督權(quán)與對澳門特區(qū)的監(jiān)督權(quán)基本相同，以下就以中央對香港特區(qū)的監(jiān)督權(quán)為例來進行論述。

香港基本法第158條規(guī)定了香港基本法的解釋權(quán)。該條第1款從整體上明確了香港基本法解釋權(quán)屬于全國人大常委會。據(jù)此，全國人大常委會可以對香港基本法的所有條款進行解釋，并且可以主動解釋，這種解釋是“政治性的主權(quán)與法律性的治權(quán)的結(jié)合”。[16]第2款和第3款則規(guī)定全國人大常委會授權(quán)香港法院在審理案件時對香港基本法關(guān)于香港特區(qū)自治范圍內(nèi)的條款自行解釋，同時，也可對其他條款進行解釋。但如果是需要對香港基本法中關(guān)于中央人民政府管理的事務或中央和香港特區(qū)關(guān)系的條款進行解釋，并且該解釋會影響案件的判決，那么在對該案件作出不可上訴的終局判決前，香港終審法院要提請全國人大常委會對有關(guān)條款進行解釋。全國人大常委會作出的解釋對香港法院之后的判決具有約束力。據(jù)此，如果全國人大常委會認為香港法院作出的基本法解釋不準確的話，那么全國人大常委會可以推翻香港法院的基本法解釋，自己作出一個權(quán)威的基本法解釋。因此可以說，全國人大常委會的基本法解釋權(quán)對香港法院的基本法解釋權(quán)起到監(jiān)督作用。不過，由于全國人大常委會已經(jīng)授權(quán)香港法院在審理案件時對自治范圍內(nèi)的條款自行解釋，對于香港法院就這部分條款作出的解釋，全國人大常委會應當予以尊重。全國人大常委會對香港法院的基本法解釋權(quán)的監(jiān)督應當主要聚焦于香港法院對非自治范圍內(nèi)的條款的解釋。

全國人大常委會對香港特區(qū)憲制發(fā)展決定權(quán)，是指全國人大常委會對香港特區(qū)行政長官和立法會議員的產(chǎn)生辦法以及立法會法案、議案的表決程序是否需要修改以及如何修改的決定權(quán)，也就是全國人大常委會對香港基本法附件一和附件二是否需要修改以及如何修改的決定權(quán)。香港基本法附件一和附件二盡管對其自身的修改程序進行了規(guī)定，但這種規(guī)定存在模糊之處，如沒有明確指出由誰確定是否需要修改以及由誰提出修改法案等問題。為此，全國人大常委會在2004年作出相關(guān)解釋，[17]明確闡述了附件一和附件二的“五步曲”的修改程序：第一步，由行政長官向全國人大常委會提出報告，提請全國人大常委會決定附件一和附件二是否需要進行修改；第二步，全國人大常委會決定是否可就附件一和附件二進行修改；第三步，如果全國人大常委會決定可就附件一和附件二進行修改，則香港特區(qū)政府向立法會提出修改附件一和附件二的議案，并經(jīng)全體立法會議員三分之二多數(shù)通過；第四步，行政長官同意經(jīng)立法會通過的議案；第五步，行政長官將有關(guān)法案報全國人大常委會，由全國人大常委會批準或者備案。[18]其中，第三步和第四步中香港特區(qū)享有制定議案的權(quán)力，而第五步中全國人大常委會則享有對香港特區(qū)制定議案的批準備案權(quán)。這種批準備案權(quán)并非形式性的，而是實質(zhì)性的，即全國人大常委會既可以對香港特區(qū)立法會通過、行政長官同意的附件一和附件二的修改議案作出批準或備案的決定，此時附件一和附件二的修改即生效，具有法律效力；也可以作出不批準或不備案的決定，此時附件一和附件二的修改則不生效，不具有法律效力。因此，全國人大常委會的批準備案權(quán)就對香港特區(qū)的制定議案權(quán)發(fā)揮監(jiān)督作用。

中央對香港特區(qū)的人事任免權(quán)包括兩種，即中央人民政府對香港特區(qū)行政長官的任免權(quán)和中央人民政府對香港特區(qū)政府主要官員的任免權(quán)。就中央人民政府對行政長官的任命權(quán)而言，根據(jù)香港基本法關(guān)于行政長官產(chǎn)生過程的相關(guān)規(guī)定，香港特區(qū)的行政長官在當?shù)赝ㄟ^選舉或者協(xié)商產(chǎn)生之后，要由中央人民政府任命，才算正式的行政長官。中央人民政府對行政長官的任命權(quán)并非形式性的權(quán)力，而是一種實質(zhì)性的權(quán)力。[19]因而，在行政長官產(chǎn)生的過程中，香港特區(qū)的選舉或協(xié)商的權(quán)力與中央人民政府的任命權(quán)就形成一個權(quán)力束，來共同完成產(chǎn)生行政長官這個權(quán)力使命。在其中，中央人民政府對行政長官的實質(zhì)性的任命權(quán)，其實就是對香港特區(qū)選舉或者協(xié)商產(chǎn)生行政長官的權(quán)力的一種監(jiān)督權(quán)，即如果選舉或者協(xié)商產(chǎn)生的行政長官候任者是一個愛國愛港者，那么中央人民政府就會任命，反之，中央人民政府就不會任命。就中央人民政府對行政長官的免職權(quán)而言，根據(jù)香港基本法第73條第（9）項的規(guī)定可知，在行政長官的免職過程中，立法會的彈劾權(quán)與中央人民政府的免職權(quán)組成一個權(quán)力束，共同完成行政長官的免職。其中，中央人民政府的免職權(quán)就是對立法會的彈劾權(quán)的一種監(jiān)督權(quán)。也就是說，如果中央人民政府認為行政長官不應該被免職，那么即便立法會通過了對行政長官的彈劾案，中央人民政府亦可維持行政長官繼續(xù)履職。就中央人民政府對香港特區(qū)政府主要官員的任免權(quán)而言，根據(jù)香港基本法第48條第（5）項的規(guī)定，行政長官的提名權(quán)與建議權(quán)和中央人民政府的任免權(quán)構(gòu)成一個權(quán)力束，共同完成香港特區(qū)政府主要官員的任免過程。其中，中央人民政府的任免權(quán)就對行政長官的提名權(quán)和建議權(quán)起到監(jiān)督作用，也就是說，中央人民政府如果認為行政長官提名的主要官員人選或者針對特定主要官員的免職建議不合理，那么中央人民政府可以不任命或者不免職。

全國人大常委會對香港特區(qū)立法會的立法擁有備案審查權(quán)。根據(jù)香港基本法第17條第2款和第3款的規(guī)定，香港特區(qū)立法會制定的法律要報全國人大常委會備案，全國人大常委會可以對報送備案的法律進行審查。雖然備案不影響該法律的生效，但全國人大常委會在征詢其所屬的香港特別行政區(qū)基本法委員會的意見后，如果認為報送備案的法律不符合香港基本法中關(guān)于中央管理的事務及中央和香港特區(qū)關(guān)系的條款，那么全國人大常委會可以將該法律發(fā)回，但不能進行修改。這種發(fā)回會使得該法律立即失效，但除另有規(guī)定外，該法律的失效沒有溯及力。這說明，香港特區(qū)立法會的立法權(quán)和全國人大常委會的備案審查權(quán)構(gòu)成一個權(quán)力束，共同完成整個過程。在其中，全國人大常委會的備案審查權(quán)其實就是對香港特區(qū)立法會立法權(quán)的一種監(jiān)督權(quán)。只不過，這種監(jiān)督只能針對香港特區(qū)立法會的立法是否符合香港基本法中關(guān)于中央管理的事務及中央和香港特區(qū)關(guān)系的條款，而對于是否符合香港基本法自治范圍內(nèi)的條款，全國人大常委會則無權(quán)監(jiān)督。

此外，香港基本法還規(guī)定了諸多香港特區(qū)需要報送中央進行備案的事項，包括香港終審法院法官和高等法院首席法官的任免要報全國人大常委會備案，香港特區(qū)財政預算、決算要報中央人民政府備案，香港特區(qū)設立駐外機構(gòu)要報中央人民政府備案等。盡管這些備案更多地僅是形式上的，但其仍然體現(xiàn)了中央對香港特區(qū)高度自治權(quán)的監(jiān)督。

（四）中央對港澳特區(qū)高度自治權(quán)的變更權(quán)

所謂中央對港澳特區(qū)高度自治權(quán)的變更權(quán)，簡稱中央變更權(quán)，是指為了使港澳特區(qū)高度自治權(quán)的權(quán)力內(nèi)容能夠與港澳特區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化等方面的發(fā)展需要相適應，中央對港澳特區(qū)的高度自治權(quán)進行變更的權(quán)力。中央變更權(quán)與中央監(jiān)督權(quán)均屬于中央直接行使的權(quán)力。為了使港澳特區(qū)高度自治權(quán)的權(quán)力內(nèi)容能夠與其社會發(fā)展需要相適應，港澳基本法為港澳特區(qū)高度自治權(quán)的變更提供了兩種制度化的渠道，分別是港澳基本法第20條規(guī)定的進一步授權(quán)的權(quán)力、第159條規(guī)定的基本法修改權(quán)。由于港澳基本法的相關(guān)規(guī)定基本相同，以下僅以香港基本法的規(guī)定為例進行論述。

根據(jù)香港基本法第20條的規(guī)定，在香港特區(qū)根據(jù)香港基本法的規(guī)定所享有的原有高度自治權(quán)的基礎上，全國人大、全國人大常委會和中央人民政府還可以授予香港特區(qū)其他權(quán)力。這里需要探討兩個問題，第一個是中央進一步授予香港特區(qū)的權(quán)力需要滿足什么條件？第二個是中央進一步授予香港特區(qū)的權(quán)力的性質(zhì)是什么，是構(gòu)成香港特區(qū)的高度自治權(quán)還是普通權(quán)力？就第一個問題而言，筆者認為這些權(quán)力需要滿足如下三個條件：其一是這些權(quán)力的內(nèi)容不屬于香港基本法明確規(guī)定的原有高度自治權(quán)。顯然，如果這些權(quán)力的內(nèi)容屬于香港基本法明確規(guī)定的原有高度自治權(quán)，那么就不存在進一步授權(quán)的必要，香港特區(qū)徑直行使這些權(quán)力即可。其二，這些權(quán)力的內(nèi)容屬于“兩制”范疇，在應然程度上應當屬于香港特區(qū)的高度自治權(quán)。如果這些權(quán)力的內(nèi)容屬于“一國”范疇，那么就應當由中央直接行使，無需亦不得授予香港特區(qū)。因此，只有當這些權(quán)力的內(nèi)容屬于“兩制”范疇時，中央才可以對香港特區(qū)進一步授權(quán)，補充香港特區(qū)高度自治權(quán)的內(nèi)容。其三，這些權(quán)力的內(nèi)容不得與香港特區(qū)原有高度自治權(quán)相沖突。香港特區(qū)高度自治權(quán)的協(xié)調(diào)性對于其高度自治權(quán)的順利運行無疑具有十分重要的作用。中央進一步授予的權(quán)力因而不得與香港特區(qū)原有高度自治權(quán)相沖突，否則即不得授予。因此，全國人大、全國人大常委會和中央人民政府根據(jù)香港基本法第20條的規(guī)定，可以增加香港特區(qū)所享有的權(quán)力。就第二個問題而言，筆者認為，可以將中央依據(jù)香港基本法第20條授予給香港特區(qū)的權(quán)力定性為香港特區(qū)的高度自治權(quán)，因為這些權(quán)力是根據(jù)香港特區(qū)實際情況的需要而授予的，香港特區(qū)之外的全國其他地方一般不享有這些權(quán)力。但即便如此，這些權(quán)力仍然與香港特區(qū)根據(jù)香港基本法所享有的原有高度自治權(quán)存在差別。因為香港特區(qū)的原有高度自治權(quán)受到香港基本法第159條規(guī)定的修改程序的強有力保障，除非通過香港基本法規(guī)定的修改程序?qū)ο愀刍痉ㄟM行修改，否則不得變更香港特區(qū)的原有高度自治權(quán)。但中央依據(jù)香港基本法第20條授予給香港特區(qū)的權(quán)力并不受到香港基本法修改程序的保障，也就是說，誰依據(jù)香港基本法第20條對香港特區(qū)進行了授權(quán)，誰就可以單獨、直接變更、取消這項授權(quán)。

根據(jù)香港基本法第159條的規(guī)定，香港基本法的修改權(quán)屬于全國人大，提案權(quán)主體有三個，分別是全國人大常委會、中央人民政府和香港特區(qū)。其中，全國人大常委會和國務院所提修改議案應根據(jù)其內(nèi)部議事規(guī)則和《立法法》的相關(guān)規(guī)定提出，而香港特區(qū)所提修改議案的程序則較為復雜，即必須先經(jīng)香港特區(qū)全國人大代表三分之二多數(shù)、立法會全體議員三分之二多數(shù)和行政長官同意，才能交由香港特區(qū)出席全國人大的代表團向全國人大提出。從中可以看出，香港特區(qū)全國人大代表和立法會議員發(fā)揮著同樣重要的作用?；凇耙粐鴥芍啤痹瓌t，香港特區(qū)全國人大代表作為全國人大的組成人員，“在香港不能以全國人大代表的身份或名義對香港政府管理的事務發(fā)表看法”，[20]否則容易造成中央干預香港事務的現(xiàn)象。但是，香港基本法作為我國的一部基本法律，修改香港基本法無疑不屬于香港特區(qū)自治范圍內(nèi)的事務，而屬于全國人大的權(quán)限范圍。根據(jù)《立法法》第15條第1款的規(guī)定可知，由香港特區(qū)全國人大代表組成的代表團，享有向全國人大提出議案的權(quán)力。要保證香港特區(qū)全國人大代表這一權(quán)力的正確行使，就必須使其參與到香港特區(qū)所提議案的提出程序之中，賦予其對所提議案提出程序的實質(zhì)參與權(quán)（即三分之二多數(shù)同意）和形式參與權(quán)（即最后由其向全國人大提出該修改議案）。當然，不論全國人大常委會、中央人民政府，還是香港特區(qū)所提出的修改議案，都必須先交由香港特別行政區(qū)基本法委員會研究并提出意見，然后將香港特別行政區(qū)基本法委員會研究過的修改議案列入全國人大議程，由全國人大按照法定程序予以修改。據(jù)此，在實踐當中，如果中央無法通過對香港特區(qū)進一步授權(quán)來使香港特區(qū)高度自治權(quán)的權(quán)力內(nèi)容與香港特區(qū)的社會發(fā)展需要相適應的話，或者需要授予的權(quán)力本身與香港基本法規(guī)定的原有高度自治權(quán)相沖突，或者香港特區(qū)已不適宜繼續(xù)享有某項高度自治權(quán)，那么全國人大即可通過香港基本法第159條規(guī)定的修改程序?qū)ο愀刍痉ㄟM行修改，以變更香港特區(qū)的高度自治權(quán)，使其權(quán)力內(nèi)容與香港特區(qū)的社會發(fā)展需要相適應。

需要說明的是，全國人大常委會通過對香港基本法的解釋，亦可以在一定程度內(nèi)使香港基本法的文本規(guī)定適應香港社會的變遷，[21]（P394-395）適應香港政治、經(jīng)濟、文化等發(fā)展的需要。因此，基本法解釋權(quán)、進一步授權(quán)的權(quán)力、基本法修改權(quán)均能夠使香港特區(qū)的高度自治權(quán)與其社會發(fā)展需要相適應。在運用這些權(quán)力時，要盡量維護香港基本法的穩(wěn)定性與權(quán)威性?；痉ń忉寵?quán)與進一步授權(quán)的權(quán)力有助于維護香港基本法的穩(wěn)定性與權(quán)威性，基本法修改權(quán)有助于維護香港基本法的權(quán)威性。因此，首先要考慮運用基本法解釋權(quán)對香港基本法進行解釋，無法達到目的時，再考慮對香港特區(qū)進一步授權(quán)，如果仍然無法達到目的，則需要考慮對香港基本法進行修改。

（五）香港基本法未規(guī)定權(quán)力屬于中央

關(guān)于香港基本法未規(guī)定權(quán)力的稱謂，有學者稱之為“剩余權(quán)力”；[22]也有學者認為“剩余權(quán)力”一詞適用于聯(lián)邦制國家，不適用于單一制國家，該學者將香港基本法未規(guī)定的權(quán)力稱為“保留性的本源權(quán)力”。[23]筆者直接從描述的角度，將其稱為香港基本法未規(guī)定權(quán)力。關(guān)于香港基本法未規(guī)定權(quán)力的歸屬，在香港基本法起草期間，曾有意見要求香港基本法明文規(guī)定其未規(guī)定權(quán)力屬于香港特區(qū)所有。[24]（P116）這一要求無疑不符合我國的單一制國家結(jié)構(gòu)形式。如前所述，在單一制國家，中央與地方是一種授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系，地方的權(quán)力均來自中央的授權(quán)，地方?jīng)]有固有的權(quán)力，凡是未授予地方的權(quán)力就由中央保留。這一授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系亦體現(xiàn)在香港基本法的相關(guān)規(guī)定中。如前所述，香港基本法的諸多條款體現(xiàn)了其授權(quán)性，中央正是通過香港基本法來對香港特區(qū)進行授權(quán)，香港特區(qū)據(jù)此獲得中央授予的高度自治權(quán)。而中央未通過香港基本法授予香港特區(qū)的權(quán)力，就由中央保留。這亦可以從香港基本法第20條的規(guī)定看出。香港基本法第20條規(guī)定：香港特區(qū)可享有全國人大、全國人大常委會及中央人民政府授予的其他權(quán)力。該條規(guī)定包含如下三層涵義：其一，香港基本法未規(guī)定的權(quán)力由中央保留，否則就不存在中央再進一步授權(quán)香港特區(qū)的問題了；其二，若香港基本法未規(guī)定的權(quán)力涉及到香港特區(qū)的高度自治，需要由香港特區(qū)行使，那么中央就根據(jù)香港基本法第20條的規(guī)定，將相關(guān)權(quán)力授予香港特區(qū)；其三，若香港基本法未規(guī)定權(quán)力不涉及香港特區(qū)高度自治，不需要由香港特區(qū)行使，那么中央就無須再對香港特區(qū)進行授權(quán)。因此，香港基本法未規(guī)定權(quán)力歸屬于中央，香港特區(qū)非經(jīng)授權(quán)，不得行使香港基本法未規(guī)定權(quán)力。

三、余論

香港與澳門曾經(jīng)長期處于殖民統(tǒng)治之下，在這期間，國家從未對其行使過主權(quán)。香港、澳門回歸之后，國家恢復行使主權(quán)，依照憲法與港澳基本法的規(guī)定，中央對港澳特區(qū)享有全面管治權(quán)。這種全面管治權(quán)承載著維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定的重要使命。為此，中央就需要依法、適時地行使其對港澳特區(qū)的全面管治權(quán)，以使港澳特區(qū)的高度自治權(quán)在憲法與港澳基本法的軌道內(nèi)行使。

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[責任編輯 閆明]

The Central Government’s Overall Jurisdiction over Hong Kong and Macao under the Policy of“One Country,Two Systems”

WEI Shu-jun&ZHANG Xiao-shuai
（China Executive Leadership Academy,Pudong,Shanghai 201204,China）

The sovereignty of the Two Special Administrative Regions of Hong Kong and Macao belongs to China,the country with a unitary system of government.Under the policy of“One Country,Two Systems”,the Central Government exercises overall jurisdiction over Hong Kong and Macao.With a historic mission of national unity and two systems,the exercise of jurisdiction should base on the Constitution and the Basic Law of Hong Kong and Macao.The Central Government’s overall jurisdiction include the high degree of autonomy granted to Hong Kong and Macao and the power directly exercised by the Central Government.The power directly exercised by the Central Government can both supervise and modify the high degree of autonomy of these Special Administrative Regions.The Central Government should exercise jurisdiction in accordance with the Constitution and the Basic Law to safeguard the national sovereignty,security and development interests and to maintain the long-term prosperity of Hong Kong and Macao.

Hong Kong;Macao;jurisdiction;supervision;modification

D618

A

1674-0955（2016）06-0103-09

2016-09-10

本文系中國浦東干部學院院級課題（CELAP2015-YJ-14）階段性成果

魏淑君（1970-），女，山東濰坊人，法學博士，中國浦東干部學院教學研究部教授；張小帥（1989-），男，河南許昌人，法學博士，中國浦東干部學院教學研究部講師。