●王岐海

綜合執(zhí)法改革需把握三個重點

●王岐海

一、把握好整合的標(biāo)準(zhǔn)

目前各地主要有三種做法。第一種是排除法。首先確定不能綜合執(zhí)法的領(lǐng)域，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革。有的地方提出了三個不宜：（1）專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的不宜綜合執(zhí)法，如特種設(shè)備等；（2）責(zé)任特別重大的不宜綜合執(zhí)法，如安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域；（3）涉及意識形態(tài)的領(lǐng)域不宜綜合執(zhí)法，如文化領(lǐng)域等。第二種是列舉法。凡是符合標(biāo)準(zhǔn)的一律納入綜合執(zhí)法范圍。有的地方明確提出，符合以下標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)納入綜合行政執(zhí)法體制改革范圍：（1）與人民群眾日常生產(chǎn)生活關(guān)系密切的；（2）在基層發(fā)生頻率高的；（3）多層多頭重復(fù)執(zhí)法問題比較突出的；（4）專業(yè)技術(shù)要求適宜的。符合上述四個標(biāo)準(zhǔn)的，實行跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法。這一辦法較好地解決了同級政府行政執(zhí)法權(quán)過于分散的局面，也較好地解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法擾民等問題。第三種是職責(zé)分類法。在綜合行政執(zhí)法體制改革中，凡是職能相近、執(zhí)法內(nèi)容相近、執(zhí)法方式相同的行政執(zhí)法職責(zé)都納入綜合行政執(zhí)法范圍。

我國地區(qū)差異大，各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不一，要提出一個適合東西南北中的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)可能性不大。因此，在推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革中，各地可根據(jù)實際情況，自主確定執(zhí)法隊伍的整合標(biāo)準(zhǔn)。只要能夠解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法擾民問題，只要能夠提高執(zhí)法效率，降低執(zhí)法成本，不論采用什么標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)予以鼓勵。

二、把握好整合的范圍

目前主要有兩種觀點、兩種做法。一種觀點認(rèn)為綜合行政執(zhí)法的范圍不是越大越好。這種觀點認(rèn)為，一是應(yīng)有限綜合。因為不能寄希望于“一個方子治百病”、由一個部門承擔(dān)所有的執(zhí)法職責(zé)；二是要實事求是，能綜合的應(yīng)盡量綜合，不能綜合的不要強(qiáng)求。若綜合范圍過大，就會使綜合行政執(zhí)法工作陷入“小馬拉大車”的被動局面?？梢钥紤]分部門、分領(lǐng)域推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革工作。另一種觀點認(rèn)為綜合執(zhí)法的范圍越大越好。范圍大了，可以解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法擾民問題，也可以有效地整合資源，形成工作合力，提升執(zhí)法效率，降低執(zhí)法成本。

綜合行政執(zhí)法的范圍不論大小，有三個問題始終繞不開。第一，如何提高行政效率？行政管理存在管理層次和管理幅度關(guān)系的問題。如果層次過多，層層指示匯報，會導(dǎo)致信息失真，導(dǎo)致低效率；如果管理的幅度過寬，范圍過大，也可能會導(dǎo)致低效率。第二，如何調(diào)動組織內(nèi)部執(zhí)法人員的積極性？政府部門與企業(yè)不同，企業(yè)可以通過資金等方式對職工進(jìn)行激勵，但機(jī)關(guān)是依靠職務(wù)晉升解決有關(guān)待遇問題。如果范圍過大，組織內(nèi)部人員晉升的空間就會變小，不利于調(diào)動組織內(nèi)部人員的積極性，同樣會產(chǎn)生低效率。第三，如何減少協(xié)調(diào)成本？綜合執(zhí)法的范圍大，協(xié)調(diào)部門必然多，任務(wù)重。因此在綜合執(zhí)法部門和管理部門之間要建立一種常態(tài)化的協(xié)調(diào)機(jī)制。

三、把握好執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府職能部門的關(guān)系

這涉及到管理與執(zhí)法的關(guān)系問題，從部門內(nèi)部綜合行政執(zhí)法看，有兩種截然不同的意見：一種是管理與執(zhí)法要分開，一種是管理和執(zhí)法機(jī)構(gòu)要綜合設(shè)置。實踐中主要有兩種做法。第一種是綜合執(zhí)法與政府管理機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置。這一模式的優(yōu)點是管理與執(zhí)法一體化，可以實現(xiàn)信息傳遞及時順暢，管理中出現(xiàn)的問題，能夠及時得到解決，出現(xiàn)的違法問題，能夠及時得到處理。缺點是既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員，可能會出現(xiàn)“吹黑哨”的問題，不符合決策執(zhí)行監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又相互制約的要求。第二種是綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府管理機(jī)構(gòu)分開設(shè)置。這種模式的優(yōu)點在于，解決了既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員的問題，符合決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互制約的要求。缺點在于，在實際中的很多問題，包括違法違規(guī)問題都是在管理過程中發(fā)現(xiàn)的，如果管理部門和執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間沒有一個協(xié)調(diào)順暢的銜接配合，就會出現(xiàn)管理和執(zhí)法“兩張皮”現(xiàn)象，造成“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題。

我們認(rèn)為，在市縣兩級部門內(nèi)部綜合執(zhí)法方面，管理與執(zhí)法一體化的設(shè)置模式更為適宜。因為在市縣兩級執(zhí)行性事務(wù)較多，管理和執(zhí)法很難完全分開。如果在市縣兩級把執(zhí)法和管理機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置，一方面可以解決工作力量的整合問題，另一方面也可以解決一些部門人手不足和忙閑不均并存的問題。

從跨部門綜合執(zhí)法看，執(zhí)法機(jī)構(gòu)和相關(guān)管理部門的關(guān)系不順暢，主要是技術(shù)檢驗檢測方面的不支持、不配合，有時甚至故意刁難。以城管執(zhí)法為例，園林綠化的處罰權(quán)交給城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)了，但樹木損毀的鑒定等職責(zé)還由園林綠化部門的下屬事業(yè)單位承擔(dān)，沒有鑒定證明，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)就不能進(jìn)行執(zhí)法。再如，街頭建筑是否違規(guī)，也需要規(guī)劃部門出具認(rèn)定書，才能展開進(jìn)一步的執(zhí)法工作。解決這一問題，可考慮：第一，執(zhí)法機(jī)構(gòu)和相關(guān)管理機(jī)構(gòu)之間建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制，形成執(zhí)法工作合力，共同研究解決執(zhí)法中面臨的問題；第二，如果兩者之間建立協(xié)調(diào)機(jī)制有困難，也可以推進(jìn)相關(guān)管理部門的技術(shù)檢驗檢測機(jī)構(gòu)與原主管部門脫鉤，由執(zhí)法機(jī)構(gòu)對這些檢驗檢測機(jī)構(gòu)購買服務(wù)。

（作者系中央編辦三司副司長）