黃亞熙（中國政法大學研究生院法學院，北京　100088）

廣東省人大預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的改革實踐及完善

黃亞熙（中國政法大學研究生院法學院，北京100088）

對政府預算進行監(jiān)督是人大的固有職權，但長期以來由于各種原因，人大監(jiān)督難以取得實效。廣東省聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式是各省人大預算監(jiān)督改革中的成功范例，在信息獲取、監(jiān)督方式上均有創(chuàng)新。但聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式仍未將預算收入納入監(jiān)督范圍，缺乏對預算收入的監(jiān)督是我國人大預算監(jiān)督存在的問題。要落實人大預算監(jiān)督權力，必須重視對預算收入的監(jiān)督。

公共財政；聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督；預算收入

政府的一切活動都離不開資金的支持，充足的財政資金是決策執(zhí)行的保障。政府沒有巨大的經(jīng)費就不能維持，凡享受保護的人都應該從他的產(chǎn)業(yè)中支出他的一份來維持政府。［1］（P8）當一個國家的財政資金以其公民的私人財富為主要來源時，該國就是稅收國家。建立在社會公共資金基礎上的政府就不再是“私人政府”，而是“公共政府”。“公共政府”必須對公眾負責，尤其是在資金的汲取和使用上對公眾負責。［2］人民代表大會是我國的權力機關，行政機關由人大產(chǎn)生并對其負責、受其監(jiān)督，人民代表大會具有對政府財政預算進行監(jiān)督的職權。

筆者擬在剖析廣東省聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督方式改革實踐的基礎上，評價其創(chuàng)新之處，發(fā)掘其現(xiàn)有缺陷，并論述如何進一步落實人大對政府預算的監(jiān)督。筆者試圖表達如下觀點：預算監(jiān)督包括對預算收入與預算支出的監(jiān)督，收入與支出不可分割，明確每筆收入的去向應當成為人大預算監(jiān)督的重點。

一、廣東省人大預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的改革實踐

（一）改革背景

1978年經(jīng)濟改革使中國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟轉向市場經(jīng)濟，1994年起全面實行的以建立分稅制、引入增值稅為主要內(nèi)容的財政改革意味著我國由自產(chǎn)國家向稅收國家的徹底轉型。隨著納稅人意識的增強，納稅人希望國家能夠負責并更有效益地使用高度依賴于稅收的公共資金。但是這一時期財政預算改革的重點在如何收錢，未能思考如何將錢管好用好。那么，政府行使財政權力時如何對公眾負責？根據(jù)近現(xiàn)代的代議民主理論，政府為民理財，議會代表選民對政府進行監(jiān)督。［3］人民代表代表人民，全國及地方各級人民代表大會依憲法享有對政府財政行為的監(jiān)督權，隨著國家進入“稅收”形態(tài)，人大的預算監(jiān)督獲得了全面的政治意義。因為在這種監(jiān)督中，人大必須直接代表創(chuàng)造稅收的社會大眾的公共利益。［4］但在長期以來的計劃經(jīng)濟體制下，人大及其常委會獲取預算信息渠道狹窄、監(jiān)督方式單一且流于形式、預算監(jiān)督權力弱是不爭的事實。要建立現(xiàn)代公共財政，實現(xiàn)由稅收國家向預算國家的蛻變，就必須加強、落實人大對預算的監(jiān)督。由于省級人大承上啟下的樞紐地位，相較于全國人大又具有較低的政治風險和改革試錯的空間，有更大的自由行動的余地，以1999年預算管理改革為契機，各省人大大多進行了預算監(jiān)督方式的改革實踐，其中不乏有成功范例，如廣東省聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式。

（二）改革過程與現(xiàn)狀

廣東省聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式的建立始于2003年依法治省工作領導小組會議，該會議提出：要改革對財政預算執(zhí)行情況的監(jiān)督，財政部門要與人大財經(jīng)委員會聯(lián)網(wǎng)，每一筆財政支出都要讓人大知道，加強財政財政支出的審批監(jiān)督、使用監(jiān)督和事后監(jiān)督。2004年8月底，廣東省人大財經(jīng)委員會與省財政廳國庫集中支付系統(tǒng)實現(xiàn)了初步聯(lián)網(wǎng)，自此開啟了對財政預算資金支付情況的實時查詢監(jiān)督時代。截至2014年11月，廣東省人大常委會實現(xiàn)了與省社保局的省級社?；饒蟊硐到y(tǒng)的試聯(lián)網(wǎng)，擴大了預算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的覆蓋范圍。

良好的制度設計有利于聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的正常運行與預算支出數(shù)據(jù)的獲取、運用，為了不讓數(shù)據(jù)“躺著睡覺”，［5］廣東省人大在總結長期工作經(jīng)驗的基礎上，制定了《廣東省人大預算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作情況分析評估會議制度》、《省級財政預算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督分析成果使用暫行規(guī)定》、《關于省級財政預算支出聯(lián)網(wǎng)開展財政監(jiān)督工作的暫行規(guī)定》、《省級財政預算支出聯(lián)網(wǎng)查詢系統(tǒng)管理工作規(guī)定》等四項規(guī)定，該四項規(guī)定與聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)共同構成了聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式。簡單地講，四項規(guī)定確定了以下工作制度：

第一，評估會議制度。在我國現(xiàn)有法律制度框架下，有學者將預算監(jiān)督主體概括為以下四道防線：第一道防線是人大及其常委會的監(jiān)督；第二道防線是上級政府的監(jiān)督；第三道防線是財政部門的監(jiān)督；第四道防線是審計部門的監(jiān)督。［6］（P126）要實現(xiàn)對政府預算的有效監(jiān)督，人大、政府財政部門和審計機關的通力合作必不可少，評估會議旨在加強三者之間的溝通，統(tǒng)籌、協(xié)調其工作，解決財政預算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督中出現(xiàn)的問題。但是無論是財政部門或審計部門的監(jiān)督，均是來自行政機關內(nèi)部的監(jiān)督，難免有做“自己法官”的嫌疑；我國現(xiàn)有的政治制度下，人大的監(jiān)督是地位最高、最具獨立性的監(jiān)督。［3］因此評估會議由省人大常委會分管負責人為召集人，評估會議是在人大主導下的合作。

第二，日常管理制度。如何通過聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)獲得預算支出信息？如何運用獲得的數(shù)據(jù)實現(xiàn)人大對預算執(zhí)行情況的監(jiān)督？一般而言，聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的日常管理工作由廣東省人大常委會預算工作委員會（以下簡稱“省人大預算工委”）負責。1.省人大預算工委安排工作人員日常輪流當值，開展常規(guī)性查詢、統(tǒng)計和分析工作，常規(guī)性查詢分析簡報按月、季、每半年及預算年度終了，編發(fā)月度、季度簡報、半年簡報和年報；2.同時預算工委將圍繞省人大常委會年度監(jiān)督工作重點以及省人大財經(jīng)委、常委會預算工委重點監(jiān)督項目，開展專項查詢工作，著重分析項目資金支出的合法性、預算執(zhí)行均衡性和時效性；3.如果省人大專門委員會、常委會工作委員會和省人大常委會組成人員、省人大代表因工作需要，臨時提出查詢要求的，省人大預算工委須提供相關的查詢數(shù)據(jù)和分析成果。即預算支出信息的查詢、預算執(zhí)行情況的分析均由預算工委的工作人員完成，并以簡報形式提交給人大，人大將以上信息作為實現(xiàn)監(jiān)督權的數(shù)據(jù)基礎。

第三，省人大財經(jīng)委在對省級預算草案初步方案、預算執(zhí)行情況、省級預算調整方案和省級決算草案進行初步審查時，需要利用聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的數(shù)據(jù)進行分析，對比了解和分析預算支出執(zhí)行中的各種情況。如發(fā)現(xiàn)在預算支出執(zhí)行方面存在重大問題的，經(jīng)常委會領導同意，省人大財經(jīng)委、預算工委可以組織調查，提出解決問題的措施建議，形成調查報告向常委會主任會議報告，由常委會主任會議決定采取相應的措施。

二、廣東省人大預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的創(chuàng)新之處與存在的問題

（一）人大預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式的創(chuàng)新之處

第一，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式使政府財政預算支出相關信息變得透明、易獲取。遵循現(xiàn)代預算原則建立起來的“預算國家”，必須具備的第一個特征是財政上的集中統(tǒng)一，也就是說，在財政收支管理方面實行權力集中，將所有的政府收支統(tǒng)到一本賬里，并建立統(tǒng)一的程序與規(guī)則對所有的收支進行管理。［7］1999年實行預算管理改革前的中國財政既沒有統(tǒng)一的財政管理體制，又缺乏集中的預算收支管理。權力結構的“零碎化”，在政府內(nèi)部，甚至政府領導、財政部門也無法掌握完整的預算信息。［8］面對粗略、分散的數(shù)據(jù)，人大代表無法發(fā)現(xiàn)問題，繼而也無法提出有價值的詢問或質詢，無法了解政府預算信息的人大何談對政府預算支出進行監(jiān)督。1999年國庫集中收付制度改革為人大監(jiān)督權的加強提供了可能性。國庫集中收付制度即政府部門建立單一賬戶取代過去多個賬戶的分散型財政管理體制，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。與財政廳國庫集中支付系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，意味著省人大可以獲取省政府的每一筆撥款去向。聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)剛開始運行的時候，僅能查詢一般公共預算和政府性基金預算的數(shù)據(jù)，后來慢慢納入國有資本經(jīng)營預算，2014年省人大常委會與省級社?；饒蟊硐到y(tǒng)試聯(lián)網(wǎng)后，實現(xiàn)了對“五險一金”、參保人員以及報表等信息的查詢。與此同時預算撥付情況以財務報賬的原始支出憑證為依據(jù)，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)可以查詢?nèi)?jīng)費中諸如購買鮮花這類非常精細的支出數(shù)據(jù)。相較于傳統(tǒng)的預算執(zhí)行情況報告，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)為人大提供更加全面、細致的政府財政支出信息，基于聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的人大—政府信息共享制度使政府活動更加透明，便于人大行使對政府的監(jiān)督職能。

第二，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式使人大對政府財政預算支出的監(jiān)督由事前監(jiān)督、事后監(jiān)督變成了實時在線監(jiān)督。根據(jù)我國憲法、法律規(guī)定，人大及其常委會主要通過以下方式行使對財政預算的監(jiān)督權：審查批準本級預算、監(jiān)督預算執(zhí)行、審查批準預算執(zhí)行過程中的部分調整。［9］（P376-378）各級人大及其常委會對政府預算執(zhí)行的監(jiān)督通常采用每隔一定周期審查政府提交的報告，根據(jù)報告內(nèi)容提出意見。聽取政府報告的監(jiān)督方式是被動、滯后的。被動性表現(xiàn)在沒有政府提交的報告就無法開展審查監(jiān)督工作，往往是“報什么審什么，審什么批什么”，［8］滯后性表現(xiàn)在政府提交的報告往往是上一季度預算執(zhí)行的總體情況，對預算執(zhí)行過程中的監(jiān)督力度不夠。

人大及其常委會對政府財政預算支出的監(jiān)督往往是事后監(jiān)督、追認式監(jiān)督，大多數(shù)情況下只有在出現(xiàn)問題后人大方才出場，對于一些因財政行為的不規(guī)范導致的既成事實難以糾正。［5］根據(jù)資料顯示，某省某廳有一個基建項目，這個項目資金安排了1000萬元，其立項、可行性報告，手續(xù)都不全，但是因為其經(jīng)濟建設組安排了一個所謂“懂行”的專家，基建項目還沒批準，資金就批了。［8］當長期對握有資金調撥權、項目審批權等權力的掌權者缺乏有效監(jiān)督時，極易出現(xiàn)財政支出約束不足、控制不力等財政權力異化現(xiàn)象，產(chǎn)生大量手續(xù)不全、花銷巨大的建設項目、“政績工程”。對政府支出的監(jiān)督應當是及時監(jiān)督，因此，要加強對政府財政的動態(tài)監(jiān)控，逐步建立人大財政日常監(jiān)督機制。［7］廣東省人大聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式突破了原有的事后監(jiān)督方式，實現(xiàn)了對預算支出情況的實時在線監(jiān)測。省人大預算工委的常規(guī)性查詢縮短了對預算支出執(zhí)行情況的監(jiān)測周期，重點查詢提高了監(jiān)督工作的效率，依要求查詢加強了監(jiān)督工作的靈活性和機動性。借助聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，人大能夠及時了解資金流向，關注政府工作重點和群眾關心熱點等有關項目的支出情況，及時發(fā)現(xiàn)預算編制、預算執(zhí)行中存在的問題。

簡言之，依托于國庫集中支付系統(tǒng)、利用現(xiàn)代信息技術的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)較之傳統(tǒng)監(jiān)督方式，創(chuàng)新有二：一是能夠全面、透明地反映一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社?；痤A算等各項預算支出情況，及時反映各項撥款是否到位，與《預算法》明確的全口徑預算體系相耦合；二是聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式突破了人大以往的以政府報告為依托的評議、審查，常規(guī)性查詢與線上實時監(jiān)督使人大及其常委會的審查監(jiān)督工作更為主動與常態(tài)化，對政府預算支出的控制力、約束力增強。預算信息透明度的提高、人大監(jiān)督的實時性與常態(tài)化是廣東省人大聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式的兩個顯著進步。

（二）人大預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式存在的問題

1.預算監(jiān)督的內(nèi)容。要準確找到人大預算監(jiān)督存在的問題，首先必須明晰預算監(jiān)督到底要監(jiān)督什么。歷史地看，議會最早出現(xiàn)在英國，其產(chǎn)生之時就作為限制王權的政治組織，限制王權的核心是限制國王的財政權，而限制財政權的關鍵是限制國王征稅，“無代表不征稅”原則是限制國王征稅權的集中體現(xiàn)?？梢哉f，對政府收入的監(jiān)督是議會監(jiān)督財政的起點。我國人民代表大會制度是代議制的一種形式，人民代表大會制度與外國議會制度的區(qū)別在于其內(nèi)容和實質內(nèi)容。［9］（P133）列寧認為，擺脫議會制的出路，當然不在于廢除代議機構和選舉制，而在于把代議機構由清談館變?yōu)椤肮ぷ鳈C構”，［10］（P210）社會主義國家的代議機構應當是真正握有實權的代議機構。我國人民代表大會作為握有實權的“議會”，理應具有優(yōu)于西方議會的、更為全面的職能，對預算的監(jiān)督當然應包括對預算收入的監(jiān)督，并應是更有實效的監(jiān)督。

現(xiàn)實地看，國家預算是各級政府、公共部門按預算年度依據(jù)法律制度編制的公共財力配置計劃，主要是對財政收支的預先安排，規(guī)定了年度內(nèi)國家財政收支項目、內(nèi)容、應達到的指標及其平衡狀況。［11］（P1-2）

《預算法》第4條規(guī)定，預算由預算收入和預算支出組成，政府的全部收入和支出都應當納入預算。也就是說，預算是籌集和使用財政資金的計劃，這個計劃中包括了如何收錢、收來的錢如何花這兩部分內(nèi)容，監(jiān)督預算當然意味著要監(jiān)督收入與支出。從預算的性質和功能來看，預算內(nèi)容應包含國家在履行職能中產(chǎn)生的各項財政收支，以體現(xiàn)國家的整體工作安排，綜合反映政府活動的全貌，使預算成為國家各項收支的匯集點和樞紐。［11］（P1-2）對預算的監(jiān)督應該是全面的，如果立法部門只能監(jiān)督政府收支的一部分，實質上削弱了立法部門的預算監(jiān)督權力。［12］無論從代議機構的傳統(tǒng)職能，亦或是預算本身的性質與功能以及我國現(xiàn)行法律規(guī)定，對預算收入的監(jiān)督是預算監(jiān)督的應有之義。

2.人大預算監(jiān)督中的割裂。雖然相較于過去人大能夠獲取的政府信息與監(jiān)督范圍而言，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式已經(jīng)取得了極大的進步，但就目前的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式來看，無論該系統(tǒng)如何透明，所能查詢到的是政府是否及時撥付預算款項的數(shù)據(jù)，人大能夠進行監(jiān)督的對象僅僅是財政資金的流出情況。對于政府是否依照預算籌集資金、政府本年度實際收入數(shù)額、政府收入去向等內(nèi)容依然模糊不清或依舊處于事后監(jiān)督的狀態(tài)。廣東省人大聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式的透明度與全面性僅僅針對預算支出，尚未包括預算收入。不包括預算收入的透明不是真正的“透明”，全面當然也非真正的“全面”。

廣東省人大聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式割裂了預算收入與預算支出，當然，這與聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)最初設計時的功能定位有關，但是正是這一功能定位恰恰反映了我國人大預算監(jiān)督中長期存在的問題：重視對政府是否嚴格依預算支出的監(jiān)督，缺乏或者無法對政府是否嚴格依預算收入以及收入的去向進行監(jiān)督。人大難以對政府預算收入開展有效監(jiān)督，具有一定歷史與政策原因。改革開放前的計劃經(jīng)濟體制導致財政資金的管理與監(jiān)督集中在政府手里，人大預算監(jiān)督權力多體現(xiàn)在對預算、決算的審查批準。預算一經(jīng)批準，在執(zhí)行過程中，預算監(jiān)督主體主要為上級政府和審計機關。雖然1999年預算改革建立的部門預算、國庫集中收付制度有助于人大從外部對預算進行監(jiān)督，但是其改革初衷是建立起一種“控制向”的預算體系，重點是在政府內(nèi)部加強行政控制而不是立法機構對政府預算的政治控制。［13］

缺乏人大對預算收入的外部監(jiān)督，導致的結果是我們看到政府變得越來越強大、越來越有錢，但是我們不知道這些錢花到什么地方了。［14］根據(jù)審計署對17個省區(qū)市財政管理的調查情況，17個省區(qū)市2008年1月至2009年6月，應征未征非稅收入等794.16億元，有的地方還自定政策向企業(yè)或個人返還稅費130.36億元。［15］

預算收入監(jiān)督的缺位導致了人大對預算的監(jiān)督是片段的、局部的，人大的財政預算監(jiān)督權力在具體運行的各個環(huán)節(jié)中并未得到充分、有效地行使，還遠沒有形成對財政預算的實質性審查監(jiān)督。［16］要落實人大預算監(jiān)督權，必須重視對預算收入的監(jiān)督，彌補我國人大預算監(jiān)督中長期存在的缺失。

三、完善人大預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的對策措施

（一）加強預算收入監(jiān)督的意義

第一，有利于完善我國預算管理體系，通過人大的外部監(jiān)督規(guī)范政府收入行為，防貪治腐、抑制政府權力過分膨脹。政府收入主要有兩個來源，稅收收入和非稅收收入。其中，“非稅收收入”是指國家收入中除卻稅收以外的所有收入，包括社會保險基金收入、非稅收入、貸款轉貸回收本金收入、債務收入、轉移性收入；而“非稅收入”是指政府性基金收入、專項收入、行政事業(yè)性收費收入、罰沒收入、國有資本經(jīng)營收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、其他收入。目前我國人大對政府預算收入主要通過以下方式進行監(jiān)管。人大對稅收的管理主要通過立法實現(xiàn)，人大制定的《立法法》規(guī)定稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能制定法律，即稅收法定原則。除稅收以外，國家財政收入還來自于非稅收收入。據(jù)統(tǒng)計，地方政府近四成財政收入來自于非稅收收入。大量財政資金不納入預算中，形成預算外資金和制度外資金。［17］（P306）這些資金多來自于行政事業(yè)性收費、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入。預算外資金的存在將容易導致政府行為的隨意性，從而滋生腐敗。2014年《預算法》第27條規(guī)定將預算外收入全部納入預算收入，第61條以法律形式明確國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，毋庸置疑這是國家預算管理在立法上的重大進步，但是僅有行政管理意義上的賬戶統(tǒng)一是不夠的。如前文所述，現(xiàn)實中存在的地方政府應征未征稅款、自行返稅等行為是對稅收法定原則的違反，僅以立法形式對政府收入進行管理顯然不足以遏制政府財政權力的擴張。人大監(jiān)督權是人大權力的核心，起著保障其他權力實現(xiàn)的作用，［9］（P364）但在現(xiàn)階段，我國人大對預算收入的管理是缺乏監(jiān)督的管理。缺乏監(jiān)督權保障的立法，光靠政府道德自律無法實行。制定法律并監(jiān)督法律實施是人大及其常委會的主要職能，人大及其常委會有職責對政府是否依法收入進行監(jiān)督，對政府收入的監(jiān)督實質上是立法工作的延續(xù)、貫徹法律實施的保障。因此在財政部門、審計機關對政府收入已有的內(nèi)部監(jiān)督基礎上，納入人大的外部監(jiān)督，使規(guī)范政府收入行為的法律落到實處，建立起完整的預算管理體系。

第二，有利于人大預算監(jiān)督權介入預算的全過程，實現(xiàn)預算收入與預算支出的統(tǒng)籌與平衡。監(jiān)督意味著監(jiān)督主體沒有實際參與被監(jiān)督者的行為過程，是一種監(jiān)督主體作為局外人對被監(jiān)督者進行查看、檢查的活動，全面獲得被監(jiān)督者的信息是實現(xiàn)有效監(jiān)督的關鍵。習近平總書記在十二屆全國人大一次會議上的講話中提到建設責任政府，充分調動人民積極性。問責制是建設責任政府的重要內(nèi)容，人民通過全國及地方各級人大實現(xiàn)向政府問責的權利，從問責的需要來看，所有與政府活動相關的信息和解釋都是有用的。其中最重要的關于活動的信息及解釋應該是關于政府收支方面的信息，因此，政府在這方面提供的信息越全面和詳細，我們對政府的活動也就了解得越全面和詳細。［2］預算問題可以細化為收錢—管錢—花錢，這是一個完整的過程，預算收入與支出是預算中不可分割的兩個方面。只有當人大對預算收入與支出的信息都充分了解時，人大才能夠據(jù)以作出處理和制裁，人大的監(jiān)督權才稱得上介入預算的全過程。我國目前處在社會主義市場經(jīng)濟高速發(fā)展的時期，每年度的財政收支計劃是黨委政府政策決策的體現(xiàn)，執(zhí)政黨領導下的人大對預算進行監(jiān)督具有政治含義，僅僅對政府的收入與支出進行技術性分析顯得力度不足，同時還應考察收支是否平衡、是否符合國家的大政方針、是否符合當?shù)攸h委政府的工作重點等實質性內(nèi)容?！捌胶狻笔侵竷晌稞R平如衡，強調收支平衡，自然是將收入與支出兩相比較后才能得出是否平衡的結論；“統(tǒng)籌”是指通盤籌劃，將與預算相關的所有信息納入考察范圍方能在審視全局的基礎上發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。將預算收入納入人大預算監(jiān)督的范圍，才能使人大預算監(jiān)督權得到真正實現(xiàn)。

第三，有利于貫徹落實人民的意志，人大對預算收入的監(jiān)督是依法治國的體現(xiàn)。政府年復一年要做的工作就是：決策—預算—執(zhí)行。決策要執(zhí)行就需要經(jīng)費，經(jīng)費的計劃就是預算。［18］只有公意才能按照國家成立的目的即共同的福祉來指導國家的各種力量，［19］（P29）因此，體現(xiàn)公意的決策與預算具有正當性與合法性。人民代表大會作為我國的代議機構，是人民意志凝聚的平臺，人民代表大會對政府預算的審查、批準意味著人民同意政府在下一年度做哪些事情、收取和花費多少錢。如浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)的參與式預算以民主懇談會的形式，吸納鎮(zhèn)人大代表和其他公民參與鎮(zhèn)政府預算方案的討論與審議，并促成了鎮(zhèn)政府預算報告的修改。參與式預算主要通過提高預算審批過程中的民主程度來實現(xiàn)更加有效的人大預算監(jiān)督。而一經(jīng)人大審查批準的預算就是法律，除非在執(zhí)行過程中遇到非調整不可的情況并經(jīng)人大常委會做出調整決定外，預算具有的法律效力意味著非經(jīng)法定程序不可隨意突破與更改。預算收入是預算的一部分，那么也就是法律的一部分，同樣體現(xiàn)著人民的意志。因此預算收入具有預算所具備的一切法律效力，對預算收入的監(jiān)督實質上是對“預算”這部法律是否得到貫徹執(zhí)行的監(jiān)督，是落實我國依法治國基本方略的題中之意。

（二）加強預算收入監(jiān)督的具體措施

前文闡述了監(jiān)督預算收入的意義，由于篇幅與文章主旨所限，下文將對加強收入監(jiān)督的具體措施作簡單說明。其一，對預算收入信息的充分了解是人大監(jiān)督的基礎，如何獲得全面的預算收入信息是該問題的思考起點，建設“陽光型財政”必然是改革的主流。已經(jīng)成功與國庫集中支付系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)的廣東省人大預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)應當更進一步實現(xiàn)與國庫集中收繳系統(tǒng)的鏈接，以便真正實現(xiàn)對財政資金流入與流出的監(jiān)督。

其二，對收入的監(jiān)督應該細致到什么程度？筆者認為，應當追問每筆收入的去向。這里簡單敘述下法國曾經(jīng)的做法，中央政府各部委都要向國王呈交一份資金分配表，說明哪項稅收用于哪項支出；而且，這些都須經(jīng)國王簽署后才有效。同時，每年各省也得向國王呈交收支平衡表（先列支出，后確定資金來自哪項稅源），經(jīng)國王簽署后，各省必須嚴格按計劃開支。［11］（P240）主權者向人們征收的稅，不過是公家給予保衛(wèi)平民各安生業(yè)的帶甲者的薪酬。［20］（P269）促進公共利益的實現(xiàn)是政府財政行為的正當性來源，政府收入只應當為公共利益、基于公共目的而支出，就算是履行公務也當秉持節(jié)儉的態(tài)度，公共財政意味著人民有權追問政府的每筆收入是否按照公共目的支出。國家有責任有效率地使用國民提供給國家的資金，明確每筆收入的去向能夠督促政府在使用財政資金時真正“取之于民用之于民”。然而遺憾的是，查閱我國每年的預算收入預算表，能夠看到的僅是收入項目的上年執(zhí)行數(shù)、本年度預算數(shù)以及預算數(shù)與上年執(zhí)行數(shù)的百分比。

綜上所述，要落實人大預算監(jiān)督權，使人大對預算的監(jiān)督更有實效，必須重視對預算收入的監(jiān)督。對預算收入的監(jiān)督當把握以下幾

點：一是加強對預算收入來源的監(jiān)督。憲政就是限制政府權力，而對政府權力的限制不僅需要制衡權力，更重要的是限制“錢”的來源。［14］通過立法、預算審批等方式保障收入的合法性、正當性，監(jiān)督政府收入過程保障政府行為的規(guī)范性；二是落實每筆收入的去向。收入不僅要來源合法，其使用目的也應正當，國家的收入是用以確保公民所余財產(chǎn)的安全或快樂地享用這些財產(chǎn)［21］（P253），而非限制公民基本權利。人大有責任追問每筆收入的去向，判斷收入的用途是否合乎公共目的，這就要求人大監(jiān)督介入預算運行的全過程。將預算收入真正納入預算監(jiān)督的范圍，而非僅僅關注預算支出的績效，包含預算收入的預算監(jiān)督才是透明且全面的監(jiān)督。

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責任編輯:周權雄

D922.21

A

1003—8744（2016）05—0108—08

*本文系中國政法大學研究生創(chuàng)新基金資助《人大對預算支出監(jiān)督方法的研究——以廣東省聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式為例》（編號:2015SSCX104）的階段性研究成果。

2016—8—9

黃亞熙（1992—），女，中國政法大學研究生院法學院憲法學與行政法學2015級碩士研究生，主要研究方向為憲法學。