豐存斌

（中共山西省委黨校公共管理教研部，太原　030006）

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后續(xù)監(jiān)管：山西商事制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

豐存斌

（中共山西省委黨校公共管理教研部，太原030006）

〔摘要〕商事制度改革對(duì)于釋放市場(chǎng)活力，形成大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的局面具有重要意義。山西省商事制度改革的實(shí)踐表明，商事制度改革在“寬進(jìn)”的同時(shí)必須“嚴(yán)管”，才能有效解決監(jiān)管薄弱甚至空白問(wèn)題。為此，深化商事制度改革，需要通過(guò)制定監(jiān)管職責(zé)清單促進(jìn)協(xié)同監(jiān)管、運(yùn)用大數(shù)據(jù)強(qiáng)化信用監(jiān)管、推進(jìn)社會(huì)參與形成社會(huì)監(jiān)督共治等措施，完善事后監(jiān)管體系，保證改革順利推進(jìn)。

〔關(guān)鍵詞〕商事制度；后續(xù)監(jiān)管；監(jiān)管職責(zé)清單；大數(shù)據(jù)；信用監(jiān)管

商事制度改革的核心是“降低門(mén)檻”，改革成功的關(guān)鍵是在“寬進(jìn)”的同時(shí)必須加強(qiáng)后續(xù)“嚴(yán)管”。山西省委書(shū)記王儒林在十屆省委七次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要加快商事制度改革，積極營(yíng)造寬松環(huán)境，形成大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的局面。在“十三五”乃至更長(zhǎng)的時(shí)期，山西省市場(chǎng)活力的充分釋放，離不開(kāi)商事制度改革的進(jìn)一步深化，這就對(duì)加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管工作提出了更高的要求，需要采取以下三方面的政策措施。

一、制訂監(jiān)管職責(zé)清單，促進(jìn)協(xié)同監(jiān)管

商事制度改革之前，管理主要通過(guò)事前審批來(lái)實(shí)現(xiàn)，并形成了審批職能的明確分工。由于審批方式設(shè)定的前置性“門(mén)檻”較多，相對(duì)而言后續(xù)監(jiān)管就比較薄弱，監(jiān)管部門(mén)職責(zé)分工也不是很明確。因此，隨著商事制度改革的深化，加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管，首要問(wèn)題就是必須從制度上明確各監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)分工，從而規(guī)范監(jiān)管職能，明確監(jiān)管責(zé)任，并在此基礎(chǔ)上促進(jìn)監(jiān)管部門(mén)的工作協(xié)同和相互配合。

（一）制訂監(jiān)管職責(zé)清單

加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管，一定要實(shí)現(xiàn)依法規(guī)范監(jiān)管權(quán)力、合理配置部門(mén)職權(quán)、陽(yáng)光運(yùn)行監(jiān)管權(quán)力。從率先進(jìn)行商事制度改革試點(diǎn)省廣東的實(shí)踐來(lái)看，為了做好工商登記制度改革后續(xù)監(jiān)管工作，廣東省在2014年12月印發(fā)了《廣東省市場(chǎng)主體許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目監(jiān)管清單》和《廣東省市場(chǎng)主體住所或經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所許可監(jiān)管清單》，對(duì)相關(guān)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)作出了明確規(guī)定。我們應(yīng)該借鑒這一做法，結(jié)合山西省深入推進(jìn)“六權(quán)治本”的要求，以清單方式明確公布市場(chǎng)主體監(jiān)管職責(zé)。在具體工作實(shí)踐中，應(yīng)通過(guò)制訂職責(zé)清單，重點(diǎn)完善以下監(jiān)管體制機(jī)制：一是明確相關(guān)政府部門(mén)監(jiān)管職責(zé)分工。主要是行使行政審批權(quán)的部門(mén)需要承擔(dān)的監(jiān)管責(zé)任，以及承擔(dān)行業(yè)監(jiān)管的部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任。二是完善市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任機(jī)制。從市場(chǎng)監(jiān)管的實(shí)施流程出發(fā)，進(jìn)一步協(xié)調(diào)行政審批、行業(yè)主管與后續(xù)監(jiān)管等各部門(mén)的工作職責(zé)，實(shí)現(xiàn)各個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)前后要求一致，監(jiān)管職能相互配合。三是建立監(jiān)管職責(zé)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。一方面要根據(jù)法律法規(guī)和機(jī)構(gòu)職能調(diào)整，遵循依法行政的原則要求，及時(shí)調(diào)整監(jiān)管職責(zé)清單；另一方面，要根據(jù)市場(chǎng)環(huán)境變化等具體情況要求，各監(jiān)管職能部門(mén)會(huì)同協(xié)商，及時(shí)更新監(jiān)管職責(zé)清單。

（二）制訂監(jiān)管實(shí)施辦法

監(jiān)管實(shí)施辦法是依據(jù)監(jiān)管職責(zé)清單所作的部門(mén)操作規(guī)范，是保證監(jiān)管職責(zé)落到實(shí)處的重要方式，也是加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管必不可少的工作。例如東莞市作為廣東省商事制度改革的試點(diǎn)城市，2012年就印發(fā)了《關(guān)于制定部門(mén)后續(xù)監(jiān)管實(shí)施辦法的通知》和《東莞市商事登記制度改革后續(xù)市場(chǎng)監(jiān)管工作方案》，在明確各監(jiān)管部門(mén)職責(zé)的基礎(chǔ)上，對(duì)制訂部門(mén)后續(xù)監(jiān)管實(shí)施辦法提出了包括編寫(xiě)體例在內(nèi)的具體要求。按照統(tǒng)一要求，包括東莞市發(fā)展和改革局、工商行政管理局等在內(nèi)的22個(gè)承擔(dān)市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)的部門(mén)，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)要求，結(jié)合本部門(mén)的工作情況，從市場(chǎng)監(jiān)管的實(shí)際出發(fā)，分別印發(fā)了本部門(mén)的監(jiān)管實(shí)施方法，對(duì)監(jiān)管流程、方式作了進(jìn)一步明確，使“誰(shuí)許可、誰(shuí)監(jiān)管”的要求落到了實(shí)處，形成了分工明確、協(xié)調(diào)配合的監(jiān)管工作格局。我們應(yīng)借鑒這一做法，依據(jù)市場(chǎng)主體監(jiān)管職責(zé)清單，按照統(tǒng)一體例要求，工商行政、稅務(wù)、文化、衛(wèi)生等各監(jiān)管部門(mén)應(yīng)分別制訂加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管的實(shí)施辦法，細(xì)化分解各部門(mén)承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)，明確監(jiān)管的法律依據(jù)，健全完善監(jiān)管措施和工作機(jī)制。對(duì)于有關(guān)部門(mén)監(jiān)管事項(xiàng)，一般實(shí)行屬地管理原則，即由相應(yīng)的市、縣級(jí)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施。對(duì)于涉及跨區(qū)域執(zhí)法和重大案件查處，則由省政府有關(guān)部門(mén)主要負(fù)責(zé)。同時(shí)省政府有關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)監(jiān)管指導(dǎo)、督查督辦等工作，保證各行政層級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管要求的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)工作協(xié)同

要以全面推行“三證合一、一照一碼”登記制度改革為契機(jī)，加強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)工作協(xié)同，實(shí)現(xiàn)從各監(jiān)管部門(mén)程序上的“物理性”改革向監(jiān)管部門(mén)之間“化學(xué)性”的優(yōu)化整合的推進(jìn)，重點(diǎn)抓好以下方面的工作：一是充分利用政務(wù)信息化平臺(tái)，加強(qiáng)政務(wù)信息的交流、共享和有效整合，推進(jìn)完善監(jiān)管協(xié)作流程，健全部門(mén)互動(dòng)機(jī)制，使監(jiān)管執(zhí)法資源能夠?qū)崿F(xiàn)有效整合。特別是作為監(jiān)管重要主體的工商部門(mén)，要進(jìn)一步強(qiáng)化與環(huán)保、食藥監(jiān)、公安等部門(mén)之間執(zhí)法情況會(huì)商和通報(bào)制度，通過(guò)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)形成監(jiān)管合力。二是各監(jiān)管職能部門(mén)要根據(jù)商事制度改革的實(shí)際要求，合理進(jìn)行部門(mén)內(nèi)部職能調(diào)整，加強(qiáng)執(zhí)法力量的有效配備，突出對(duì)于市場(chǎng)主體行為的監(jiān)管工作，保證將更多力量投入其中。三是要把基層市場(chǎng)監(jiān)管能力建設(shè)放在重要位置上，深入推進(jìn)執(zhí)法重心下移。要進(jìn)一步發(fā)揮基層協(xié)管員的作用，充實(shí)第一線的監(jiān)管力量，逐步推進(jìn)基層后續(xù)監(jiān)管實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化管理。

二、運(yùn)用大數(shù)據(jù)，強(qiáng)化信用監(jiān)管

從各地的改革實(shí)踐來(lái)看，加強(qiáng)商事制度改革后續(xù)監(jiān)管工作，必須進(jìn)一步強(qiáng)化信用監(jiān)管。適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，國(guó)務(wù)院明確提出了運(yùn)用大數(shù)據(jù)強(qiáng)化信用監(jiān)管的要求。根據(jù)這一要求，山西省在強(qiáng)化信用監(jiān)管過(guò)程中，需要建設(shè)和完善相關(guān)信息數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息整合與共享，推動(dòng)構(gòu)建大數(shù)據(jù)監(jiān)管模式。

（一）推進(jìn)市場(chǎng)主體信用信息數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)

市場(chǎng)主體信用信息是信用監(jiān)管的基礎(chǔ)。構(gòu)建市場(chǎng)主體信用信息平臺(tái)，既要保證信息的全面準(zhǔn)確、及時(shí)更新和公開(kāi)公示，更要注重各個(gè)信息平臺(tái)之間的信息數(shù)據(jù)的交換和共享。為此，山西省在市場(chǎng)主體信用信息平臺(tái)建設(shè)過(guò)程中要積極推進(jìn)以下工作：一是要依據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見(jiàn)》的要求，搭建信用信息數(shù)據(jù)平臺(tái)，構(gòu)建大數(shù)據(jù)監(jiān)管模型。積極推進(jìn)落實(shí)《山西省人民政府辦公廳關(guān)于加快建立企業(yè)信息互聯(lián)互通交換共享機(jī)制推進(jìn)信用體系建設(shè)的意見(jiàn)》提出的“市場(chǎng)主體信用信息共享系統(tǒng)”、“山西省市場(chǎng)信用信息網(wǎng)站”和“市場(chǎng)主體信用信息公示欄”三大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)建設(shè)工作，進(jìn)行同步推送，及時(shí)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交換，打破“信息孤島”，促進(jìn)部門(mén)間信息共享，推進(jìn)大數(shù)據(jù)監(jiān)管。二是要依法推進(jìn)政府部門(mén)相關(guān)信息公示。政府各相關(guān)部門(mén)要依托“市場(chǎng)主體信用信息公示欄”這一數(shù)據(jù)信息平臺(tái)的建立，堅(jiān)持“法定職責(zé)必須為”和“誰(shuí)產(chǎn)生、誰(shuí)公示、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，在各自門(mén)戶網(wǎng)站依法做好向社會(huì)公示其在履行職責(zé)過(guò)程中產(chǎn)生的市場(chǎng)主體信息，并對(duì)其公示信息的真實(shí)性、及時(shí)性負(fù)責(zé)。三是要深入推進(jìn)市場(chǎng)主體信用信息公示。依托“山西省市場(chǎng)信用信息網(wǎng)站”這一數(shù)據(jù)信息平臺(tái)的建設(shè)，依法公開(kāi)共享市場(chǎng)主體信用信息，為政府監(jiān)管、行業(yè)自律、企業(yè)內(nèi)控和社會(huì)監(jiān)督提供信用信息查詢服務(wù)，督促市場(chǎng)主體嚴(yán)格履行法定責(zé)任和義務(wù)，對(duì)其公示信息的真實(shí)性、及時(shí)性負(fù)責(zé)。

（二）落實(shí)好市場(chǎng)主體信用抽查

對(duì)市場(chǎng)主體信用情況進(jìn)行制度化抽查，是加強(qiáng)信用監(jiān)管的重要手段。山西省要在按照經(jīng)營(yíng)范圍對(duì)企業(yè)進(jìn)行分類、在行業(yè)中確立信用等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，落實(shí)好市場(chǎng)主體信用抽查。具體來(lái)講，一是依據(jù)《企業(yè)公示信息抽查暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，工商行政管理部門(mén)按一定比例隨機(jī)抽取檢查名單，對(duì)市場(chǎng)主體公示信息等情況實(shí)施定向和不定向檢查，將重點(diǎn)熱點(diǎn)行業(yè)、申訴投訴企業(yè)和專項(xiàng)整治企業(yè)等作為抽查重點(diǎn)。二是建立信息更新甄別制度，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體公示信息真實(shí)性、及時(shí)性的監(jiān)督，當(dāng)前特別需要注重加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體公示信息更正、舉報(bào)的調(diào)查核實(shí)和依法處理制度建設(shè)，對(duì)于市場(chǎng)主體公示信息形成制度性要求和約束。三是積極探索適合山西省需要的“兩隨機(jī)、一公開(kāi)”抽查檢查方式，完善各監(jiān)管職能部門(mén)以隨機(jī)抽查為重點(diǎn)的日常監(jiān)督檢查制度。

（三）嚴(yán)格實(shí)施信用約束懲戒

嚴(yán)格實(shí)施信用約束懲戒，是加強(qiáng)信用監(jiān)管的關(guān)鍵措施。山西省在構(gòu)建信用信息數(shù)據(jù)平臺(tái)、逐步完善大數(shù)據(jù)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，需要建立健全三項(xiàng)信用約束懲戒制度：第一，建立健全異常記錄制度。工商行政管理部門(mén)作為市場(chǎng)監(jiān)管的重要職能部門(mén)，主要負(fù)責(zé)這一工作。根據(jù)市場(chǎng)監(jiān)管要求，要將存有下列問(wèn)題的市場(chǎng)主體列入經(jīng)營(yíng)異常名錄：一是未按規(guī)定要求履行年度報(bào)告公示或者公示有關(guān)信息的市場(chǎng)主體；二是公示信息存在隱瞞真實(shí)情況或者弄虛作假的市場(chǎng)主體；三是通過(guò)登記的住所或者經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所無(wú)法取得聯(lián)系的市場(chǎng)主體。對(duì)于列入經(jīng)營(yíng)異常名錄的市場(chǎng)主體，工商行政管理部門(mén)要通過(guò)數(shù)據(jù)信息平臺(tái)向社會(huì)公示，形成有效監(jiān)督。同時(shí)要加快推進(jìn)其他政府部門(mén)建立市場(chǎng)主體異常經(jīng)營(yíng)記錄管理制度。第二，建立“黑名單”管理制度。通過(guò)建立“黑名單”，實(shí)行失信懲戒，強(qiáng)化市場(chǎng)主體信用約束。目前主要是要建立四個(gè)“黑名單”：工商部門(mén)嚴(yán)重違法企業(yè)名單、稅務(wù)部門(mén)重大稅收違法案件當(dāng)事人名單、安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)企業(yè)安全生產(chǎn)“黑名單”、法院失信被執(zhí)行人名單。同時(shí)加快推進(jìn)其他政府部門(mén)建立嚴(yán)重違法企業(yè)“黑名單”管理制度。第三，建立健全聯(lián)合懲戒制度。依托“市場(chǎng)主體信用信息共享系統(tǒng)”，政府部門(mén)建立對(duì)失信市場(chǎng)主體的聯(lián)合懲戒工作制度，釋放綜合運(yùn)用市場(chǎng)、行政、法治等手段協(xié)同監(jiān)管的效能，發(fā)揮市場(chǎng)監(jiān)管職能部門(mén)聯(lián)動(dòng)響應(yīng)的積極效應(yīng)，形成市場(chǎng)主體“一處違法、處處受限”的局面，強(qiáng)化對(duì)于市場(chǎng)主體的信用約束懲戒。

三、推進(jìn)社會(huì)參與，形成社會(huì)監(jiān)督共治

深化商事制度改革，能夠有效營(yíng)造全民創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的局面。在激發(fā)社會(huì)創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新能力的同時(shí)，為了規(guī)范市場(chǎng)行為，優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境，在加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管過(guò)程中，也要推進(jìn)社會(huì)力量積極參與后續(xù)監(jiān)管，與政府監(jiān)管部門(mén)協(xié)調(diào)配合，形成社會(huì)監(jiān)督共治的良好局面。

（一）加強(qiáng)輿論宣傳，激發(fā)社會(huì)力量參與監(jiān)督

建立公開(kāi)透明的開(kāi)放型監(jiān)管機(jī)制，離不開(kāi)社會(huì)公眾的廣泛參與。要加大宣傳，形成正確的輿論引導(dǎo)。一方面要大力宣傳簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)商事制度改革的積極意義，激發(fā)人們的創(chuàng)業(yè)熱情。另一方面要加大法治宣傳，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主體信用的重要性，使市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，能夠不斷強(qiáng)化法治意識(shí)，逐步養(yǎng)成自律意識(shí)，主動(dòng)自覺(jué)地按照要求規(guī)范自身行為。同時(shí)要注重提高社會(huì)公眾參與監(jiān)督的意識(shí)。一是通過(guò)設(shè)置一定獎(jiǎng)勵(lì)措施的辦法，來(lái)調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與監(jiān)督的積極性；二是推進(jìn)相關(guān)信息公開(kāi)，形成開(kāi)放型監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)透明，便于公眾參與，為社會(huì)公眾包括新聞媒體發(fā)揮監(jiān)督作用創(chuàng)造便利條件，實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)作共治，完善后續(xù)監(jiān)管體系。

（二）適當(dāng)引入第三方監(jiān)管力量

黨的十八屆三中全會(huì)提出要加大政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)力度，提高公共服務(wù)效率，改進(jìn)公共服務(wù)品質(zhì)。在加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管過(guò)程中，可以適當(dāng)引入第三方監(jiān)管力量，提升監(jiān)管的效能。例如廣東省在商事制度改革中，對(duì)引入第三方監(jiān)管進(jìn)行了一定的探索，主要采取讓渡部分職能來(lái)分擔(dān)監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法任務(wù)的辦法，將一部分監(jiān)管職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移，由第三方來(lái)承擔(dān)。我們應(yīng)借鑒這一做法，選取具體的監(jiān)管領(lǐng)域，明確具體的監(jiān)管事項(xiàng)，通過(guò)完善的制度規(guī)范，適當(dāng)引入第三方監(jiān)管力量，推進(jìn)形成政府主導(dǎo)下的多元化的后續(xù)監(jiān)管格局。

（三）促進(jìn)行業(yè)自律性監(jiān)管

行業(yè)自律性監(jiān)管是對(duì)市場(chǎng)主體行為監(jiān)管的重要形式。在加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管過(guò)程中，要強(qiáng)化行業(yè)組織在行業(yè)管理、監(jiān)督和約束等方面的功能，發(fā)揮其在構(gòu)建市場(chǎng)監(jiān)管體系中的積極作用。例如廣東省東莞市在這方面進(jìn)行了積極探索，明確提出要建立行業(yè)自律體系，發(fā)揮行業(yè)組織的市場(chǎng)監(jiān)管作用。我們應(yīng)借鑒這一做法，加快培育、規(guī)范發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織，健全行業(yè)自律性監(jiān)管體系，充分發(fā)揮社會(huì)組織在行業(yè)管理、監(jiān)督、約束等方面的作用，鼓勵(lì)在行業(yè)中確立信用等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，努力提髙市場(chǎng)監(jiān)管的社會(huì)化水平。

〔參考文獻(xiàn)〕

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責(zé)任編輯梁華林

〔中圖分類號(hào)〕D63

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕1009-1203（2016）03-0058-03

〔收稿日期〕201遠(yuǎn)-04-20

〔作者簡(jiǎn)介〕豐存斌（1973-），男，山西山陰人，中共山西省委黨校公共管理教研部副教授，政治學(xué)博士，研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論、公共管理。