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      創(chuàng)新推行要素生態(tài)化配置改革
      ——泰順縣要素生態(tài)化配置綜合改革評估報告

      2016-02-12 18:43:54吳輝江包長遠(yuǎn)林松跑
      浙江經(jīng)濟(jì) 2016年12期
      關(guān)鍵詞:泰順縣生態(tài)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)

      吳輝江 包長遠(yuǎn) 林松跑

      創(chuàng)新推行要素生態(tài)化配置改革
      ——泰順縣要素生態(tài)化配置綜合改革評估報告

      吳輝江 包長遠(yuǎn) 林松跑

      為探索出一條縣域綠色發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展新路,確立生態(tài)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的剛性地位,建立資源要素分配與生態(tài)環(huán)境改善相掛鉤的機(jī)制體制,泰順縣啟動了要素生態(tài)化配置綜合改革。要素生態(tài)化配置綜合改革是泰順縣在省市范圍內(nèi)首創(chuàng)性特色改革項(xiàng)目,是山區(qū)創(chuàng)新實(shí)踐“五位一體”發(fā)展布局,推動生態(tài)文明發(fā)展的突破性改革舉措。推行該項(xiàng)改革,將有效建立起一套系統(tǒng)完整的生態(tài)化考核指標(biāo)體系,促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會全面生態(tài)化轉(zhuǎn)型發(fā)展,為省市乃至全國同類地區(qū)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和樣本示范。其基本思路是:創(chuàng)新推行“一優(yōu)先五捆綁”的要素生態(tài)化配置改革,即堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先,實(shí)行資金、項(xiàng)目、土地、人才、政策五要素捆綁,由縣財政統(tǒng)籌安排1億元,對全縣10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系、生態(tài)安全體系、生態(tài)家園體系、生態(tài)管理體系等四個方面28項(xiàng)生態(tài)化指標(biāo)考核,促使要素配置與生態(tài)效益全面掛鉤,引導(dǎo)各資源要素整體向生態(tài)功能傾斜,全面促進(jìn)資源配置優(yōu)化、集約高效,推動全縣經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)化轉(zhuǎn)型發(fā)展。

      主要做法

      建立以環(huán)境改善為核心的生態(tài)考核指標(biāo)體系。在全省率先建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)考核指標(biāo)體系,指標(biāo)設(shè)置突出生態(tài)在考核中的核心地位,遵循可獲取、可度量、可操作、可比較等原則設(shè)置考核指標(biāo),考核內(nèi)容包括注重經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的生態(tài)經(jīng)濟(jì)層面9項(xiàng)、注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)的生態(tài)安全層面10項(xiàng)、注重空間布局優(yōu)化的生態(tài)家園層面6項(xiàng)、注重社會和諧發(fā)展的生態(tài)管理層面3項(xiàng),共4項(xiàng)一級指標(biāo)、11項(xiàng)二級指標(biāo)、28項(xiàng)三級指標(biāo)。按照各項(xiàng)指標(biāo)對生態(tài)建設(shè)的貢獻(xiàn)率不同,通過極值線形模式確定指標(biāo)權(quán)重。

      完善以生態(tài)貢獻(xiàn)為標(biāo)尺的生態(tài)考核評價辦法。要素生態(tài)化配置綜合改革共涉及考核評價指標(biāo)4個方面28項(xiàng),重點(diǎn)突出各指標(biāo)本年度與上一年度的比較情況。同時,為保證考核的科學(xué)性和合理性,根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同基礎(chǔ),在每一項(xiàng)指標(biāo)考核中賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同的考核難度系數(shù)??己艘园俜种七M(jìn)行賦分,考核得分=生態(tài)經(jīng)濟(jì)得分(35%)+生態(tài)安全得分(30%)+生態(tài)家園得分(25%)+生態(tài)管理得分(10%)。

      強(qiáng)化以資源要素為動力的生態(tài)考核結(jié)果運(yùn)用。按照生態(tài)化考核結(jié)果的不同檔次,實(shí)行資金、項(xiàng)目、土地、人才和政策等資源要素的差異化分配。資金方面,縣財政統(tǒng)籌安排1億元,專項(xiàng)用于縣級要素生態(tài)化改革財政補(bǔ)助獎勵。項(xiàng)目方面,對優(yōu)勝鄉(xiāng)鎮(zhèn)將優(yōu)先安排政府投資項(xiàng)目、三年特扶項(xiàng)目、民生項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,并列入年度政府投資預(yù)算草案,積極向上申報爭取資金支持。土地方面,每年安排100畝用地指標(biāo)作為要素生態(tài)化改革用地獎勵指標(biāo),且允許獎勵指標(biāo)進(jìn)行有償統(tǒng)籌使用。人才方面,對優(yōu)勝鄉(xiāng)鎮(zhèn)將優(yōu)先安排省市下派的掛職干部及大學(xué)生村官,允許行政人員和事業(yè)人員實(shí)際在編率比全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均水平高5個百分點(diǎn)。干部激勵政策方面,對考核第一檔次鄉(xiāng)鎮(zhèn)授予“綠色發(fā)展優(yōu)秀獎”,連續(xù)兩年考核結(jié)果均為優(yōu)秀的給予集體嘉獎,連續(xù)三年考核結(jié)果均為優(yōu)秀的給予集體記功。

      主要成效

      為“三大國家級試點(diǎn)”改革提供了有效抓手。2014年以來,泰順縣先后承接國家主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)、全國生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)、國家生態(tài)保護(hù)與建設(shè)示范區(qū)建設(shè)試點(diǎn)“三大國家級改革試點(diǎn)”,特別是國家主體功能區(qū)試點(diǎn),其基本思路是調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評價,建立國家公園體制,優(yōu)化空間開發(fā)結(jié)構(gòu),推動區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展。在此思路基礎(chǔ)上,泰順縣提出打造“廊橋國家公園”的目標(biāo)定位,積極探索符合國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略的體制機(jī)制、空間布局、發(fā)展模式和轉(zhuǎn)型路徑。要素生態(tài)化配置改革,就是統(tǒng)攬三大國家級改革試點(diǎn)和推進(jìn)“廊橋國家公園”建設(shè)的具體抓手,力求在主體功能區(qū)試點(diǎn)建設(shè)中先行先試、創(chuàng)出品牌、抓出成效,將山區(qū)生態(tài)文明建設(shè)制度化、系統(tǒng)化、常態(tài)化,從而為省市乃至全國同類地區(qū)提供試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和典型示范。

      確立了生態(tài)在山區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的剛性地位。生態(tài)文明時代,自然資本必然會替代人造資本成為最稀缺資本,生態(tài)環(huán)境將成為生產(chǎn)力中最活躍要素。對于泰順縣這種擔(dān)負(fù)特殊生態(tài)功能的山區(qū)縣而言,探索發(fā)展與保護(hù)“雙贏”的綠色發(fā)展道路,從一開始就是改革的題中要義。去年全省取消26個欠發(fā)達(dá)縣GDP考核之后,泰順縣因勢利導(dǎo),推行要素生態(tài)化配置改革,除空氣外其他28項(xiàng)生態(tài)要素指標(biāo)全部進(jìn)行量化考核,就是通過制度化創(chuàng)新,確立生態(tài)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的優(yōu)先地位,在保護(hù)好山區(qū)特色生態(tài)稟賦的前提基礎(chǔ)上,形成生產(chǎn)生活生態(tài)融合、人口資源環(huán)境和諧、保護(hù)發(fā)展富民共贏的良好局面。

      構(gòu)建形成了資源要素競爭性分配機(jī)制。要素生態(tài)化配置徹底摒棄了以往“天女散花”式、“攤大餅”式的要素分配方式,在二次分配環(huán)節(jié)引入競爭機(jī)制,把資金等要素用在刀刃上,切實(shí)調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性,有利于公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一,實(shí)現(xiàn)資源要素向更加重視生態(tài)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境更優(yōu)的區(qū)域轉(zhuǎn)移,提高財政資金等的使用效益,使有限的要素資源更好地滿足綠色發(fā)展需要,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全縣轉(zhuǎn)型發(fā)展的目的。

      全面形成生態(tài)文明建設(shè)導(dǎo)向和氛圍。“廊橋國家公園”建設(shè)目標(biāo),絕非政府一己之力所能推進(jìn),需要在全社會形成共建共享的強(qiáng)大合力。要素生態(tài)化配置改革在土地、資金等基本要素優(yōu)先分配的基礎(chǔ)上,將干部、人才激勵列為重要內(nèi)容,設(shè)立“綠色發(fā)展優(yōu)秀獎”,集體嘉獎,集體記功,優(yōu)先安排掛職干部及大學(xué)生村官,提升優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際在編率等舉措,是把基層干部成長與縣域轉(zhuǎn)型發(fā)展綁定起來,通過政策引導(dǎo)來激發(fā)基層人才干事活力和工作信心,為一批勇于開拓、善于創(chuàng)新的“綠色人才”提供良好土壤,形成優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)“名利雙收”激勵導(dǎo)向和良好干事創(chuàng)業(yè)氛圍。

      需要深化完善的問題

      生態(tài)化考核評價體系有待優(yōu)化完善。要素生態(tài)化配置綜合改革評價指標(biāo)體系設(shè)置主要是依據(jù)國家和省市生態(tài)文明建設(shè)評價體系,并結(jié)合泰順經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際需要,綜合考慮省對縣考核目標(biāo)任務(wù)的基礎(chǔ)上建立起來的,主要從生態(tài)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)兩個層次設(shè)計和考核。經(jīng)過對指標(biāo)體系的分析對比來看,一級指標(biāo)和二級指標(biāo)還存在指標(biāo)過于龐雜、指標(biāo)選取不夠全面等問題。同時,指標(biāo)選取的平衡性方面還待加強(qiáng),比如森林安全就涉及5項(xiàng)指標(biāo),占總指標(biāo)數(shù)的17.9%。部分指標(biāo)選取過少,出現(xiàn)只是對某些方面有所側(cè)重、對其余方面就會關(guān)注不夠的情況,也就不能全面反映各鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境改善的真實(shí)變化水平,比如指標(biāo)體系中未充分引入群眾滿意的概念,整個考核指標(biāo)體系中涉及群眾評價的指標(biāo)僅有1項(xiàng)。此外,要素生態(tài)化配置綜合改革納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核法,而納入考核指標(biāo)體系的“五水共治”“三改一拆”等指標(biāo),同樣作為與要素生態(tài)化配置綜合改革并列的項(xiàng)目對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行考核,存在重復(fù)考核問題。

      差別化要素分配力度有待加大。在已經(jīng)出臺的泰順縣要素生態(tài)化配置綜合改革實(shí)施方案中,除安排1億元的分配資金之外,其余項(xiàng)目、土地、人才、政策等四要素對改革的總體貢獻(xiàn)不大,影響力不夠。為此,要進(jìn)一步通過爭取國家、省市的要素資源,提高要素生態(tài)化配置綜合改革的整體含金量和影響力,從而有效調(diào)動工作積極性和主動性,促進(jìn)全縣生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步改善和經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展。

      符合改革的長效化機(jī)制有待加快建立。目前,要素生態(tài)化配置綜合改革仍處于摸索階段,在實(shí)施方案的修訂完善、指標(biāo)體系的調(diào)整補(bǔ)充、政策措施的兌現(xiàn)落實(shí)、改革成效的評價評估等方面的機(jī)制還未全面形成,從而影響了改革的總體進(jìn)度,嚴(yán)重制約了改革的成效。

      基本判斷和建議

      基本判斷??傮w來看,泰順縣要素生態(tài)化配置綜合改革始終貫穿經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)化發(fā)展這“一條主線”,通過建立生態(tài)化考核評價體系和差別化的要素配置機(jī)制,獎優(yōu)懲劣,為優(yōu)化生態(tài)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供了動力、騰出了空間。充分發(fā)揮考核和分配“兩個作用”,把生態(tài)化考核作為“有形的手”,把要素分配作為“無形的手”,“雙手”合力形成要素配置與生態(tài)化考核相掛鉤的機(jī)制。改革方案總體規(guī)范完善,實(shí)施步驟科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn),成效較為顯著,社會認(rèn)可度較高,在社會上引起了廣泛關(guān)注,在生態(tài)型山區(qū)發(fā)展中具有較強(qiáng)的典型示范效應(yīng),其主要做法和經(jīng)驗(yàn)可復(fù)制、可推廣。

      下步建議。一是修改完善改革總體方案。為切實(shí)增強(qiáng)改革的針對性,提高資源要素集約節(jié)約利用水平,重點(diǎn)圍繞資金、項(xiàng)目、土地、人才、政策五大要素,建立五大分配機(jī)制??己酥笜?biāo)評價體系是要素生態(tài)化配置綜合改革的基礎(chǔ),要將生態(tài)化發(fā)展的理念融入考核評價體系,在評價方法上注重可操作性和有效性,淡化生態(tài)環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀,注重生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化,進(jìn)一步修改完善考核評價體系確??己四艹浞煮w現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的改善程度。二是申請作為省級改革試點(diǎn)推廣。要素生態(tài)化配置綜合改革不僅是生態(tài)文明體制改革的基層探索,還是實(shí)現(xiàn)資源要素最優(yōu)配置的主要路徑,更是生態(tài)保護(hù)倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手,改革的經(jīng)驗(yàn)是可復(fù)制、可推廣的。為此,要在完善實(shí)施方案、落實(shí)配套政策的基礎(chǔ)上,爭取列入省級改革試點(diǎn),在全省生態(tài)型發(fā)展縣中推廣泰順經(jīng)驗(yàn),并在資金、項(xiàng)目、土地、人才、政策等五要素方面爭取省級層面支持。三是探索第三方評估機(jī)制。從深化生態(tài)文明體制機(jī)制改革出發(fā),探索引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行要素生態(tài)化配置綜合改革成效評價和總體環(huán)境質(zhì)量改善評價,著力形成第三方評估的長效化機(jī)制,確保改革取得實(shí)質(zhì)性成效。

      作者單位:泰順縣發(fā)展和改革局

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