· 黃文平

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進(jìn)一步推進(jìn)新形勢(shì)下城市治理體制與機(jī)制創(chuàng)新

· 黃文平

編者按：

2016年5月17日，中國(guó)機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)在成都組織召開(kāi)了機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)第八次聯(lián)席會(huì)議暨“新形勢(shì)下的城市治理體制與機(jī)制創(chuàng)新”研討會(huì)。研討會(huì)分四個(gè)主題進(jìn)行，分別是綜合行政執(zhí)法體制改革、功能區(qū)管理體制改革、城市管理體制改革和城鄉(xiāng)一體化促進(jìn)扶貧攻堅(jiān)。本刊從第6期起開(kāi)設(shè)“城市治理體制與機(jī)制創(chuàng)新專欄”，陸續(xù)刊登研討會(huì)上的發(fā)言。

城市是各類要素資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)最集中的地方。城市在快速發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的各種“城市病”，不少地方的城鄉(xiāng)差距拉大等問(wèn)題都與城市治理體制與機(jī)制密切相關(guān)。正在推進(jìn)的綜合行政執(zhí)法體制改革、功能區(qū)管理體制改革、城市管理體制改革和城鄉(xiāng)一體化促進(jìn)扶貧攻堅(jiān)等改革，都需要進(jìn)一步把握城市發(fā)展規(guī)律，有效化解制約城市發(fā)展的體制機(jī)制障礙，推動(dòng)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，走出一條中國(guó)特色城市發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的道路。

一、城市治理體制機(jī)制創(chuàng)新是全面深化改革和行政體制改革的重要任務(wù)

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制”，“推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新”。2015年12月20日至21日，中央召開(kāi)了城市工作會(huì)議，這是時(shí)隔37年后，在新的形勢(shì)下再次將“城市工作”提升到中央層面進(jìn)行專門(mén)研究和部署，充分體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)城市工作的高度重視。這次城市工作會(huì)議提出了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)城市工作的指導(dǎo)思想和主要任務(wù)，明確要求要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、完善城市治理體系、提高城市治理能力，著力解決“城市病”等突出問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，推進(jìn)城市治理體制機(jī)制創(chuàng)新是全面深化改革和行政體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，有助于為城市轉(zhuǎn)型和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供有力的體制機(jī)制保障。

二、綜合行政執(zhí)法是城市執(zhí)法體制改革的重要方向

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，要深化行政執(zhí)法體制改革，推進(jìn)綜合執(zhí)法，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。當(dāng)前，在行政執(zhí)法領(lǐng)域存在“多龍治水”的弊端，表現(xiàn)在職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法以及執(zhí)法缺位、推諉扯皮、執(zhí)法效率低下等方面。從實(shí)踐看，近年來(lái)各地針對(duì)存在的問(wèn)題，結(jié)合本地實(shí)際，在綜合行政執(zhí)法方面進(jìn)行了積極探索創(chuàng)新，取得了明顯成效，比如整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員編制、理順職責(zé)關(guān)系、創(chuàng)新執(zhí)法方式、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)等，有的地方還實(shí)行“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。同時(shí)，綜合執(zhí)法改革也面臨著不少難題，比如綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體資格、綜合執(zhí)法法律支撐、監(jiān)管職責(zé)與執(zhí)法職責(zé)邊界以及執(zhí)法隊(duì)伍的機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、人員編制等問(wèn)題。這些問(wèn)題具有一定的普遍性，也是推進(jìn)綜合執(zhí)法改革需要重點(diǎn)研究破解的問(wèn)題。

三、功能區(qū)管理體制改革亟待提上改革日程

功能區(qū)是我國(guó)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新的產(chǎn)物，已走過(guò)30余年的發(fā)展歷程，目前廣泛分布在全國(guó)各個(gè)城市，發(fā)揮著引領(lǐng)城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“龍頭”作用。根據(jù)功能屬性不同，大致可分為開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、綜合試驗(yàn)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等不同類型；根據(jù)層級(jí)不同，分為國(guó)家級(jí)、省市縣各級(jí)，甚至一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有功能區(qū)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入推進(jìn)，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力加大的形勢(shì)下，現(xiàn)行的功能區(qū)體制機(jī)制也面臨著一些難題和挑戰(zhàn)。體制壁壘不打破，機(jī)制弊端不解決，將制約功能區(qū)發(fā)展成為強(qiáng)有力的“增長(zhǎng)極”。需要重點(diǎn)研究三方面問(wèn)題：一是功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律定位；二是功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位；三是如何規(guī)范功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)編制。

四、城市管理體制改革重點(diǎn)是理順體制和完善機(jī)制

城市管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及方方面面，2015 年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為理順城市管理體制指明了方向，提出了具體措施和要求。城市管理體制改革需要重點(diǎn)研究以下三個(gè)方面的問(wèn)題：一是堅(jiān)持依法依規(guī)治理，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”里。有些地方城市管理職能無(wú)序擴(kuò)張、無(wú)所不包，出現(xiàn)了疲于應(yīng)付、管理效能低下等問(wèn)題。因此，需要研究全面梳理和清理規(guī)范現(xiàn)有城市管理職責(zé)，建立城市管理權(quán)力和責(zé)任清單制度，深化放管服改革，明確城市管理和執(zhí)法職責(zé)邊界，優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程問(wèn)題。二是需要研究推進(jìn)城市管理從粗放型管理模式向網(wǎng)格化、社會(huì)化、多元化、精細(xì)化、數(shù)字化、信息化管理模式的轉(zhuǎn)化，形成高效能的城市管理格局。三是恪守以民為本，服務(wù)到位。城市管理的落腳點(diǎn)是為人民服務(wù)，因此需要研究如何在具體管理和執(zhí)法過(guò)程中創(chuàng)新制度機(jī)制，推動(dòng)城市管理部門(mén)轉(zhuǎn)變理念和管理方式，變被動(dòng)管理為主動(dòng)服務(wù)，解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。

五、完善城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)

打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是中央著眼全局作出的重大戰(zhàn)略部署，是全面建成小康社會(huì)最艱巨的任務(wù)。實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)，必須聚焦重點(diǎn)、攻克難點(diǎn)，全面補(bǔ)齊城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的“短板”，為此要把大力推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作為破解“三農(nóng)”難題、縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)全區(qū)域同步邁入全面小康社會(huì)的重要舉措。完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，需要研究在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置問(wèn)題，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

當(dāng)前我國(guó)城市工作已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期，城市建設(shè)成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎，城市工作在黨和國(guó)家工作全局中具有重要地位，為此，要以問(wèn)題為導(dǎo)向，不斷推進(jìn)城市治理體系與機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)一步提升城市競(jìng)爭(zhēng)力，為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供有力的體制機(jī)制保障。

（作者系中國(guó)機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)）

注：本文是作者在2016年5月17日機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)第八次聯(lián)席會(huì)議暨“新形勢(shì)下的城市治理體制與機(jī)制創(chuàng)新”研討會(huì)上的致辭稿，發(fā)表時(shí)略作修改刪減。